|
Модель профилактики правонарушений в Пермском крае
Орлов И.Н., Министр общественной безопасности Пермского края
Пермский край традиционно выделяется на фоне других регионов высоким уровнем преступности, превосходя среднероссийский уровень по числу преступлений на 10 тыс. населения, по данным 2007 г. - в 1,6 раза. Этот уровень сложился давно и практически не меняется.
Основные причины кроются не в деятельности правоохранительных органов, а в сложившейся социально-экономической системе, в среде, которая «воспроизводит» преступность. Добиться снижения преступности можно, только искоренив эту среду. Это одна из основных задач региональной власти. В общей массе проблем мы выделили два основных приоритетных направления: комплексную профилактику правонарушений и поддержку деятельности правоохранительных органов.
Комплексная профилактика правонарушений
Многие годы наибольшую проблему в осуществлении профилактики правонарушений всеми участвующими субъектами составляли несогласованность действий, разрозненность анализа ситуации и оценки достигнутого результата. Отсутствие единого координирующего центра не позволяло осуществлять своевременный системный мониторинг складывающейся ситуации, вырабатывать адекватные меры реагирования и своевременно корректировать межведомственные задачи. И, как следствие, более рационально использовать бюджетные средства и самое главное - максимально сократить время, необходимое для достижения основной цели, которой является надежная защита населения от преступных посягательств.
Основной задачей органов власти края в рамках реализации государственной системы профилактики правонарушений является организация взаимодействия субъектов профилактики по выработке консолидированных решений и координация их действий.
Сегодня в Пермском крае система профилактики выстроена на комплексной основе с постоянным совершенствованием нормативно-правового, научно-методического, информационного, кадрового обеспечения, имеет четкую вертикаль контроля и взаимодействия между органами власти всех уровней, отвечающих за данное направление деятельности и предусматривает распределение ролей «Заказчик» - «Исполнитель».
В качестве организационной формы деятельности по профилактике выбрана проектная, представляющая собой комплекс мероприятий, согласованных по целям, задачам, ресурсам и направленных на достижение уникального результата.
Первоначально были определены 6 участников проекта: Министерство общественной безопасности (координатор проекта), Министерство образования, Министерство социального развития, Министерство развития торговли и предпринимательства, ГУФСИН и ГУВД по Пермскому краю. По мере проработки в схему взаимодействия были включены краевая и муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, два краевых Агентства: по управлению государственными учреждениями и по управлению социальными службами. Но это не окончательный состав участников проекта. По отдельным направлениям к участию в проекте привлекаются департамент развития человеческого потенциала Аппарата Правительства края, краевой наркологический диспансер, Пермский краевой суд и др.
Комплексный проект под названием «Защита населения от преступных посягательств, охрана общественного порядка» включает три основных направления. Первое из них - снижение уровня преступности среди несовершеннолетних.
В роли заказчика здесь выступает Министерство общественной безопасности края. Исполнителем является Министерство образования края, у которого «на подряде» находятся:
- Министерство социального развития края по целевой группе "Дети, находящиеся в социально опасном положении" («Дети СОП»);
- Агентство по управлению государственными учреждениями края по целевой группе "Дети «группы риска»", которые обучаются в учреждениях, учредителем которых является Агентство. Это учреждения начального профессионального образования (училища, лицеи), среднего профессионального образования (колледжи, техникумы), специальные учебно-воспитательные учреждения для детей и подростков с девиантным поведением открытого и закрытого типов, специальные (коррекционные) общеобразовательные учреждения;
- муниципальные органы управления образованием по целевой группе "Дети «группы риска»", которые обучаются в муниципальных общеобразовательных учреждениях.
Очевидно, что необходимо как можно раньше выявлять условия, в которых закладывается основа девиантного поведения. Питательной средой для преступности является неблагоприятная социальная среда и, в первую очередь, социально-опасные семьи. Задача - забрать детей из таких семей.
Но устройство в детский дом ребенка не гарантирует ему будущее. Каждый 4-й выпускник детского дома совершает преступление. В замещающих семьях - уже каждый 9-й. В среднем - каждый 30-й.
Поэтому мы устраиваем детей в семьи. В 2006 г. усыновлен 581 ребенок, в 2007 г. - 601; за 2008 г. - около 1000. Всего с помощью различных форм устройства семьи в 2006 г. обрели более 4500 детей, в 2007 г. - около 5500; за 6 мес. 2008 г. - 2954 (перспектива года - 5854).
В 2008 г. сеть детских домов сократилась на 11 учреждений. На базе сокращаемых детских домов создается сеть профессиональных центров сопровождения замещающих семей, оказывающих помощь замещающим родителям в воспитании детей-сирот. В 2009 г. сеть учреждений будет состоять из 15 базовых детских домов и 28 профессиональных центров.
Понимаем, что забрать ребенка от кровных родителей - крайняя мера. Необходимо предпринять всевозможные меры для сохранения семьи и создания в ней условий для нормального развития ребенка. Перестраиваем работу социальных служб, чтобы экстренно реагировать на первые признаки неблагополучия. В результате такой политики число семей в социально-опасном положении имеет тенденцию к сокращению: в 2003 г. - 12,3 тыс. семей и 22 тыс. детей в них, в 2005 г. - 10,7 тыс. семей и 18 тыс. детей, в 2006 г. - 10,3 тыс. семей и 17 тыс. детей, в 2007 г. - 8,9 тыс. семей и 15,2 тыс. детей.
По различным причинам среди несовершеннолетних все равно формируется группа риска. Это подростки с рискованными формами поведения, которые уже не относятся к «норме», но и не совершили правонарушения и преступления, а также дети, состоящие на учете в органах внутренних дел и муниципальных комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП).
Подростки, состоящие на учете, относятся к целевой группе "Дети «группы риска»" (зона ответственности - система образования) либо к целевой группе «Дети СОП» (зона ответственности - социальная защита населения). Решение о включении подростка, состоящего на учете в милиции и КДНиЗП, в ту или иную целевую группу принимает муниципальная КДНиЗП с учетом степени социальной запущенности ребенка.
В образовательном учреждении могут обучаться подростки обеих целевых групп. Но на организацию индивидуальной профилактической работы с учащимся категории "Дети «группа риска»" расходуется ресурс системы образования, а на реабилитацию учащегося категории «Дети СОП» расходуется ресурс системы социальной защиты населения. В этом случае система образования участвует в программе реабилитации данного подростка частично, когда в индивидуальный план реабилитации подростка включается педагогическая составляющая.
В рамках проекта предполагается обеспечить индивидуальное сопровождение данных детей. Это, в первую очередь, диагностика, составление и реализация индивидуальной программы сопровождения.
Среди мероприятий по индивидуальному сопровождению: оказание психолого-педагогической, социальной, медицинской, правовой помощи подростку, организация его занятости в свободное от учебы время (занятия в спортивных секциях, трудовая занятость и т.д.).
Задача состоит в недопущении совершения правонарушений и преступлений подучетной категорией подростков.
Планируемые мероприятия в рамках проекта:
- формирование учета детей «группы риска» в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования;
- индивидуальное сопровождение детей «группы риска» и СОП, организация их досуга и занятости, в том числе трудовой;
- ведение мониторинга детей «группы риска» и составление ежеквартального рейтинга территорий.
Необходимо также изменить саму систему работы с молодежью и подростками, усилить ответственность социальных институтов, школы и семьи.
Для этого законом Пермского края от 30.04.2008 № 224-ПК введена в закон Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК «Об административных правонарушениях» статья «допущение нахождения несовершеннолетних в местах развлечений (досуга) в ночное время», которая предусматривает ответственность лиц, допустивших нахождение несовершеннолетних до 16 лет в период с 23.00 до 06.00 без сопровождения родителей либо иных законных представителей в развлекательных заведениях.
02.07.2008 принят закон Пермского края № 262-ПК «Об ограничении времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции на территории Пермского края», который запрещает розничную продажу алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции с 23.00 до 08.00.
Предлагаем значительно увеличить ответственность системы образования за воспитание подрастающего поколения. Школа должна не только давать знания, но и воспитывать законопослушного гражданина. Для этого при оценке деятельности образовательного учреждения будем учитывать уровень правонарушений учащихся. Учитель должен отвечать за судьбу своих воспитанников. И только с учетом этой ответственности нужно оценивать и оплачивать труд педагога.
Назрели изменения в системе среднего профессионального образования. Доля выпускников этих образовательных учреждений, которые в первые 3 года после выпуска имеют проблемы с законом, в среднем составляет 5%, а может доходить до 12%. Очевидно, что и здесь основная задача - это индивидуальная профилактика. На самом деле в профессиональных училищах неблагополучных подростков больше, чем в обычных школах. С одной стороны, это дает возможность тем, кто остался в школах, спокойно развиваться дальше. Но тогда нам необходимо изменить технологию обучения и воспитания в училищах, чтобы и здесь подростки не чувствовали себя ущербными, а «группы риска» к моменту окончания курса обучения сокращались до минимума. Поэтому и здесь основная доля ответственности ложится на педагогов и только потом - на школьных инспекторов, сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних и систему режима и контроля за посещаемостью.
Еще одним способом решения проблемы с неблагополучными подростками может стать развитие кадетского движения и расширения сети заведений по типу суворовских училищ. Это может стать лучшим альтернативным вариантом устройства жизни детей из детских домов и социально-неблагополучных семей.
Усиление контрольно-надзорных функций не будет эффективным без создания среды, в которой подростки реализуются. В первую очередь необходимо развитие физкультуры и спорта, сети досуговых центров, развития творчества, технических клубов. Здесь мы, как и многие регионы, активно включились в создание сети физкультурно-оздоровительных центров.
Но есть резервы и внутри существующей системы. Так, многие объекты сейчас имеют низкую загрузку, спортивные залы школ не используются в вечернее время, в выходные. Необходимо обеспечить их доступность для желающих заниматься спортом.
Второе направление - профилактика рецидивной преступности - имеет целью сокращение количества лиц, совершающих преступления из числа ранее совершавших.
Пермский край лидирует среди субъектов РФ по числу исправительных учреждений. Во многом высокий уровень преступности объясняется «ссыльной» историей края. Удельный вес ранее судимых в общем числе установленных преступников составил в 2007 г. 29,8%, в 2008 г. - 29,7.
Считаю, что система исполнения наказаний должна иметь двухуровневый характер. Первый уровень - федеральные тюрьмы, где отбывают сроки лица, осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления. Второй уровень - исправительные учреждения, находящиеся в ведении субъекта. В них должны отбывать наказание совершившие преступления малой и средней тяжести. Именно таких большинство и именно они определяют высокий уровень преступности. В отношении их и выстраивается региональная система профилактики, предусматривающая комплекс мер социальной реабилитации и адаптации в обществе.
Сейчас в этой сфере есть возможность реализовать новые технологии условно-досрочного освобождения. Например, идея «электронных браслетов». Свыше 80% преступлений совершается гражданами непосредственно вблизи мест проживания. Это значит, что необходимо воссоздать на конкретной территории систему общей и индивидуальной профилактики правонарушений.
Ответственный исполнитель - Министерство социального развития края. Оно выступает в качестве «Заказчика» для территориальных управлений Министерства социального развития края по целевым группам: «Освобождающиеся лица», «Лица, отбывающие наказание без лишения свободы» и для муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по целевой группе «Дети СОП».
Министерство ведет регистр по учету целевых групп: «Дети СОП», несовершеннолетние преступники, взрослые освобожденные (УДО и по сроку), взрослые условно осужденные.
В рамках проекта планируется обеспечить сопровождение программ реабилитации освобождающихся лиц и лиц, отбывающих наказание без лишения свободы.
Для этого за 6 мес. до окончания срока лишения свободы социальный работник учреждения ГУФСИН заполняет анкету и направляет её в филиал Центра социальной адаптации (ЦСА) по месту проживания-прибытия осуждённого лица, где за осужденным лицом закрепляется ответственный специалист-куратор, который в течение 2 недель разрабатывает индивидуальную программу реабилитации (ИПР) и направляет её на согласование в учреждение ГУФСИН.
За 3 мес. до окончания срока лишения свободы социальный работник учреждения ГУФСИН вносит в ИПР дополнения и изменения и направляет ее в филиал ЦСА специалисту-куратору. Ответственный специалист-куратор рассматривает предложения специалистов учреждения ГУФСИН, вносит корректировки, согласовывает ИПР с заинтересованными ведомствами. Утвержденная копия ИПР направляется в учреждение ГУФСИН.
За 1 мес. до окончания срока лишения свободы ответственный специалист-куратор на основании ИПР составляет для осуждённого адресный план его социальной адаптации и направляет его в учреждение ГУФСИН. Социальный работник учреждения ГУФСИН совместно с психологом учреждения знакомит осуждённого с содержанием документа, мотивирует его на выполнение плана и сотрудничество с куратором. Решение осуждённого в оперативном порядке доводится до специалиста-куратора. Специалист-куратор совместно с учреждением ГУФСИН определяет дату прибытия осуждённого в территорию.
После освобожденияи прибытия освобождённого лица в филиал ЦСА к специалисту-куратору по месту проживания с ним заключается договор на реализацию ИПР и направляется информация в учреждение ГУФСИН о прибытии лица к месту проживания. Контроль за реализацией ИПР со стороны территориальных управлений осуществляет ежемесячно. При этом в МСР направляются данные мониторинга реабилитации и социальной адаптации осуждённых лиц. В МСР данные мониторинга анализируются. В результате даются рекомендации о снятии лиц с учёта. При отрицательном результате (с указанием причин) в филиале ЦСА выявляются проблемы и определяются пути их решения.
Помимо реализации ИПР в рамках проекта оказывается материальная помощь лицам, отбывающим наказание без лишения свободы, и освободившимся лицам, устроившимся на низкооплачиваемую работу. Планируется установить доплату указанным лицам за счет средств бюджета вне зависимости от того, в какой сфере они работают. Цель - удержать их на работе, дать возможность адаптироваться в обществе, восстановить трудовые и социальные навыки.
Одновременно решаются вопросы реабилитации в условиях временного проживания и поселений освободившихся лиц. Здесь планируется силами сотрудников территориальных управлений министерства разрабатывать индивидуальные программы сопровождения (виды помощи: социальная, правовая, информационная и т.д.), оформлять паспорта лицам, отбывающим наказание без лишения свободы, и освободившимся лицам. Также оказывается содействие освободившимся лицам в проезде к месту постоянного проживания за пределами Пермского края (подвоз до вокзала, приобретение билетов, открытие счетов в отделениях Сбербанка по месту жительства с единовременной материальной помощью в размере 10 тыс. руб.).
И третье направление - это упорядочение торговли и контроль за рынком сбыта товаров «группы риска» - направлено на ликвидацию мест торговли похищенными товарами.
Причина имущественной преступности - во многом в привлекательности этого вида деятельности из-за высокой доходности при низком уровне риска. Следовательно, два основных направления: бороться с доходностью и повышать риски.
Бороться с доходностью - значит сделать невозможным быструю и легкую реализацию товара. Пример - сотовые телефоны. Продать сотовый телефон легко, сеть перекупщиков отлично развита. Похитить еще проще и практически безопасно. Отсюда вал хищений сотовых телефонов. Тот же механизм и относительно автомобильных магнитол, самих автомобилей, ювелирных изделий.
Необходимо менять законодательство в части правил торговли определенными товарами, ввести специальное регулирование оборота бывших в употреблении предметов, создать единый реестр похищенных телефонов и запретить их использование в сетях. Первые шаги в этом направлении на региональном уровне уже сделаны.
Ответственный исполнитель этого направления проекта - Министерство развития торговли и предпринимательства края. Министерство ведет регистр по учету лицензированных предприятий торговли, разрабатывает нормативно-правовые документы, регламентирующие торговлю отдельными, бывшими в употреблении товарами, а также проводит проверки мест торговли данными товарами.
Поддержка деятельности правоохранительных органов
Являясь координатором комплексного проекта, Министерство общественной безопасности Пермского края осуществляет мониторинг ситуации, определяет рейтинги криминогенных показателей территорий края и выступает в роли «Заказчика» для основных участников проекта. Одновременно Министерство общественной безопасности края отвечает:
- за организацию взаимодействия и координацию деятельности исполнительных органов государственной власти края, территориальных органов федеральных органов государственной власти, заинтересованных организаций, учреждений и общественных организаций по созданию на территории Пермского края региона, безопасного для жизнедеятельности, производства и бизнеса;
- за поддержку деятельности правоохранительных органов по раскрытию и расследованию преступлений.
Выступая в роли «Заказчика» для «Исполнителей», Министерство организует следующие мероприятия:
1) по материальному стимулированию работников милиции служб Участковых уполномоченных милиции, Патрульно-постовой службы милиции г. Перми, сотрудников уголовного розыска, следственных подразделений, дознания 17 городских (районных) управлений (отделов) внутренних дел края. По статистике, более 80% всех преступлений совершают местные жители. Это значит, что задача участкового уполномоченного милиции - воссоздать и возглавить на обслуживаемой территории систему общей и индивидуальной профилактики правонарушений. Необходимо организовать взаимодействие и координацию участия всех субъектов профилактики, будь то наряды патрульно-постовой и дорожно-патрульных служб, инспектора по делам несовершеннолетних, члены органов территориального общественного самоуправления, других общественных и государственных организаций.
Имея на практике некомплект и текучесть кадрового состава службы участковых, с начала 2007 г. в 7 крупнейших территориях Пермского края были введены надбавки в размере 10 тыс. руб. участковым и в размере 5 тыс. руб. их помощникам. Надбавки выплачиваются лишь при условии сокращения преступности на административном участке. Изданы указы губернатора края о дополнительных выплатах (в отдельных территориях) сотрудникам патрульно-постовой службы за снижение преступности на маршрутах патрулирования, а также социальных выплатах сотрудникам уголовного розыска и следствия.
Дополнительное стимулирование деятельности по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений - эффективная мера, которая, на мой взгляд, повлияла на решение задачи сокращения количества зарегистрированных преступлений в целом по региону. Стимулирующие меры поддержки устранили текучесть кадров, позволили сократить некомплект, что, в свою очередь, также повлияло на эффективность и качество мероприятий по раскрытию преступлений, следственной работы;
2) по привлечению к охране общественного порядка сотрудников частных охранно-сыскных структур, дружин охраны общественного порядка. Именно сотрудники этих организаций совместно с органами местного самоуправления и общественностью способны оказать влияние на степень алкоголизации населения. Именно в состоянии опьянения в 2007 г. было совершено практически каждое 4-е преступление (22%). Показатель заболеваемости алкоголизмом в крае превысил средний уровень по стране в 1,9 раза. Все это приводит к росту доли «пьяной» преступности, которую не всегда адекватно отражает милицейская статистика.
Еще одним действенным средством может стать принятие решения о передаче медицинских вытрезвителей в ведение региональных органов здравоохранения (сейчас для этого не приняты акты на уровне Правительства РФ);
3) по организации контроля участковыми уполномоченными милиции за освобождаемыми лицами согласно регистру (во взаимодействии с социальными службами, учитывая индивидуальный план социальной адаптации, разработанный территориальным управлением Министерства социального развития края);
4) по увеличению плотности патрулирования улиц. Для этого в крае развернут спецбатальон милиции внутренних войск, привлекаются к охране общественного порядка курсанты Пермского военного института внутренних войск МВД России. За счет краевого бюджета содержится дополнительно 200 сотрудников патрульно-постовой службы в краевом центре. Это позволило реализовывать комплекс мероприятий по предупреждению преступлений и раскрытию преступлений по «горячим следам»;
5) по увеличению штатной численности сотрудников Управления милиции по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства ГУВД по Пермскому краю на 33 штатных единицы с целью активизации работы по пресечению сбыта наркотиков. Данные сотрудники будут выявлять потребителей наркотиков, средства на которые, как правило, добываются ими преступным путем, пресекать преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков. За счет пресечения фактов приобретения наркотиков планируется сократить дилерскую сеть торговцев наркотиками.
Только за первое полугодие 2008 г. число больных наркоманией в крае увеличилось, в сравнении с 2007 г., в 1,3 раза. Всего под наблюдением медицинских учреждений сейчас находится 14,8 тысяч человек.
Как показывают социологические исследования, в крае наблюдается катастрофический рост наркопотребления при снижении возраста первых проб. В 1996 г. признались в том, что пробовали наркотики, лишь 5,3% подростков и юношей в возрасте 14-18 лет, а в постоянном употреблении не признался никто. Сегодня картина совершенно иная: до 13% школьников пробовали наркотические вещества, из них 8-9% употребляют их время от времени, 1% прочно «сидят на игле». Важно перекрыть каналы распространения наркотиков в молодежной среде, в первую очередь - это дискотеки, ночные клубы.
Если говорить о работе правоохранительных органов, то в 2007 г. сотрудниками правоохранительных органов зарегистрировано 3948 преступлений, связанных с наркобизнесом. Изъято 207 кг психотропных и сильнодействующих веществ (за 8 месяцев 2008 г. - уже 217 кг).
Отдельный приоритет - материально-техническое обеспечение милиции, внедрение новых технологий. За последние годы в подразделения милиции направлено более 255 автомашин (2005-2007 гг.), только за 1 полугодие 2008 года поставки составили 90 единиц автотранспорта. Но любая поставка техники бессмысленна, если не налажен механизм ее использования. Поэтому наряду с поставкой техники мы внедряем информационные системы. Одна из них - система мониторинга и управления подвижным составом. Сегодня тот, кто управляет процессом, знает, где находятся наряды, чем занимаются и как их оптимально направлять. Задача - развить это направление до уровня каждого муниципалитета.
Из информационных систем отмечу создаваемую в крае систему «Персона». Уже сейчас вся информация федеральной миграционной службы о регистрации граждан попадает в единую информационную базу, к которой имеют доступ оперативные подразделения милиции, все горрайорганы в территориях края.
Далее планируем использовать эту базу как эталонный регистр населения, связав с ней имеющиеся информационные банки данных образования, здравоохранения, социальной защиты. В результате правоохранительные органы получают огромный массив информации для работы, а региональная власть - возможность понять, какие социальные факторы формируют основу для преступности, процессы миграции населения и др.
В настоящее время проводится апробация перечисленных методов работы, в первую очередь, по социальной и реабилитационной работе с осужденными и освобождающимися, детьми СОП и «группы риска» на примере Краснокамского и Чусовского муниципальных районов. Проводятся установочные совещания, обучающие семинары для специалистов, создаются регистры по учету, организуются мероприятия профилактической работы, подводятся предварительные итоги. В случае положительных результатов намечено распространение действия проекта на территорию всего Пермского края.
ОРЛОВ Игорь Николаевич. Кандидат социологических наук. Действительный государственный советник Российской Федерации 2-го класса. В 1987-2006 гг. проходил службу в органах внутренних дел. Полковник милиции в отставке. С 2006 г. - министр общественной безопасности Пермского края.
| 