|
Россия на рубеже веков и, особенно, в начале нового столетия переживает критически важный момент осмысления своей роли и места и мире, своей исторической миссии. Это вызвано как продолжающимся преодолением внутренних (экономических, социальных, сепаратистских и т.п.) проблем, так и возникшей новой конфигурацией международных политических, экономических, демографических, экологических и других отношений.
Все эти факторы в совокупности и взаимосвязи диктуют России необходимость определения собственного статуса, своих национальных интересов, средств и методов их обеспечения. Все это вместе взятое, в обобщенном виде составляя содержание национальной безопасности (далее - НБ), продиктовало ряд поручений Президента РФ о разработке новой, соответствующей принципиально изменившимся реалиям, Стратегии НБ России и нового Закона о НБ. Естественно, что вопрос о правовом статусе и месте Совета Безопасности (далее - СБ) в общей системе НБ является одним из важнейших. Над выполнением этих поручений Президента в течение длительного времени работает СБ, его аппарат, соответствующие межведомственные комиссии, ими рассмотрено множество предложений заинтересованных ведомств, научных и общественных структур.
Известная полемика ведется, естественно, и вокруг проблемы правового статуса СБ, в этой связи одна из позиций озвучена моим коллегой по Совету Федерации ФС РФ А.А.Коробейниковым в журнале «Право и безопасность»*.
Не претендуя на единственно правильно обоснованный подход, представляется, что правовой статус СБ должен зависеть: а) от его места и иерархии (системе) органов государства, обеспечивающих НБ и б) от задач и функций, которые предполагается в этой иерархии на него возложить.
Попытаемся определить место СБ в иерархии (системе) органов государства, занимающихся проблемами НБ. Это может выглядеть так:
Условно: организационно-управленческие функции в сфере НБ, см. ст. 110,114 Конституции РФ, ФКЗ
«О Правительстве РФ»
|
Полномочные представители
Президента в федеральных округах
|
См. функции, касающиеся НБ, в Указе Президента РФ от 13.05.2000 № 849
|
Органы местного самоуправления
|
Функции НБ в рамках территории и ее населения (в законодательстве о местном самоуправлении вопросы НБ не прописаны)
|
Органы власти субъектов РФ
|
Функции НБ в рамках территории субъекта (см. ст. 72,72 Конституции РФ, Основные Законы субъектов РФ
|
Судебная система РФ, Прокуратура РФ
|
Правоприменительная функция в сфере НБ, защита прав и свобод граждан (см. гл. 7 Конституции РФ, соответствующие ФКЗ)
|
Законодательное обеспечение НБ
(ст. 102,103,106 Конституции РФ)
|
Полномочия по обеспечению НБ как главы государства (см. гл. 4 Конституции РФ)
|
Так где же должно быть в этой системе место СБ? Думается, что само это место триедино:
а) это конституционный орган, находящийся непосредственно «под» Президентом (см. п. «ж» ст. 83 Конституции РФ и Федеральный закон «О безопасности»);
б) это орган, находящийся "над" тремя ветвями власти, федеральными округами, местными властями, т.к. через него Президент определяет необходимость принятия законов, их исполнение Правительством, судебную и прокурорскую деятельность и т.д.;
в) это также орган межведомственный,не только «транслирующий» Президента, но и непосредственно координирующий деятельность всех указанных структур в сфере НБ.
Именно поэтому необозначенный прямоугольник под «Президент», на наш взгляд, и должен быть обозначен как «Совет Безопасности». Именно эта противоречивая триада - «под», «над» и «меж» - и является основной сложностью (или препятствием) для разработки юридически предметного отдельного, как это указано в Конституции, закона о СБ.
Принципиален для определения статуса СБ, как указывалось выше, и вопрос о его задачах и функциях.
Характерно, что в действующем Законе «О безопасности РФ» (1992 г.) (ст. 13) дается только расшифровка подготавливаемых СБ решений Президента, перечисление этих вопросов занимает 7,5 строки, а ст. 18 этого же закона определяет лишь 7 задач СБ общего плана.
Подготовка Стратегии НБ и Закона о НБ находятся на завершающей стадии. Следует отметить, что их содержательная часть отличается гораздо большей обоснованностью и соответствием современным вызовам России.
Для обсуждаемой нами проблемы принципиально интересно сравнение содержащихся в последних вариантах проекта Закона о НБ задач государственной политики и системы обеспечения НБ и основных задач и функций СБ (таблица).
Задачи государственной политики и системы обеспечения НБ и основные задачи и функции СБ
|
Основные задачи государственной политики в области НБ
|
Основные задачи СБ
|
|
1. Оценка стратегической обстановки, определение роли и места России в современном мире.
2. Определение национальных интересов, их состава, степени и значимости, временных и пространственных характеристик.
3. Предупреждение и нейтрализация угроз НБ.
4. Координация деятельности органов и сил обеспечения НБ.
5. Создание условий для гарантированного эффективного функционирования системы обеспечения НБ.
|
1) Обеспечение условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий в области обеспечения НБ;
2) разработка государственной политики в области обеспечения НБ;
3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз НБ, выработка мер по их нейтрализации;
4) оценка эффективности деятельности системы обеспечения НБ;
5) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
РФ в целях реализации принятых Президентом РФ решений по вопросам обеспечения НБ.
|
|
Основные задачи и функции системы обеспечения НБ
|
Основные функции СБ
|
|
Основные задачи:
а) защита национальных интересов, основ конституционного строя;
б) выработка и реализация государственной политики в области обеспечения НБ;
в) обеспечение правового регулирования в области рациональной безопасности и совершенствование правовой основы деятельности органов и сил и обеспечения НБ.
Основные функции:
а) прогнозирование, выявление, анализ, оценка угроз НБ;
б) разработка и осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по предупреждению и устранению угроз НБ, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
в) создание и поддержание в готовности сил обеспечения НБ;
г) управление органами и силами обеспечения НБ;
д) организация научной деятельности в интересах обеспечения НБ;
е) осуществление мер по разработке и производству отвечающих современным требованиям вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в интересах решения задач обеспечения НБ, и удовлетворения потребностей в них органов и сил обеспечения НБ;
ж) расширение и укрепление международного сотрудничества в интересах обеспечения НБ, а также участие в формировании системы коллективной и международной безопасности, в том числе в деятельности по поддержанию или
восстановлению международного мира и безопасности.
|
1) Разработка Стратегии НБ РФ;
2) рассмотрение законопроектов по вопросам обеспечения НБ;
3) анализ информации о функционировании системы обеспечения НБ и выработка рекомендаций Президенту РФ по ее совершенствованию;
4) разработка механизма оценки состояния НБ на основе мониторинга, критериев и показателей НБ;
5) рассмотрение вопросов обеспечения НБ и подготовка проектов решений Президента РФ;
6) организация научных исследований по проблемам обеспечения НБ;
7) организация работ по подготовке государственных и федеральных целевых программ обеспечения НБ и осуществления контроля за их реализацией.
|
Как видно из таблицы, принципиальной разницы в задачах и функциях государственной политики и системы обеспечения НБ и задачах и функциях СБ не просматривается. Более того, зачастую они практически дублируются. И это совершенно естественно, т.к. СБ является главным проводником государственной политики в сфере НБ. Не усматривается такой разницы и в формулировках задач и функций, прописанных в проекте Стратегии НБ.
Отсюда следует справедливый вопрос: должен ли, а главное, может ли отдельно существовать закон «О Совете Безопасности» от закона «О национальной безопасности» и Стратегии НБ, если СБ является их органической частью? Эти три документа должны существовать как единый организм, тем более, что ст. 83 Конституции РФ не запрещает существование закона «О Совете Безопасности» по принципу «закон в законе».
Умышленно опускаю содержащиеся в ряде предложений идеи об организации работы СБ, его структуре, нормативности его решений, полагая, что эти вопросы не носят принципиального конституционного характера.
Более интересным для правовой полноты прорабатываемых проектов представляется обсуждение некоторых других идей.
К примеру, в настоящее время нормой стала экспертиза законопроектов на коррупциогенность. Но коррупция - это только одна из угроз НБ. Поэтому справедливо ставить вопрос об экспертизе проектов хотя бы федеральных законов на их соответствие интересам НБ страны. Думается, что эта задача также должна входить в компетенцию СБ.
Кроме того, видимо, не в данном законе, но в перспективе может быть проработано предложение о положении СБ в системе государственного управления как основного органа отслеживания, предотвращения и управления в кризисных ситуациях глобального и национального характера (возможно, по аналогии с местом и ролью Генерального штаба в системе Вооруженных Сил); органа, который должен разрабатывать для высших органов власти предложения по алгоритмам их согласованных действий в этих ситуациях. Как представляется, эти задачи в должной мере не решены в условиях кризиса на Кавказе и текущего финансового кризиса.
В целом, как член межведомственной группы СБ по разработке обсуждаемых законопроектов, полагаю, что из всего безбрежия полученных и получаемых мнений и предложений, эти документы являются наиболее приемлемыми. Тем более, что каждый принятый закон - живой организм, способный в своей правовой жизни воспринимать стратегически обоснованные новации.
*Коробейников А.А. Стране нужен федеральный закон "О статусе Совета Безопасности Российской Федерации" // Право и безопасность. 2008. № 3. С. 34-36.
МЕЛЬНИКОВ Владимир Ильич. В 1992-1993 гг. - специалист-эксперт службы представителя Президента РФ; в 1993- 2000 гг. - представитель Президента РФ в Читинской области, полномочный представитель Президента РФ в Читинской области. В 2000-2001 гг. - главный федеральный инспектор в Читинской области территориального управления аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе. С 2001 г. - заместитель председателя, председатель подкомитета по безопасности Комитета Совета Федерации ФС РФ по обороне и безопасности. Действительный государственный советник РФ 3 класса.
|
