написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 1 (30), Апрель 2009

Российская прокуратура в системе органов противодействия экстремизму

Тамаев Р.С., заместитель директора НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ

Экстремизм стал реальностью современного мира, негативные последствия его проявлений в той или иной мере испытывают на себе все государства. Не является, разумеется, в этом плане исключением и Россия, где экстремистская нетерпимость отрицает этническое и религиозное многообразие, составляющее важнейший фактор исторического развития страны, подрывает принципы суверенной демократии, ведет к нарушению прав человека, угрожает стабильному сосуществованию наций и социальных групп в российском обществе, препятствует достижению гражданского согласия, утверждению и развитию демократических ценностей. Принимаемые национальными государственными органами меры оказываются пока малоэффективными и, соответственно, экстремизм превратился в одну из наиболее значимых проблем российского общества [1].

В конце XX - начале XXI в. экстремизм приобрел наиболее опасный международный (транснациональный) характер. Это связано с тем, что данное антиобщественное явление создает угрозу не только национальной безопасности, но и всему международному сообществу. Так, мировую общественность потрясли события 20.03.1995 в Токийском метро, где адептами «Аум Синрике» был распылен нейропаралитический газ, а в лабораториях организации велись разработки биологического, химического и ядерного оружия, а также, разумеется, трагедия 11.09.2001 в США [2]. Россия здесь не является исключением: взрывы в общественном транспорте в Москве, трагические события в Буденновске, акты терроризма в Каспийске, Буйнакске, Волгодонске, захват заложников в Беслане и другие подобные им действия - это лишь неполный перечень тех потрясений, которые повергли в шок не только российское государство, но и всю мировую общественность, вынуждая соответствующие органы принимать решительные меры по противодействию терроризму [3].

Очевидно, что экстремизм представляет прямую угрозу конституционному строю, разрушает целостность и безопасность любой страны, подрывает идеи равноправия людей независимо от их социальной, идеологической, политической, расовой, национальной, религиозной принадлежности. В этом плане принцип сотрудничества между государствами должен играть основополагающую роль в обеспечении международной коллективной и национальной безопасности. Он становится особенно актуальным с учетом тех негативных проявлений глобализации, которые сопряжены с попытками определенных сил по насильственному захвату власти в различных регионах мира, свержению государственного строя нелегитимными способами и дестабилизации государственного устройства крайне радикальными методами. Расширение географии и увеличение опасности экстремизма, неурегулированность порождающих экстремизм региональных и локальных вооруженных конфликтов, растущее участие структур транснациональной организованной преступности в осуществлении международной террористической деятельности, расширение масштабов незаконного оборота наркотиков и оружия представляют в современных условиях глобальную угрозу для международного мира и безопасности [4]. В этом плане привычным, как замечает В.Д.Зорькин, стал термин «международный терроризм»; так, события в Чеченской Республике не раз становились «картой» в политических и политиканских баталиях внутрироссийского и международного уровня, сопровождавшихся манипулированием с понятиями прав человека, демократии и суверенитета. Трагическое начало XXI в. (акты глобального терроризма в США, России, Испании, Великобритании, Египте, Саудовской Аравии, Юго-Восточной Азии) свидетельствует о том, что мир весьма уязвим. В том, чтобы расшатать устоявшийся правопорядок, вывести его за рамки правового поля, заинтересованы самые разные политические силы, главная цель которых состоит в том, чтобы путем актов насилия посеять хаос, в том числе в сфере права. Именно это, в конечном счете, может привести к нарушениям территориальной целостности и суверенитета государств [5]. Таким образом, очевидно, что необходимы международная солидарность и международное сотрудничество в противодействии транснациональной преступности [6].

Наиболее аргументированно об обострении ситуации в области борьбы с экстремизмом свидетельствует статистика, в соответствии с которой в последние годы в Российской Федерации происходит неуклонный рост преступлений экстремистской направленности. Если в 2004 г. было совершено 130 актов экстремизма, в 2005 г. таких преступлений зарегистрировано 152, в 2006 г. - 230, в 2007 г. - 356, а в 2008 г. - 460 [7]. Более того, экстремистские проявления становятся все более многообразными; так, до 2000 г. национальное уголовное законодательство насчитывало 15 составов преступлений экстремистского характера, в 2008 г. их стало 24 [8].

Я неоднократно высказывал в юридической литературе свое мнение о том, что на сегодняшний день ситуация в сфере противодействия экстремизму становится все более проблемной [9].

По данным социологического исследования ВЦИОМ в 2006 г., значительная часть опрошенных респондентов (41%) воспринимают угрозу распространения экстремизма в России как существенную, т.к. имеет место процесс повсеместного роста экстремистских настроений среди различных групп людей, проживающих в разных странах.

Соответственно, научное исследование экстремизма специалистами различных отраслей знания, в том числе правоведами, становится наиболее актуальным и практически значимым [10]. Однако в юридической литературе можно наблюдать попытки «изолированного» анализа данного феномена на основе только лишь изучения его проявлений в отдельно взятой стране, без учета одной из основной имманентно присущей экстремизму черты - его транснационального характера. Имеет место в научных трудах и фактическое отождествление понятий «экстремизм» и «терроризм», не выработаны не только единые международные, но и национальные правовые критерии, которые обусловливали бы возможность юридической квалификации конкретных деяний как экстремизм.

Можно согласиться с мнением исследователей о том, что какого- либо универсального критерия для трактовки данного понятия пока не выработано, поскольку концептуальный анализ феномена экстремизма в целом и построение его теоретических моделей еще только начинают входить в исследовательские планы [11]. Отсутствует единство мнений среди ученых и относительно причин экстремизма; в их числе называют процессы глобализации, низкий уровень экономики многих стран, религиозное «возрождение», развитие национального самосознания и т.п. Однако зачастую без должного научного анализа остается такой негативный фактор, как генезис экстремистских проявлений на почве различного рода публикаций в СМИ и даже научных изысканий. Так, например, группа авторов находит основную причину проявления экстремизма и терроризма в «крайнем выражении этнорелигиозных конфликтов, столкновении главным образом двух культур - христианской и мусульманской, между которыми еще не найдены связи и компромиссы» [12]. При этом абсолютно не принимается в расчет, что Россия - страна многонациональная и многорелигиозная, в которой проживают более ста народов, для которых она - единственная Родина, земля их предков. Поэтому успешное развитие нашего государства во многом будет зависеть от состояния межнациональных и межрелигиозных отношений, от диалога между различными религиозными организациями, прежде всего, традиционными для России [13].

Особо хочу остановиться на противодействии экстремизму средствами прокурорского надзора.

Исследователи обращают внимание на то обстоятельство, что ст. 4 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», говоря о субъектах противодействия экстремистской деятельности, органы прокуратуры не упоминает [14]. Вместе с тем рассматриваемый Закон в последующих статьях называет органы прокуратуры в числе органов, находящихся, без преувеличения, на передовом рубеже борьбы с экстремизмом. Прежде всего, это выражается в предоставлении прокурорам дополнительных полномочий, направленных как на пресечение, так и на устранение проявлений экстремизма.

Так, согласно ст. 25-1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» одной из мер прокурорского реагирования является предостережение о недопустимости нарушения закона. Основанием для объявления предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности является наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности. Прокурору для принятия решения о применении этого правового средства необходимо исходить из критериев определения экстремизма, положенных в основу ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности».

В ст. 8 Закона «О противодействии экстремистской деятельности» закреплено, что в случае распространения через СМИ экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главному редактору) СМИ Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами наряду со специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим регистрацию СМИ, а равно федеральным органом исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций выносится в письменной форме предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов или осуществления экстремистской деятельности.

Закон устанавливает, что срок для устранения СМИ указанных в предупреждении нарушений не может быть менее 10 дней со дня его вынесения. Основания прекращения деятельности СМИ аналогичны основаниям, предусмотренным для общественных организаций. При этом также обращает на себя внимание заложенный законодателем неадекватный 12-месячный срок для совершения повторного правонарушения как основание для прекращения деятельности СМИ.

Статьи 9 и 11 указанного Закона предусматривают дополнительные основания для инициации Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами вопроса перед судом о ликвидации общественного и иного объединения или запрещении его деятельности, а также для прекращения деятельности СМИ. К их числу Закон относит сопутствующее осуществлению экстремистской деятельности нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создание реальной угрозы причинения такого вреда. Прокурор в соответствии со ст. 10 Закона вправе ставить в заявлении вопрос о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом дела по существу.

Наконец, ст. 13 Закона о противодействии экстремистской деятельности наделяет прокурора еще одним новым полномочием: прокурор при наличии, по его мнению, в печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалах установленных в этой статье признаков вносит в федеральный суд по месту нахождения организации представление об установлении наличия в информационных материалах таких признаков. Положительное решение суда служит основанием для изъятия нереализованных материалов. Повторное в течение 12 месяцев издание экстремистских материалов приводит к лишению права на ведение издательской деятельности.

Хороший опыт борьбы с экстремизмом имеют прокуратуры г. Санкт-Петербурга, Курской области и др. [15]

Координация деятельности по борьбе с преступностью в соответствии с Законом о прокуратуре РФ возложена на прокуратуру.  На передний план в координационной деятельности прокуратуры всё более настойчиво выступает адекватность в оценке реального состояния законности и правопорядка в стране (регионах), которая не может быть дана на основании аналитических материалов только одного какого-либо правоохранительного органа; формирование идеологии и стратегии координации правоохранительных органов, их взаимодействия с иными государственными структурами, институтами гражданского общества; определение ближайших и долгосрочных приоритетов их деятельности [16].

Анализ современной деятельности органов прокуратуры и потребность её развития показывает, что цели и приоритеты координации для различных уровней прокурорской системы различны. При этом очевидна тенденция определения в нормативном порядке координаторов по направлениям, сферам правовых отношений из состава правоохранительных органов. Исходя из нормотворческой практики, такие «координаторы по направлениям» определяются постановлениями Правительства и указами Президента РФ.

Для организации борьбы с терроризмом, иными экстремистскими проявлениями, в том числе националистического характера, создан и действует координационный орган - Национальный антитеррористический комитет. В связи с этим требуется дальнейшая конкретизация и развитие правового характера координационной деятельности самой прокуратуры. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (утверждено Указом Президента РФ от 18.04.1986 № 567), изданное в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре РФ», является подзаконным нормативным актом. Его содержание не в полной мере отвечает изменившимся условиям. В то же время ст. 8 Закона о прокуратуре РФ предусматривает лишь, что деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ и подчинённые ему прокуроры. Законодатель обязал прокурора координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Но при этом статутное законодательство об остальных субъектах координации не обязало их принимать активное участие в этой деятельности.

Между тем эффективность противодействия экстремизму во многом зависит и от качества координации. Координация должна быть более жёсткой по процедурам выработки и выполнения согласованных решений. Этот процесс должен сопровождаться чётким распределением ролей, использованием сил и средств, форм и методов работы, адекватных складывающимся угрозам и тенденциям их развития. Продуманная координация должна минимизировать экстремистскую преступность. При координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экстремистской преступностью необходимо обратить внимание на:

1) повышение антиэкстремистского потенциала реализуемой государством внутренней и внешней политики (формирование в массовом сознании принципа недопустимости социальной и прочей ненависти и вражды; совершенствование государственно-территориального устройства; минимизация негативных последствий миграции, совершенствование молодежной политики и др.);

2) совершенствование системы ранней индивидуальной профилактики преступности (выявление лиц, находящихся в социально опасном положении, их ресоциализация, раннее выявление межличностных бытовых конфликтов и др.);

3) активизация и повышение качества оперативно-розыскных мероприятий (учет и перевербовка лидеров экстремистов всех уровней, их дискредитация на уровне экстремистской группы, пресечение каналов финансирования и связи экстремистов и др.).

Правы и те исследователи, которые отмечают, что в Российской Федерации отсутствует системное профилактическое воздействие со стороны всех органов, задействованных в противодействии экстремизму, в предупреждении вовлечения молодежи в совершении преступлений террористического и экстремистского характера [17]. Как правило, подобные беседы и встречи осуществляются органами прокуратуры, отделами образования на местах, МВД, причем в основном в школах, реже - в средних специальных учебных заведениях и совсем редко - в вузах, на работе и иных местах, где проводит время молодежь [18].

Кроме воспитательной и разъяснительной работы большим потенциалом антиэкстремистской пропаганды обладает обнародование основных результатов деятельности в сфере противодействия экстремизму. В этой связи представляется целесообразным издание специального открытого доклада правоохранительных органов о мерах по борьбе с экстремизмом и терроризмом в России. Подобная практика существует в некоторых зарубежных странах. «Наряду с предупреждением и пресечением на стадии подготовки преступлений террористического характера, упреждающим информированием органов государственной власти и управления о политических, экономических, социальных и иных противоречиях, могущих вызвать террористические проявления, важным профилактическим действием обладает использование гласности для дискредитации идеи допустимости использования террора и насилия в качестве метода политической борьбы и сужения тем самым социальной базы террористической и экстремистской деятельности» [19].

На рубеже 2007-2008 гг. можно наблюдать ограничение полномочий прокурора при осуществлении уголовного преследования и надзора за следствием [20]. Специалисты полагают, что это повлечет утрату цельности правового статуса российской прокуратуры как стержневой основы обеспечения законности и правопорядка, укрепления и развития государственности [21].

06.02.2009 на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел, выслушав доклады министра Р.Г.Нургалиева и генерального прокурора Ю.Я.Чайки, Президент РФ Д.А.Медведев подвёл итоги. Он сказал, что повышенное внимание надо уделять экстремизму: «Это исключительно большая опасность. Я не думаю, что нужно убеждать присутствующих в зале в том, какую опасность содержат в себе экстремистские проявления, особенно в период кризиса. Такие преступления способны расшатать любое, даже самое стабильное и благополучное общество». Медведев призвал следить за такими действиями «очень и очень внимательно».

Министр Р.Г.Нургалиев отметил, что руководство МВД быстро отреагировало на новые реалии. В ведомстве перераспределили собственные силы, расформирован Департамент по борьбе с организованной преступностью, а на его базе созданы новые самостоятельные подразделения - Департамент по противодействию экстремизму и Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите.

В этой связи и с учётом основной роли прокуратуры в системе органов по противодействию экстремизму полагаю необходимым реформировать Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействия экстремизму Генеральной прокуратуры РФ. За счёт высвободившейся штатной численности надо создать в аппарате Генеральной прокуратуры РФ Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии экстремизму. В этом Управлении предусмотреть отдел по надзору за исполнением федерального законодательства о противодействии экстремистской деятельности; отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечения участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами и Организационно-аналитический отдел. Соответствующие структурные подразделения необходимо создать и в прокуратурах субъектов РФ.

Примечания

1. Маршакова Н.Н. Противодействие организации экстремистского сообщества: проблемы уголовно-правовой регламентации // Противодействие преступности: уголовно-правовые, криминологические и уголовно-исполнительные аспекты. Материалы III Российского конгресса уголовного права 29-30.05.2008. М., 2008. С. 261.

2. См. подробнее: Бурковская В.А. Криминальный религиозный экстремизм в современной России. М., 2005. С. 30.

3. Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления и средства противодействия // Материалы Всероссийской научно-практической конференции в Академии управления МВД России. 16.06.2006. М., 2006. С. 127.

4. Каширкина А.А. Международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с экстремизмом // Журн. рос. права. 2007. № 12. С. 12.

5. Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие // Журн. рос. права. 2005. № 12. С. 22.

6. См. подробнее: Дамаскин О.В. Россия в современном мире: проблемы национальной безопасности. М., 2007. С. 39.

7. Данные НИИ Генеральной Прокуратуры РФ.

8. Чуганов Е.Г. Экстремизм: проблемы уголовной политики // Экстремизм и другие криминальные явления. М., 2008. С. 9.

9. Тамаев Р.С. Борьба с экстремизмом: необходимо международное сотрудничество // Законность. 2007. № 6. С. 57.

10. Так, например, актуальные проблемы борьбы с терроризмом, экстремизмом и преступлениями, использующими информационные технологии, обсуждались на Х Национальном форуме информационной безопасности (Москва, 31.01-01.02.2008).

11. Фридинский С.Н. Борьба с экстремизмом: уголовно-правовой и криминологический аспекты. Ростов н/Д, 2004. С. 17.

12. Этнорелигиозный терроризм / Под ред. Ю.М.Антоняна. М., 2006. С. 6.

13. Гайнутдин Р. Ислам в современной России. М., 2004. С. 164-165.

14. Винокуров А. Борьба с экстремизмом средствами прокурорского надзора // Законность. 2002. № 11. С. 34.

15. Зайцев С. Противодействие экстремизму // Законность. 2007. № 10. С. 12.

16. Рябцев В.П. Коцептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2007. № 2. С. 67.

17. Магомедов М.Д. Вовлечение молодежи в совершение преступлений экстремистского характера // Рос. следователь. 2007. № 20. С. 20.

18. Салимов К.Н. Современные проблемы терроризма. М., 1990. С. 96.

19. Сайгитов У.Т., Мусаев С.Г., Демиров К.К., Курбанмагомедов А.А. Религиозный экстремизм и террористическая деятельность в Дагестане. Махачкала, 2004. С. 64.

20. См.: Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

21. Ашурбеков Т.А. Воздействие преобразований правовой системы на состояние законности и национальной безопасности // Право и политика. 2007. № 8. С. 19.

ТАМАЕВ Руслан Сугаипович. Кандидат юридических наук. В 1994-2006 гг. работал в аппарате Генеральной прокуратуры РФ: следователем, старшим следователем по особо важным делам, заместителем начальника Управления по расследованию особо важных дел, советником Генерального прокурора РФ. С 2006 г. - заместитель директора Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Государственный советник юстиции 2 класса. Заслуженный юрист Российской Федерации. Почетный работник прокуратуры Российской Федерации.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100