написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (29), Декабрь 2008

Антикоррупционная экспертиза нормативных актов как мера профилактики коррупционных проявлений

Бессчасный С.А., Прокурор Сахалинской области

Выступая на заседании Совета законодателей по вопросам законодательного обеспечения противодействия коррупции 02.07.2008, Президент РФ Д.А.Медведев, говоря о мерах по законодательному обеспечению противодействия коррупции как о необходимом условии полноценной, системной основы для противодействия коррупции в стране, обратил внимание на необходимость обязательного проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Не превращая эту деятельность в самоцель, надо «...заложить критерии этой экспертизы: что исследуется, на предмет каких конкретно возможностей, - с тем, чтобы мы не взрыхлили юридическую поляну до такой степени, что работать будет невозможно».

На взгляд правоприменителя, сейчас как никогда остро встала проблема законодательного определения четких критериев так называемых «коррупциогенных факторов», содержащихся в правовых актах и способных вызвать коррупционные проявления.

В первую очередь это касается правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, которые носят нормативный характер, поскольку они затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц - граждан, хозяйствующих субъектов, устанавливая их права и обязанности, запреты и ограничения в различных сферах жизнедеятельности - от социальных гарантий самых необеспеченных слоев населения до предпринимательской деятельности крупных экономических структур. Одновременно этими же актами отдельным чиновникам государственных и муниципальных органов предоставляются те или иные полномочия по регулированию прав и обязанностей физических и юридических лиц, зачастую без четкого определения пределов такого регулирования, решение многих вопросов остается на усмотрение чиновника.

Именно возможность так называемого «свободного усмотрения» и позволяет чиновнику «вершить судьбу» гражданина ли, мелкого предпринимателя или крупного бизнесмена по собственному разумению, коль скоро закон это позволяет, что называется, «по умолчанию».

Своевременное выявление и устранение коррупционных предпосылок еще на стадии принятия нормативного правового акта не только будет способствовать недопущению коррупционных проявлений со стороны правоприменителей - должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, но и позволит совершенствовать их деятельность и, в конечном итоге, не допустить нарушения прав и свобод граждан, а также законных интересов хозяйствующих субъектов.

Федеральное законодательство, в первую очередь, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», возлагая на региональные органы власти обязанность по обеспечению единства правового пространства, вместе с тем предоставляет им свободу в определении форм и методов этой деятельности.

Обеспечение законности принимаемых органами государственной власти нормативных актов неразрывно связано и с изучением их проектов на предмет наличия коррупциогенных факторов как мерой профилактики коррупционных проявлений. Правовая экспертиза проектов решений органов власти, как правило, осуществляется специальными подразделениями аппаратов законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ - правовыми управлениями. В Сахалинской области - это государственно-правовое управление областной Думы и главное правовое управление аппарата администрации области. Деятельность этих подразделений по правовой оценке проектов законов, а также нормативных актов губернатора и администрации области упорядочена, законодательно подкреплена и осуществляется не один год достаточно квалифицированными и опытными юристами-профессионалами, которым не составит труда при их опыте и умении обратить внимание еще и на антикоррупционный аспект правовой экспертизы.

Но как, в каком порядке ее проводить, какие научно обоснованные методы при этом использовать, что считать коррупциогенным фактором, а что - нет? Федеральный законодатель на эти вопросы ответов не дает.

И если на уровне субъекта РФ обеспечению законности принимаемых органами власти решений уделяется достаточное внимание, то на муниципальном уровне, учитывая ограниченные возможности органов местного самоуправления, где юридические службы не столь квалифицированны, а зачастую и вовсе отсутствуют, - говорить о стопроцентной законности нормотворчества, к сожалению, не приходится.

А ведь именно органы местного самоуправления как реализация одной из форм народовластия, обеспечивающие самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, наиболее приближены к населению, и принимаемые муниципальными органами и их должностными лицами решения затрагивают повседневные жизненные вопросы.

Правовая экспертиза муниципальных нормативных актов в Сахалинской области осуществляется с 2005 г. администрацией области в рамках ведения областного регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления в порядке, установленном постановлением администрации области.

Учитывая изменившиеся требования федерального законодательства, с 01.01.2009 вступит в силу Закон Сахалинской области от 01.08.2008 № 83-30 «О Сахалинском областном регистре муниципальных нормативных правовых актов», которым также предусмотрена возможность правовой оценки принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами решений, носящих нормативный характер.

Вместе с тем действующее федеральное законодательство, прежде всего федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вопросы антикоррупционной составляющей юридической оценки муниципальных нормативных актов также не затрагивают.

В отсутствие федерального законодательства о противодействии коррупции и в целях совершенствования областного законодательства в этой сфере прокурором области как субъектом права законодательной инициативы в Сахалинской областной Думе в начале года был разработан законопроект «О мерах по предупреждению коррупции в Сахалинской области».

Законопроектом в качестве одной из мер предупреждения коррупции предусмотрена антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, целью которой является выявление и устранение правовых условий, способствующих возникновению и распространению коррупции. Позицию прокурора поддержал областной парламент, закон подписан и обнародован губернатором области и вступил в силу в августе 2008 г.

В развитие положений областного Закона прокуратурой области разработан и в сентябре на рассмотрение администрации области предложен проект постановления «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов», которым определены:

  • понятия экспертизы, коррупциогенных факторов и коррупциогенных действий;
  • цели и принципы проведения экспертизы;
  • уполномоченные на проведение экспертизы органы;
  • процедура проведения экспертизы;
  • перечень проектов нормативных актов, подлежащих экспертизе;
  • порядок оформления и учета экспертного заключения при принятии нормативного акта.

Детально описывая механизм проведения антикоррупционной экспертизы, разработчики попытались, используя практику прокурорского надзора, насколько это было возможно, минимизировать потенциальные проблемы, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы.

Органы прокуратуры, опираясь на обширный прокурорский опыт и наработанную судебную практику по оспариванию нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, содержащих противоречащие федеральному законодательству нормы (а большая часть таковых оспаривается именно прокурорами), чутко реагируя на происходящие в обществе процессы, уже включили в число вопросов, подлежащих выяснению при проверке законности правовых актов, и наличие в них положений, способных вызвать коррупционные проявления.

Проведенные Генеральной прокуратурой РФ в истекшем году организационные мероприятия по созданию специального подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции позволили организовать эту работу и в прокуратурах субъектов РФ.

Действующий в прокуратуре Сахалинской области отдел по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции самое пристальное внимание уделяет проверке нормативных правовых актов органов государственной власти области и их проектов на предмет наличия коррупциогенных факторов, используя в своей деятельности Методические рекомендации по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства государственными и муниципальными служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных организаций, разработанные Генеральной прокуратурой РФ.

С начала года выявлено 11 нормативных правовых актов органов государственной власти области, содержащих предпосылки для коррупционных проявлений, основные из которых - предоставление субъектам правоприменения (должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления) необоснованно широких пределов свободного усмотрения. В целях устранения нарушений губернатору области направлено 2 информационных письма, принесены 2 протеста, в суд направлено 8 заявлений о признании данных актов недействующими.

По результатам изучения проектов нормативных правовых актов губернатора и администрации области в адрес губернатора области направлено 2 письма о несоответствии проектов действующему законодательству, в том числе 1 - о наличии в проекте коррупциогенных факторов. Оба предложения учтены при принятии постановлений администрации области, в одном случае постановление не принято.

Наработанная прокурорской практикой методика представляется достаточно эффективным инструментом профилактики коррупционных проявлений в сфере нормотворчества и может лечь в основу законодательных актов, регулирующих данную деятельность, в первую очередь - на федеральном уровне.

6 октября Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ внесен пакет антикоррупционных законов, основополагающий из которых - проект Федерального закона «О противодействии коррупции». Статьей 6 законопроекта определены основные меры профилактики коррупции, к числу которых отнесена антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Вместе с тем ни указанной нормой законопроекта, ни иными его положениями не определены:

  • понятие антикоррупционной экспертизы;
  • полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов по организации и проведению экспертизы;
  • порядок и методика ее проведения;
  • понятие коррупциогенных факторов и иные необходимые для применения данной нормы требования.

Учитывая актуальность данной проблемы в свете задач, поставленных Президентом РФ, законодательное закрепление названных положений позволит поднять на качественно новый уровень вопросы предотвращения коррупционных проявлений в сфере регионального и муниципального нормотворчества.

БЕССЧАСНЫЙ Сергей Алексеевич. Кандидат юридических наук. С 1994 г. служил в органах прокуратуры Ростовской области в должностях помощника, заместителя, районного прокурора. В 2005 г. назначен заместителем прокурора Саратовской области. С 2006 г. - прокурор Сахалинской области. Государственный советник юстиции 3 класса.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100