написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (28), Ноябрь 2008

Государственная тайна

Трунов И.Л., Профессор, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, академик РАЕН, почетный адвокат РФ

Сегодня существует несколько взглядов на понятие "государственная тайна". Действующая в стране система сохранения государственной тайны во многом унаследована от тоталитарной власти и концептуально не пригодна для эффективного использования в условиях демократического государства с рыночной экономикой. Такая ситуация позволяет манипулировать понятиями государственной тайны [1]. Научный прогресс в решающей степени зависит от свободы распространения информации между учеными, которые должны иметь возможность сотрудничать на международном уровне и участвовать в научном процессе без опасения преследований. Сфера науки и техники в значительной мере составляет сегодня предмет российской государственной тайны. По Указу Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в последней редакции),засекречиваются «сведения о достижениях науки и техники, о технологиях, которые могут быть использованы в создании принципиально новых изделий, технологических процессов в различных отраслях экономики; достижения атомной науки; принципиально новые изделия, технологии; сведения, раскрывающие направления развития средств, технологий двойного назначения, программ, научно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектных работ». Туда относится и химия, и биотехнологии, и высокоэффективные технологические процессы и т.п. Общая гипертрофированная система секретности и ведомственные барьеры приводят к тому, что даже внутри военно-промышленного комплекса лучшие достижения не могут свободно циркулировать, упираясь в незримые границы, что является препятствием для создания конкурентоспособной экономики, рентабельных на международном уровне финансово-промышленных групп, крупных хозяйственных структур. В перспективе затруднено появление мелкого наукоемкого бизнеса.

Другой взгляд. За понятием "государственная тайна" стоят огромные финансовые средства и активы, труд множества поколений ученых, учебных заведений, научно-исследовательских институтов, экспериментальных баз, инфраструктура и т.д. Огромных бюджетных вложений требует сегодня разработка научного открытия, это деньги, которые государство отрывает от пенсионеров, детских учебных заведений и др. ради завтрашнего дня, поскольку завтрашнее благополучие неразрывно связано с инвестициями в научно-технический процесс сегодня. Защита государственной тайны является одним из наиболее важных направлений деятельности государственных органов. Вопросы, связанные с государственной тайной, ее охраной, а также проблемы разглашения государственной тайны были актуальны во все времена. Россия тратит огромные бюджетные средства на обеспечение и защиту своей безопасности. Объектом влечения иностранных разведок являются защищаемые государством важнейшие сведения (государственная тайна) о состоянии обороноспособности страны, ее внешнеполитическом, экономическом, разведывательном, контрразведывательном и научно-техническом потенциале. Российская Федерация испытывает давление, в том числе и политических институтов иностранных государст, с целью ослабить контроль за сохранением капиталоемких составляющих государственной тайны. Складывающаяся ситуация свидетельствует о необходимости усиления работы по защите государственной тайны.

Приведем анализ законодательства о государственной тайне, действующего в России и других странах.

В сравнении с законодательством Германии определение «государственная тайна» в России более широкое.

Государственная тайна (ст. 2 Федерального закона РФ «О государственной тайне») - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации; при этом «безопасность - состояние защищенности от внутренних и внешних угроз (ст. 1 Федерального закона РФ «О безопасности»)».

Немецкое определение государственной тайны распространяется на «явления, объекты или знания, которые доступны только ограниченному кругу лиц и которые должны содержаться втайне от иностранных государств для того, чтобы не допустить угрозы нанесения тяжелого ущерба внешней безопасности Федеративной Республики Германии». Разница заключается в том, что в Германии законодательно защищают от ущерба внешней безопасности, и для отнесения сведений к государственной тайне необходимо, чтобы их разглашение могло нанести лишь тяжелый ущерб безопасности.

Существует и более общее понятие государственной тайны. Законодательство Дании говорит об «ограниченных для распространения сведениях в интересах государства или его союзников, [включая] любой объект, из которого могут быть почерпнуты такие сведения, или любые такие данные». Из такой нормы весьма трудно определить, и что именно будет сочтено «в интересах государства или его союзников», и кто такие союзники, и какие у них интересы. Сможет ли осведомленность неуполномоченных лиц каким-либо образом поставить под угрозу безопасность и обороноспособность государства?

В России в широком доступе имеются сведения, отнесенные к государственной тайне, к примеру, сведения о ракетных или химических вооружениях, оглашенные советскими представителями в ООН или сообщаемые на переговорах представителям США или иными государствами либо союзниками, в последующем опубликованные (поведение «союзников» требует отдельного анализа) в различных изданиях. По закону ФРГ, в отличие от России, не являются государственной тайной сведения, которые уже фактически доступны неопределенному кругу лиц.Парламентская Ассамблея Совета Европы рекомендует: «Информация, которая уже является общедоступной, не может считаться государственной тайной, и разглашение подобной информации не может быть наказуемо как шпионаж, даже если лицо ее собирает, обобщает, анализирует и комментирует» [2].

Великобритания наложила судебный запрет на публикацию газетных статей о содержании книги (“Spycatcher”), которая содержала секретную информацию о британских спецслужбах по соображениям национальной безопасности, но книга была в свободной продаже за пределами Великобритании и при желании было возможно приобретение с доставкой почтой. Европейский Суд по правам человека впоследствии счел несоразмерным подобный запрет и признал нарушение Великобританией ст. 10 Европейской конвенции.

В адрес российских правоохранительных органов и суда звучат упреки как внутри страны, так в основном из-за рубежа. В этой части была принята в 2007 г. специальная Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы «О шпиономании в России».Анализировался ряд громких дел по обвинению в шпионаже ученых, журналистов и адвокатов в России. Признали нарушение фундаментальных принципов, гарантирующих справедливость судебных разбирательств по делам,неоправданное ограничение свободы выражения мнения и информации, затяжной характер судебных процессов, длительные сроки предварительного заключения, нарушение принципа равенства сторон, судебные заседания были закрытыми, что не укрепляло уверенность общественности в их справедливости, жесткость назначенных наказаний в виде лишения свободы, не совпадающую с практикой других стран - членов Совета Европы.

Абсолютно верные замечания, но хотелось бы отметить, что они не являются прерогативой «шпионских» дел, это повсеместное явление по всем категориям уголовных дел. Кризис уголовной политики России общеизвестен и дает бурный поток жалоб в Европейский суд, но российский поток жалоб - не самый большой из европейских стран, и кризис уголовной политики - проблема не только России. Наиболее кардинальные предложения, вплоть до отмены уголовного права, несовместимости нынешней уголовной политики с правами человека и гражданина, раздаются из так называемых развитых стран [3].

Общеизвестны факты массовой продажи по заниженным ценам капиталоемких научных секретных разработок из России. Продан за рубеж по заниженной стоимости наш стратегический запас цветных металлов. Особо ловкие носители секретов принялись патентовать за рубежом открытия, разработанные в недрах советского военно-промышленного комплекса. Например, выходец из России получил два патента США на секретные разработки "прямоточных воздушно-реактивных двигателей для полетов со сверхзвуковыми скоростями" и т.д.

Хотелось бы разобраться, верные замечания в адрес уголовной политики России, связанные именно со шпионскими делами, имеют еще какую-либо подоплеку помимо справедливого желания привести в соответствие с международными стандартами правоприменительную практику? Или Россия должна подарить все капиталоемкие секретные открытия и жить за счет сырьевых запасов?

Судебные процессы шпионской направленности, периодически проходящие в Европе, не вносят ясности. Так г-н Шайлер, бывший секретный агент Великобритании, опубликовавший подробности своей работы, был осужден; предъявлено обвинение немецким судом против г-на Ширра, журналиста, опубликовавшего информацию из материалов БНД; администрация США, а также власти Германии, Швейцарии и Италии недавно привлекали к ответственности редакторов, журналистов и иных «изобличителей» за предполагаемое разглашение государственной тайны, в частности, в контексте недавних сообщений о незаконных действиях ЦРУ по созданию секретных тюрем и нарушении прав подозреваемых в терроризме [4] и других скандалах, связанных со шпиономанией в Европе и США.

Российское законодательное отнесение сведений к государственной тайне базируется на перечневой системе, точнее - на перечневой пирамиде. Так, открытый и опубликованный Закон «О государственной тайне» и Перечень содержат только категории сведений, составляющих государственную тайну, а не сведения, которые являются государственной тайной; и Закон, и Перечень не устанавливают степени секретности сведений. Секретные и закрытые перечни представляет межведомственная комиссия по защите государственной тайны, они формируются по предложениям органов государственной власти и в соответствии с открытым Перечнем сведений. Секретный Перечень сведений составляется также самими органами государственной власти (в отличие от межведомственной комиссии), в рамках их компетенции «разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию» (ст. 9 ФЗ РФ «О государственной тайне»). В соответствии с Конституцией РФ Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 29), а не межведомственной комиссией или исполнительной властью.

Принцип nulla poena sine lege, закрепленный в ст. 7 Европейской конвенции о защите прав человека, гласит: "Государства имеют законную заинтересованность в содержании зон секретности в чувствительных областях". Но само решение о том, где и как охарактеризовать эту зону, не может быть секретным. Дополнительные перечни сведений, относимых к гостайне, должны быть общедоступны.

Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Законодательство Португалии, Литвы о государственной тайне четко требует, чтобы перечни, составленные государственными органами, были опубликованы, зависимость от недоступных для общего сведения перечней фактически превращает сам по себе закон о государственной тайне в государственную тайну. Несколько государств - Франция, Швейцария (воинский уголовный кодекс) и бывшая Югославская Республика Македония, страны СНГ - имеют подобную России схему закона о государственной тайне. Их общий закон о государственной тайне перечисляет несколько широких, более или менее подробных категорий государственной тайны, требуя, чтобы другие организации (административные органы, министерства и т.д.) обеспечили более подробный перечень секретных сведений. Анализ законодательства, регламентирующего государственную тайну различных государств, у меня вызвал ощущение предвзятого отношения к России и определенной корреляции между четкой регламентацией государственной тайны в некоторых государствах и отсутствием серьезных капиталоемких разработок.

Закон России «О государственной тайне» абсолютно верно несколько раз упоминает об ответственности за незаконное или необоснованное засекречивание, но ничего не говорит о механизме такой ответственности должностных лиц.

Одним из направлений деятельности Федеральной службы безопасности РФ является защита государственной тайны, объект (служащие) которой могут быть потенциальными подозреваемыми в разглашении. На сотрудников одного и того же ведомства не должны возлагаться задачи разработки, контроля и уголовного преследования предполагаемых разгласителей. Россия взяла обязательство изменения законодательства в этом отношении, которое до сих пор не исполнено [5]. Есть определенная надежда на создание единого следственного комитета России и упразднение раздробленных ведомственных следственных комитетов. Время идет, Россия живет по-прежнему обещаниями и ожиданием. Пробельность законодательства, не допускающая мысли о нерадивости, глупости чиновников или ведомственной защите чести мундира в ущерб государственным интересам, - не соответствует действительности. Возможно, это обстоятельство объясняет уголовные дела в отношении ученых, не являвшихся сотрудниками спецслужб и секретоносителями, громкие показательные процессы есть, коллеги целы. Утечка секретной информации станет известна гораздо позднее, если вообще станет известна, ведь она секретная, и знают об этом только допущенные коллеги.

Существенной проблемой российского закона является противоречивость и правовая неопределенность. Эффективное взаимодействие гражданина с государством невозможно, если он не имеет четкого представления о собственном правовом статусе, своих правах и обязанностях, корреспондирующих им правах и обязанностях иных лиц, полномочиях органов публичной власти, а также о том, какую правовую оценку получат его действия в тех либо иных ситуациях. Принцип правовой определенности связывает органы публичной власти всех уровней и направлен на достижение двух основных взаимосвязанных целей: поддержание разумной стабильности и определенности правового регулирования, создание и поддержание доверия частных лиц к праву и государству. Неопределенность содержания правовой нормы, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

Европейский суд по правам человека не раз указывал, что ограничение основных прав можно считать законно установленным в том случае, если лицо, ознакомившись с нормой и прибегнув при необходимости к помощи юриста или обратившись к судебной практике, не может с достаточной степенью точности оценить последствия своих действий. Основную угрозу для правовой определённости в рассматриваемом аспекте представляют чрезмерно общие формулировки, отсутствие расшифровки ключевых терминов или различное толкование одних и тех же терминов, содержащееся в национальном законодательстве, т.е. национальное должно законодательство отвечать стандарту "законности", установленному Конвенцией, стандарту, который требует, чтобы законодательство было достаточно точным, чтобы позволить частному лицу - если будет необходимо, после соответствующих рекомендаций - предвидеть в разумных пределах последствия, к которым может привести конкретное деяние [6].

В законе «О государственной тайне» существует большое количество оценочных понятий, как, к примеру: специальные физические установки, режимные и особо важные объекты, военно-политическая обстановка, стратегические виды сырья (ст. 5), засекречиваются сведения в области внешней политики и экономики о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности РФ, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства (ст. 5); высшие должностные лица (ст. 7); реэмигранты (ст. 21) и т.п. Отсутствует четкое законодательное определение и регулирование таких вопросов, как: что есть государственная измена, что - разглашение государственной тайны, кто несет ответственность (субъект преступления), направленность умысла, а когда вообще отсутствует состав преступлений. Согласно пункту 3 ст. 4 абз. 8и ст. 8 п. 3 Закона "О государственной тайне" от 21.07.1993 № 5485-1 Порядок определения размеров ущерба, который может быть причинен, и правила отнесения указанных сведений к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством РФ.

Но длительное время методик, по которым можно рассчитать размер ущерба (крупный, особо крупный и т.д.) в зависимости от степени секретности (особой важности, совершенно секретно, секретно), как не было, так пока и не предвидится. Их отсутствие способствует незащищенности государственной тайны. Ведь одним из основных квалифицирующих признаков таких преступлений, как государственная измена (ст. 275 УК РФ) и шпионаж (ст. 276 УК РФ), является наличие ущерба, определить который невозможно из-за «нерасторопности» чиновников. Нерасторопность связана с ответственностью самих чиновников, которая также зависит от объема ущерба. В ст. 7 говорится: «Должностные лица, принявшие решение о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба». "Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений. Устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно»" (ст. 8 ФЗ РФ № 5485-1).

Недопустимо засекречивание информации «о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением правоохранительной деятельности в Российской Федерации» (ст. 5 ФЗ РФ № 5485-1). В условиях намечающегося кризиса уголовной политики России в обществе растет доля лиц, ранее судимых за совершение преступлений, рост преступности при инфляции уголовного правотворчества и возрастающих расходах федерального бюджета, наличие избыточных негативных последствий действия уголовного закона в сфере демографических процессов, рост расходов на правоохранительную деятельность в ущерб культуре, образованию ведет к падению уровня нравственности, что замыкает круг.

Отдельный, не менее важный вопрос - информация с грифом «для служебного пользования», огромный объем которой содержится в научно-технической, юридической, информационной документации, диссертационных исследованиях, инструкциях, правилах и т.п. Нет ни закона, ни иного открытого нормативного акта, определяющего порядок использования, сроки закрытия или возможность продажи такой информации. Данную информацию можно безнаказанно продавать или нет, или это призовой бонус для спецсубъекта, допущенного к подобного рода сведениям, своего рода нематериальное стимулирование? Многие высокопоставленные чиновники правоохранительных органов и не только защитили так называемые закрытые диссертации в закрытых диссертационных советах, что лишает общественность возможности оценить качество и глубину научных открытий публичных фигур, возможное злоупотребление служебным положением, наличие плагиата или значительность вклада в науку.

Недопустимая ситуация, когда любой человек, не являющийся секретоносителем, может найти в открытом доступе секретную информацию, которую и определить как секретную не может ввиду секретности Перечней, а распространив ее, в соответствии с российским законодательством, он несет уголовную ответственность.

Представляется необходимым:

1) внести поправку в закон «О государственной тайне РФ № 5485-1» - «не являются государственной тайной сведения, которые уже фактически доступны неопределенному кругу лиц».

2) Правительству РФ разработать методики определения ущерба, нанесенного безопасности Российской Федерации, вследствие распространения сведений, составляющих государственную тайну.

3) Правительству РФ разработать открытые методики использования информации с грифом «для служебного пользования».

4) Необходима экспертная оценка законодательства, регламентирующего государственную тайну, на соответствие требованию правовой определенности, с последующими поправками, с целью устранения оценочных понятий, конкретизации, для приведения его в соответствие международным нормам права и устранения нетождественности закона и права.

5) Органам исполнительной власти необходимо в соответствии с Конституцией РФ опубликовать все Перечни сведений, относимых к государственной тайне, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина России.

К сожалению, сегодня из-за недоработки законодателя ответ на многие важные вопросы зависит от усмотрения или настроения правоохранительных органов и суда, а не четких и однозначных определений в законе. Коррупция приживается, как правило, в питательной среде правовой неопределенности. Этому способствует возможность квалифицировать деяние «от вольного», освобождение от наказания одних за счет необоснованного осуждения других, статистическое благополучие и карьерный рост, отчетность о раскрытии «громких» преступлений, связанных с государственными секретами, и непрекращающийся поток утечки капиталоемкой государственной тайны по бросовым ценам в обход бюджета страны. Должностные лица, стоящие на страже государственной тайны, до конца сами не понимают всей важности возложенных на них обязанностей и необходимости соблюдения всех защитных мер. Правовая база, регламентирующая охрану и защиту государственной тайны, далека от совершенства и нуждается в доработке. Россия должна привести в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров Российской Федерации и Конституции РФ нормативную базу, регламентирующую государственную тайну. Нам, гражданам, небезразлично, есть в России государственная тайна или нет, как она охраняется и почему существует возможность ее утечки?

Примечания

1. Заявление Совета Общественной палаты РФ по приговорам, вынесенным в отношении ряда ученых. Москва, 30.06.2006.

2. Резолюция Парламентской Ассамблей Совета Европы от 19.04.2007.

3. Jescheck H.-H. Lehrbuch des Strafrechts. Allgemeiner Teil. 4 Aufl., Berlin:, 1998. S. 3.

4. Резолюция ПАСЕ 1507 (2006 г.) и Рекомендация 1754 (2006 г.).

5. Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1455 (2005), раздел 13. х. а.

6. См.: Постановление Европейского суда по делу "Худоеров против Российской Федерации", жалоба № 6847/02.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Государственная тайна | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (28), Ноябрь 2008

Государственная тайна

Трунов И.Л., Профессор, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, академик РАЕН, почетный адвокат РФ

Сегодня существует несколько взглядов на понятие "государственная тайна". Действующая в стране система сохранения государственной тайны во многом унаследована от тоталитарной власти и концептуально не пригодна для эффективного использования в условиях демократического государства с рыночной экономикой. Такая ситуация позволяет манипулировать понятиями государственной тайны [1]. Научный прогресс в решающей степени зависит от свободы распространения информации между учеными, которые должны иметь возможность сотрудничать на международном уровне и участвовать в научном процессе без опасения преследований. Сфера науки и техники в значительной мере составляет сегодня предмет российской государственной тайны. По Указу Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в последней редакции),засекречиваются «сведения о достижениях науки и техники, о технологиях, которые могут быть использованы в создании принципиально новых изделий, технологических процессов в различных отраслях экономики; достижения атомной науки; принципиально новые изделия, технологии; сведения, раскрывающие направления развития средств, технологий двойного назначения, программ, научно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектных работ». Туда относится и химия, и биотехнологии, и высокоэффективные технологические процессы и т.п. Общая гипертрофированная система секретности и ведомственные барьеры приводят к тому, что даже внутри военно-промышленного комплекса лучшие достижения не могут свободно циркулировать, упираясь в незримые границы, что является препятствием для создания конкурентоспособной экономики, рентабельных на международном уровне финансово-промышленных групп, крупных хозяйственных структур. В перспективе затруднено появление мелкого наукоемкого бизнеса.

Другой взгляд. За понятием "государственная тайна" стоят огромные финансовые средства и активы, труд множества поколений ученых, учебных заведений, научно-исследовательских институтов, экспериментальных баз, инфраструктура и т.д. Огромных бюджетных вложений требует сегодня разработка научного открытия, это деньги, которые государство отрывает от пенсионеров, детских учебных заведений и др. ради завтрашнего дня, поскольку завтрашнее благополучие неразрывно связано с инвестициями в научно-технический процесс сегодня. Защита государственной тайны является одним из наиболее важных направлений деятельности государственных органов. Вопросы, связанные с государственной тайной, ее охраной, а также проблемы разглашения государственной тайны были актуальны во все времена. Россия тратит огромные бюджетные средства на обеспечение и защиту своей безопасности. Объектом влечения иностранных разведок являются защищаемые государством важнейшие сведения (государственная тайна) о состоянии обороноспособности страны, ее внешнеполитическом, экономическом, разведывательном, контрразведывательном и научно-техническом потенциале. Российская Федерация испытывает давление, в том числе и политических институтов иностранных государст, с целью ослабить контроль за сохранением капиталоемких составляющих государственной тайны. Складывающаяся ситуация свидетельствует о необходимости усиления работы по защите государственной тайны.

Приведем анализ законодательства о государственной тайне, действующего в России и других странах.

В сравнении с законодательством Германии определение «государственная тайна» в России более широкое.

Государственная тайна (ст. 2 Федерального закона РФ «О государственной тайне») - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации; при этом «безопасность - состояние защищенности от внутренних и внешних угроз (ст. 1 Федерального закона РФ «О безопасности»)».

Немецкое определение государственной тайны распространяется на «явления, объекты или знания, которые доступны только ограниченному кругу лиц и которые должны содержаться втайне от иностранных государств для того, чтобы не допустить угрозы нанесения тяжелого ущерба внешней безопасности Федеративной Республики Германии». Разница заключается в том, что в Германии законодательно защищают от ущерба внешней безопасности, и для отнесения сведений к государственной тайне необходимо, чтобы их разглашение могло нанести лишь тяжелый ущерб безопасности.

Существует и более общее понятие государственной тайны. Законодательство Дании говорит об «ограниченных для распространения сведениях в интересах государства или его союзников, [включая] любой объект, из которого могут быть почерпнуты такие сведения, или любые такие данные». Из такой нормы весьма трудно определить, и что именно будет сочтено «в интересах государства или его союзников», и кто такие союзники, и какие у них интересы. Сможет ли осведомленность неуполномоченных лиц каким-либо образом поставить под угрозу безопасность и обороноспособность государства?

В России в широком доступе имеются сведения, отнесенные к государственной тайне, к примеру, сведения о ракетных или химических вооружениях, оглашенные советскими представителями в ООН или сообщаемые на переговорах представителям США или иными государствами либо союзниками, в последующем опубликованные (поведение «союзников» требует отдельного анализа) в различных изданиях. По закону ФРГ, в отличие от России, не являются государственной тайной сведения, которые уже фактически доступны неопределенному кругу лиц.Парламентская Ассамблея Совета Европы рекомендует: «Информация, которая уже является общедоступной, не может считаться государственной тайной, и разглашение подобной информации не может быть наказуемо как шпионаж, даже если лицо ее собирает, обобщает, анализирует и комментирует» [2].

Великобритания наложила судебный запрет на публикацию газетных статей о содержании книги (“Spycatcher”), которая содержала секретную информацию о британских спецслужбах по соображениям национальной безопасности, но книга была в свободной продаже за пределами Великобритании и при желании было возможно приобретение с доставкой почтой. Европейский Суд по правам человека впоследствии счел несоразмерным подобный запрет и признал нарушение Великобританией ст. 10 Европейской конвенции.

В адрес российских правоохранительных органов и суда звучат упреки как внутри страны, так в основном из-за рубежа. В этой части была принята в 2007 г. специальная Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы «О шпиономании в России».Анализировался ряд громких дел по обвинению в шпионаже ученых, журналистов и адвокатов в России. Признали нарушение фундаментальных принципов, гарантирующих справедливость судебных разбирательств по делам,неоправданное ограничение свободы выражения мнения и информации, затяжной характер судебных процессов, длительные сроки предварительного заключения, нарушение принципа равенства сторон, судебные заседания были закрытыми, что не укрепляло уверенность общественности в их справедливости, жесткость назначенных наказаний в виде лишения свободы, не совпадающую с практикой других стран - членов Совета Европы.

Абсолютно верные замечания, но хотелось бы отметить, что они не являются прерогативой «шпионских» дел, это повсеместное явление по всем категориям уголовных дел. Кризис уголовной политики России общеизвестен и дает бурный поток жалоб в Европейский суд, но российский поток жалоб - не самый большой из европейских стран, и кризис уголовной политики - проблема не только России. Наиболее кардинальные предложения, вплоть до отмены уголовного права, несовместимости нынешней уголовной политики с правами человека и гражданина, раздаются из так называемых развитых стран [3].

Общеизвестны факты массовой продажи по заниженным ценам капиталоемких научных секретных разработок из России. Продан за рубеж по заниженной стоимости наш стратегический запас цветных металлов. Особо ловкие носители секретов принялись патентовать за рубежом открытия, разработанные в недрах советского военно-промышленного комплекса. Например, выходец из России получил два патента США на секретные разработки "прямоточных воздушно-реактивных двигателей для полетов со сверхзвуковыми скоростями" и т.д.

Хотелось бы разобраться, верные замечания в адрес уголовной политики России, связанные именно со шпионскими делами, имеют еще какую-либо подоплеку помимо справедливого желания привести в соответствие с международными стандартами правоприменительную практику? Или Россия должна подарить все капиталоемкие секретные открытия и жить за счет сырьевых запасов?

Судебные процессы шпионской направленности, периодически проходящие в Европе, не вносят ясности. Так г-н Шайлер, бывший секретный агент Великобритании, опубликовавший подробности своей работы, был осужден; предъявлено обвинение немецким судом против г-на Ширра, журналиста, опубликовавшего информацию из материалов БНД; администрация США, а также власти Германии, Швейцарии и Италии недавно привлекали к ответственности редакторов, журналистов и иных «изобличителей» за предполагаемое разглашение государственной тайны, в частности, в контексте недавних сообщений о незаконных действиях ЦРУ по созданию секретных тюрем и нарушении прав подозреваемых в терроризме [4] и других скандалах, связанных со шпиономанией в Европе и США.

Российское законодательное отнесение сведений к государственной тайне базируется на перечневой системе, точнее - на перечневой пирамиде. Так, открытый и опубликованный Закон «О государственной тайне» и Перечень содержат только категории сведений, составляющих государственную тайну, а не сведения, которые являются государственной тайной; и Закон, и Перечень не устанавливают степени секретности сведений. Секретные и закрытые перечни представляет межведомственная комиссия по защите государственной тайны, они формируются по предложениям органов государственной власти и в соответствии с открытым Перечнем сведений. Секретный Перечень сведений составляется также самими органами государственной власти (в отличие от межведомственной комиссии), в рамках их компетенции «разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию» (ст. 9 ФЗ РФ «О государственной тайне»). В соответствии с Конституцией РФ Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 29), а не межведомственной комиссией или исполнительной властью.

Принцип nulla poena sine lege, закрепленный в ст. 7 Европейской конвенции о защите прав человека, гласит: "Государства имеют законную заинтересованность в содержании зон секретности в чувствительных областях". Но само решение о том, где и как охарактеризовать эту зону, не может быть секретным. Дополнительные перечни сведений, относимых к гостайне, должны быть общедоступны.

Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Законодательство Португалии, Литвы о государственной тайне четко требует, чтобы перечни, составленные государственными органами, были опубликованы, зависимость от недоступных для общего сведения перечней фактически превращает сам по себе закон о государственной тайне в государственную тайну. Несколько государств - Франция, Швейцария (воинский уголовный кодекс) и бывшая Югославская Республика Македония, страны СНГ - имеют подобную России схему закона о государственной тайне. Их общий закон о государственной тайне перечисляет несколько широких, более или менее подробных категорий государственной тайны, требуя, чтобы другие организации (административные органы, министерства и т.д.) обеспечили более подробный перечень секретных сведений. Анализ законодательства, регламентирующего государственную тайну различных государств, у меня вызвал ощущение предвзятого отношения к России и определенной корреляции между четкой регламентацией государственной тайны в некоторых государствах и отсутствием серьезных капиталоемких разработок.

Закон России «О государственной тайне» абсолютно верно несколько раз упоминает об ответственности за незаконное или необоснованное засекречивание, но ничего не говорит о механизме такой ответственности должностных лиц.

Одним из направлений деятельности Федеральной службы безопасности РФ является защита государственной тайны, объект (служащие) которой могут быть потенциальными подозреваемыми в разглашении. На сотрудников одного и того же ведомства не должны возлагаться задачи разработки, контроля и уголовного преследования предполагаемых разгласителей. Россия взяла обязательство изменения законодательства в этом отношении, которое до сих пор не исполнено [5]. Есть определенная надежда на создание единого следственного комитета России и упразднение раздробленных ведомственных следственных комитетов. Время идет, Россия живет по-прежнему обещаниями и ожиданием. Пробельность законодательства, не допускающая мысли о нерадивости, глупости чиновников или ведомственной защите чести мундира в ущерб государственным интересам, - не соответствует действительности. Возможно, это обстоятельство объясняет уголовные дела в отношении ученых, не являвшихся сотрудниками спецслужб и секретоносителями, громкие показательные процессы есть, коллеги целы. Утечка секретной информации станет известна гораздо позднее, если вообще станет известна, ведь она секретная, и знают об этом только допущенные коллеги.

Существенной проблемой российского закона является противоречивость и правовая неопределенность. Эффективное взаимодействие гражданина с государством невозможно, если он не имеет четкого представления о собственном правовом статусе, своих правах и обязанностях, корреспондирующих им правах и обязанностях иных лиц, полномочиях органов публичной власти, а также о том, какую правовую оценку получат его действия в тех либо иных ситуациях. Принцип правовой определенности связывает органы публичной власти всех уровней и направлен на достижение двух основных взаимосвязанных целей: поддержание разумной стабильности и определенности правового регулирования, создание и поддержание доверия частных лиц к праву и государству. Неопределенность содержания правовой нормы, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

Европейский суд по правам человека не раз указывал, что ограничение основных прав можно считать законно установленным в том случае, если лицо, ознакомившись с нормой и прибегнув при необходимости к помощи юриста или обратившись к судебной практике, не может с достаточной степенью точности оценить последствия своих действий. Основную угрозу для правовой определённости в рассматриваемом аспекте представляют чрезмерно общие формулировки, отсутствие расшифровки ключевых терминов или различное толкование одних и тех же терминов, содержащееся в национальном законодательстве, т.е. национальное должно законодательство отвечать стандарту "законности", установленному Конвенцией, стандарту, который требует, чтобы законодательство было достаточно точным, чтобы позволить частному лицу - если будет необходимо, после соответствующих рекомендаций - предвидеть в разумных пределах последствия, к которым может привести конкретное деяние [6].

В законе «О государственной тайне» существует большое количество оценочных понятий, как, к примеру: специальные физические установки, режимные и особо важные объекты, военно-политическая обстановка, стратегические виды сырья (ст. 5), засекречиваются сведения в области внешней политики и экономики о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности РФ, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства (ст. 5); высшие должностные лица (ст. 7); реэмигранты (ст. 21) и т.п. Отсутствует четкое законодательное определение и регулирование таких вопросов, как: что есть государственная измена, что - разглашение государственной тайны, кто несет ответственность (субъект преступления), направленность умысла, а когда вообще отсутствует состав преступлений. Согласно пункту 3 ст. 4 абз. 8и ст. 8 п. 3 Закона "О государственной тайне" от 21.07.1993 № 5485-1 Порядок определения размеров ущерба, который может быть причинен, и правила отнесения указанных сведений к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством РФ.

Но длительное время методик, по которым можно рассчитать размер ущерба (крупный, особо крупный и т.д.) в зависимости от степени секретности (особой важности, совершенно секретно, секретно), как не было, так пока и не предвидится. Их отсутствие способствует незащищенности государственной тайны. Ведь одним из основных квалифицирующих признаков таких преступлений, как государственная измена (ст. 275 УК РФ) и шпионаж (ст. 276 УК РФ), является наличие ущерба, определить который невозможно из-за «нерасторопности» чиновников. Нерасторопность связана с ответственностью самих чиновников, которая также зависит от объема ущерба. В ст. 7 говорится: «Должностные лица, принявшие решение о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба». "Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений. Устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно»" (ст. 8 ФЗ РФ № 5485-1).

Недопустимо засекречивание информации «о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением правоохранительной деятельности в Российской Федерации» (ст. 5 ФЗ РФ № 5485-1). В условиях намечающегося кризиса уголовной политики России в обществе растет доля лиц, ранее судимых за совершение преступлений, рост преступности при инфляции уголовного правотворчества и возрастающих расходах федерального бюджета, наличие избыточных негативных последствий действия уголовного закона в сфере демографических процессов, рост расходов на правоохранительную деятельность в ущерб культуре, образованию ведет к падению уровня нравственности, что замыкает круг.

Отдельный, не менее важный вопрос - информация с грифом «для служебного пользования», огромный объем которой содержится в научно-технической, юридической, информационной документации, диссертационных исследованиях, инструкциях, правилах и т.п. Нет ни закона, ни иного открытого нормативного акта, определяющего порядок использования, сроки закрытия или возможность продажи такой информации. Данную информацию можно безнаказанно продавать или нет, или это призовой бонус для спецсубъекта, допущенного к подобного рода сведениям, своего рода нематериальное стимулирование? Многие высокопоставленные чиновники правоохранительных органов и не только защитили так называемые закрытые диссертации в закрытых диссертационных советах, что лишает общественность возможности оценить качество и глубину научных открытий публичных фигур, возможное злоупотребление служебным положением, наличие плагиата или значительность вклада в науку.

Недопустимая ситуация, когда любой человек, не являющийся секретоносителем, может найти в открытом доступе секретную информацию, которую и определить как секретную не может ввиду секретности Перечней, а распространив ее, в соответствии с российским законодательством, он несет уголовную ответственность.

Представляется необходимым:

1) внести поправку в закон «О государственной тайне РФ № 5485-1» - «не являются государственной тайной сведения, которые уже фактически доступны неопределенному кругу лиц».

2) Правительству РФ разработать методики определения ущерба, нанесенного безопасности Российской Федерации, вследствие распространения сведений, составляющих государственную тайну.

3) Правительству РФ разработать открытые методики использования информации с грифом «для служебного пользования».

4) Необходима экспертная оценка законодательства, регламентирующего государственную тайну, на соответствие требованию правовой определенности, с последующими поправками, с целью устранения оценочных понятий, конкретизации, для приведения его в соответствие международным нормам права и устранения нетождественности закона и права.

5) Органам исполнительной власти необходимо в соответствии с Конституцией РФ опубликовать все Перечни сведений, относимых к государственной тайне, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина России.

К сожалению, сегодня из-за недоработки законодателя ответ на многие важные вопросы зависит от усмотрения или настроения правоохранительных органов и суда, а не четких и однозначных определений в законе. Коррупция приживается, как правило, в питательной среде правовой неопределенности. Этому способствует возможность квалифицировать деяние «от вольного», освобождение от наказания одних за счет необоснованного осуждения других, статистическое благополучие и карьерный рост, отчетность о раскрытии «громких» преступлений, связанных с государственными секретами, и непрекращающийся поток утечки капиталоемкой государственной тайны по бросовым ценам в обход бюджета страны. Должностные лица, стоящие на страже государственной тайны, до конца сами не понимают всей важности возложенных на них обязанностей и необходимости соблюдения всех защитных мер. Правовая база, регламентирующая охрану и защиту государственной тайны, далека от совершенства и нуждается в доработке. Россия должна привести в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров Российской Федерации и Конституции РФ нормативную базу, регламентирующую государственную тайну. Нам, гражданам, небезразлично, есть в России государственная тайна или нет, как она охраняется и почему существует возможность ее утечки?

Примечания

1. Заявление Совета Общественной палаты РФ по приговорам, вынесенным в отношении ряда ученых. Москва, 30.06.2006.

2. Резолюция Парламентской Ассамблей Совета Европы от 19.04.2007.

3. Jescheck H.-H. Lehrbuch des Strafrechts. Allgemeiner Teil. 4 Aufl., Berlin:, 1998. S. 3.

4. Резолюция ПАСЕ 1507 (2006 г.) и Рекомендация 1754 (2006 г.).

5. Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1455 (2005), раздел 13. х. а.

6. См.: Постановление Европейского суда по делу "Худоеров против Российской Федерации", жалоба № 6847/02.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100