написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3-4 (20-21), Декабрь 2006

Современное состояние нормативно-правовой базы в сфере оборота пиротехнической продукции в России

Шевченко С.В., Брыгин Ю.П.

В последние годы пиротехника и, прежде всего, фейерверки прочно вошли в нашу жизнь. Празднование знаменательных дат в истории страны, регионов, Дни городов, посёлков, да и просто юбилейное торжество непременно завершается ярким и красивым зрелищем - фейерверком.

Современный рынок бытовой развлекательной пиротехники в России начал формироваться в 1993-94 гг., когда в нашу страну начали поступать изделия из-за рубежа, а отечественные заводы, специализировавшиеся на пиротехнических изделиях (ПИ) военного назначения, стали активно разрабатывать и производить продукцию гражданского назначения. И помимо всем хорошо известных по советским временам хлопушек и бенгальских свечей в розничной продаже появились изделия, ранее недоступные населению: петарды, римские свечи, одиночные минифейерверки, пиротехнические фонтаны, ракеты и батареи салютов (фейерверков). Со временем были приняты некоторые нормативные документы, регулирующие оборот ПИ в стране, разработана и утверждена система сертификации пиротехнической продукции, требования по её безопасности и маркировке.

Чтобы дать оценку нормативно-правовой базе, в соответствии с которой в стране осуществляется оборот ПИ, необходимо привести ряд пояснений и определений, раскрывающих значение выражения «оборот пиротехнических изделий».

В общепринятом значении, пока ещё не закрепленном на законодательном уровне, оборот ПИ включает такие виды деятельности, как производство, распространение (купля-продажа, передача, обмен), хранение, применение, использование, перевозка (доставка, транспортирование), ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз из неё пиротехнических изделий, а также транзит по территории РФ, утилизация (уничтожение).

Фундаментальной основой для всех указанных составляющих оборота ПИ является их классификация, т.к. она определяет все те правоотношения, которые возникают на всех стадиях жизненного цикла пиротехнической продукции.

На нормативном уровне эта классификация оформлена в виде государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ Р51270-99 «Изделия пиротехнические. Общие требования безопасности». Указанный стандарт распространяется на пиротехническую продукцию промышленного и бытового назначения, устанавливает общие требования безопасности, обязательные при разработке, сертификации, реализации и использовании этой продукции.

В основу классификации ПИ положены два критерия: критерий назначения и условий применения ПИ, а также критерий потенциальной опасности при применении ПИ с учётом опасных факторов, проявляющихся при работе изделия (пламя, высокая температура продуктов сгорания, тепловое излучение, ударная волна, разлетающиеся осколки при разрыве изделия и энергия их движения, акустическое излучение и др.). Уровень опасных факторов и, соответственно, значение опасной зоны для каждого изделия определяется в процессе сертификационных испытаний с учетом требований нормативных документов, оформленных в виде ГОСТ Р51271-99 «Изделия пиротехнические. Методы сертификационных испытаний».

По назначению и условиям применения все ПИ подразделяются на две группы: первая - это ПИ бытового назначения, которые можно продавать населению, т.к. обращение с ними не требует специальных знаний и навыков, а для обеспечения безопасности людей и имущества за пределами опасной зоны достаточно соблюдения требований прилагаемой инструкции по применению; вторая группа - это ПИ технического и специального назначения, обращение с которыми требует специальных знаний у пользователей, наличие подготовленного и аттестованного персонала и соответствующего технического оснащения.

По степени потенциальной опасности при применении все ПИ подразделяются на 5 классов. Общей характеристикой для 4 классов является требование об отсутствии при работе ПИ таких опасных факторов, как ударные волны и разлетающиеся осколки.

Что касается V класса опасности, то для него опасные факторы и опасные зоны устанавливаются техническими условиями на каждое из подобных изделий. Иногда в состав таких изделий входят взрывчатые вещества, и тогда их оборот регулируется нормативными документами, относящимися к области взрывчатых веществ.

Интегральной характеристикой ПИ, обобщающей проявление разного рода опасных факторов, является величина радиуса опасной зоны:

  • I класс - ПИ с радиусом опасной зоны не более 0,5 м;
  • II класс - ПИ с радиусом опасной зоны не более 5 м;
  • III класс - ПИ с радиусом опасной зоны не более 20 м;
  • IV класс - ПИ с радиусом опасной зоны свыше 20 м.

Для дальнейшего рассмотрения важно представлять, как распределяется вся пиротехническая продукция гражданского назначения, выпускаемая отечественными заводами и поступающая в страну из-за рубежа (в преобладающем большинстве из Китая) в соответствии с данной классификацией:

  • I класс - хлопушки, бенгальские свечи и настольные фонтаны;
  • II класс - ряд фонтанов, предназначенных для применения вне помещений и всевозможные петарды (изделия, имитирующие взрыв);
  • III класс - самая многочисленная группа пиротехнической продукции: одиночные минифейерверки, фестивальные шары, римские свечи, кометы, ракеты, батареи салютов калибром 10-65 мм;
  • IV класс - профессиональные изделия калибром 60-400 мм: парковые фейерверки и высотные фейерверки («высотные бомбы»), работающие на высотах 80-400 м.

Но картина была бы неполной, если не указать ещё одну крайне важную качественную характеристику всей пиротехники - в соответствии с международной и национальной классификациями опасных грузов вся пиротехническая продукция относится к 1-му классу, т.е. к группе взрывчатых материалов.

Согласно ГОСТ 19433-88 «Грузы опасные. Классификация и маркировка» бытовые развлекательные ПИ занимают подкласс 1.4 G, а изделия специального и технического назначения (в том числе профессиональные изделия) - подкласс 1.3 G.

И это обстоятельство изначально обусловливает особый режим оборота ПИ под контролем институтов исполнительной власти, отвечающих за общественную безопасность в стране, и прежде всего - органов внутренних дел РФ, т.к. согласно Закону Российской Федерации от 18.04.91 № 1026-1 «О милиции» в их обязанности входит осуществление контроля за хранением и перевозкой взрывчатых материалов промышленного назначения.

Кроме этого постановлением Правительства РФ от 12.07.00 № 513 «О мерах по усилению государственного контроля за производством, распространением и применением взрывчатых веществ и отходов их производства, а также средств взрывания, порохов промышленного назначения и пиротехнических изделий в Российской Федерации» устанавливается особый порядок производства, учета, распространения, приобретения, хранения и перевозки ПИ как составляющих подгруппу взрывчатых материалов. В соответствии с данным постановлением производство, применение и распространение ПИ IV и V классов опасности (по ГОСТ Р51270-99) должно осуществлятся на основе соответствующих лицензий, выдаваемых организациям-производителям, организациям-распространителям и организациям-потребителям независимо от формы собственности, а также вводится особый порядок учета указанной выше категории пиротехнической продукции - “Правила составления и ведения баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов и пиротехнических изделий промышленного назначения”.

Этим же постановлением на МВД РФ возлагаются обязанности по осуществлению мероприятий, обеспечивающих безопасность распространения ПИ, а также сохраняется разрешительный порядок получения права на приобретение, хранение и перевозку автотранспортом ПИ IV и V классов опасности.

С учетом указанных обстоятельств рассмотрим, какими нормативно-правовыми документами регламентируются отдельные составляющие деятельности по обороту ПИ (продукции) гражданского назначения и, в первую очередь, производство, оптовая и розничная торговля, хранение, применение, организация и проведение профессиональных фейерверков, транспортировка, утилизация, а также импорт на территорию РФ и экспорт с её территории.

Производство пиротехнической продукции

Производство ПИ всех классов опасности осуществляется юридическими лицами на основании соответствующей лицензии, выдаваемой лицензирующим органом - Федеральным агентством по промышленности. Для получения указанной лицензии необходимо предварительно выполнить лицензионные требования и условия, которые определены “Положением о лицензировании производства пиротехнических изделий”, утверждённым постановлением Правительства РФ от 26.06.02 г. (с изменениями от 03.10.02) № 467.

Требования непосредственно к инфраструктуре пиротехнического производства, организации технологических процессов и вопросам их безопасности изложены в “Правилах устройства и эксплуатации производств к служебному и гражданскому оружию”, утверждённых Госкомоборонпромом России 19.12.94 при необходимых согласованиях со всеми заинтересованными ведомствами, в том числе с МВД России.

В настоящее время практически весь ассортимент отечественной пиротехнической продукции производится на 4 основных пиротехнических заводах России.

Безопасность пиротехнической продукции развлекательного характера, выпускаемой этими заводами, в обязательном порядке подтверждается сертификатами соответствия согласно постановлению Правительства РФ от 13.08.97 № 1013 (“Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации” (в ред. постановлений Правительства РФ от 24.05.00 № 403, от 03.01.02 № 3, от 29.04.02 № 287, от 10.02.04 № 72, от 30.09.04; от 28.04.05 и 02.08.05).

В то же время можно сказать, что российская промышленность, выпускающая пиротехническую продукцию бытового назначения, пока не справляется с растущим спросом на неё, а её ассортимент, зрелищные эффекты, создаваемые на отечественной элементной базе, уступают зарубежным аналогам, прежде всего китайским. Не могут пока отечественные изделия конкурировать и по ценовым показателям. Связано это, в первую очередь, с высокими затратами отечественных заводов на обеспечение технологической безопасности в процессе производства.

Тем не менее на внутреннем рынке постоянно появляются новые образцы изделий, их ассортимент расширяется, наши заводы принимают усилия по импорту китайских пиротехнических элементов, что позволит существенно обогатить зрелищными эффектами выпускаемую конечную продукцию при высоком её качестве и безопасности для окружающих.

Распространение пиротехнических изделий IV и V классов опасности

В соответствии с Федеральным законом от 08.08.01 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями от 13.03.02, 21.03.02, 09.12.02, 10.01.03, 27.02.03, 11.03.03, 26.03.03) в Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, включена деятельность по распространению ПИ IV и V классов в соответствии с государственным стандартом.

На основании этого Закона постановлением Правительства РФ от 26.06.02 № 467 было утверждено «Положение о лицензировании деятельности по распространению пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с государственным стандартом”, в котором изложены лицензионные требования и условия при осуществлении деятельности по распространению ПИ. Однако в этом Положении не раскрыто понятие «деятельность по распространению пиротехнических изделий», хотя в ранее действовавшем «Положении о лицензировании деятельности по распространению пиротехнических изделий», утверждённом постановлением Правительства РФ от 19.03.01 № 213, такая деятельность чётко определялась и включала в себя следующие работы и услуги:

а) оптовое приобретение (покупка) ПИ;

б) оптовая торговля ПИ;

в) хранение ПИ;

г) организация и проведение фейерверков с использованием ПИ технического и специального назначения.

В этом же Положении не определено участие в лицензировании территориальных органов внутренних дел РФ (хотя в прежнем Постановлении оно также была определено). В то же время лицензирующий орган (ранее Росбоеприпасы, а в настоящее время - Федеральное агентство по промышленности) требует от соискателя лицензии предоставить заключение территориального отделения лицензионно-разрешительной работы МВД Российской Федерации об обеспечении условий сохранности в месте хранения ПИ.

Чтобы сделать соответствующие выводы о том, насколько соблюдены эти условия сохранности, представителям органов МВД необходимо руководствоваться нормативными документами, определяющими условия и требования к местам хранения пиротехники, так называемые требования по технической укрепленности хранилища или склада, его устройству, мерам пожарной безопасности, нормам загрузки, охране, наличию персонала, не имеющего противопоказаний к такого рода деятельности и т.п.

Такие нормативные документы в настоящее время, к сожалению, полностью отсутствуют. И нетрудно себе представить, в каких условиях оказываются и соискатели лицензии, и сотрудники территориальных отделений лицензионно-разрешительной работы МВД.

Оптовая и розничная торговля пиротехнической продукцией

При рассмотрении вопросов торговли пиротехнической продукцией целесообразно разделить её в соответствии с существующей классификацией: оптовая и розничная реализация ПИ I-III классов опасности и оптовая торговля ПИ IV класса опасности, т.к. розничная торговля (т.е. свободная реализация населению) таких изделий запрещена.

Правом оптовой реализации ПИ IV класса опасности юридическим лицам, имеющим соответствующую лицензию Федерального агентства по промышленности на основании предварительного полученной от него выписки из баланса производства и потребления ПИ, обладают, прежде всего, наши заводы - изготовители пиротехники. Кроме того, таким же правом обладают и юридические лица, занимающиеся распространением пиротехники отечественного производства и завезённой на территорию России по импорту и имеющие соответствующую лицензию.

Что касается оптовой и розничной торговли ПИ I-III класса опасности, то здесь не существует каких-либо существенных законодательных ограничений - в основном применяются те же правила, что и при реализации обычных промышленно-хозяйственных товаров. Поэтому на розничную торговлю ПИ также распространяется действие Закона РФ «О защите прав потребителей» от 09.01.96 № 2-ФЗ и «Правила продажи отдельных видов товаров…», утверждённые постановлением Правительства РФ от 19.01.98 № 55 (с изменениями от 20.10.98, 02.10.99, 06.02.02, 12.07.03 и 01.02.05).

Ограничения, которые существуют при розничной торговле пиротехникой бытового назначения, как правило, диктуют необходимость соблюдения требований пожарной безопасности. Согласно требований Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03, утверждённых приказом Министра РФ по делам ГО, ЧС и ликвидации стихийных бедствий от 18.06.03 № 313) продажу ПИ разрешается производить в специализированных магазинах или специализированных отделах (секциях), которые должны располагаться на верхних этажах и не примыкать к эвакуационным выходам. Этими же правилами регламентируются условия хранения ПИ (в металлических шкафах, установленных в помещениях, выгороженных противопожарными перегородками, исключается хранение таких шкафов в подвальных помещениях).

На региональном уровне в некоторых субъектах РФ введены ограничения к местам торговли пиротехникой и к возрасту покупателей. Так, например, нормативно-правовыми актами отдельных субъектов федерации розничная торговля ПИ разрешена только в специализированных стационарных магазинах или отделах (секциях) магазинов при наличии согласования с государственной противопожарной службой, управлением торговли муниципальных образований, а в некоторых регионах ещё и требуют согласования с местным управлением внутренних дел. При этом запрещена уличная торговля ПИ на рынках, с лотков, в киосках, палатках, подземных переходах, павильонах и в иных местах скопления людей. В возрастных ограничениях содержится запрет в большинстве регионов на реализацию пиротехники лицам, не достигшим 16 лет, хотя в отдельных субъектах федерации разрешена продажа пиротехники лицам, достигшим 14 лет (Мурманская, Пензенская, Саратовская обл.), а, например, на территории Московской обл. и Краснодарского края - 18 лет.

Но наиболее содержательным документом, определяющим основные требования к организации продажи ПИ, являются рекомендации и решения, принятые и действующие на территории Свердловской области. Наряду с общими требованиями безопасности к самим ПИ, присутствию на изделиях инструкции по их применению, хранению, утилизации и маркировке, наличию обязательного сертификата соответствия, содержатся ограничения по диаметру стволов изделий (не более 60 мм) и более жесткие требования к местам торговли (по обеспечению системами противопожарной защиты и защиты от молний, наличие в магазинах центрального отопления). Торговля же разрешена только в отдельно стоящих сооружениях предприятий торговли с площадью торгового зала не менее 25 м2 и особыми требованиями к его устройству.

Вопросы безопасности при хранении, розничной торговле и применении  пиротехнических изделий

За последние годы отечественные заводы существенно расширили ассортимент пиротехнической продукции, свободно реализуемой населению. Наряду с этим ведущие организации - импортеры пиротехники из Китая, имея разветвлённую торгово-дилерскую сеть на всей территории России, насыщали внутренний рынок пиротехнической продукцией. Это позволило вытеснить с рынка низкокачественную пиротехнику, присутствовавшую в стране в первые годы либерализации торговли развлекательной пиротехникой. Но и доля контрабандной и контрафактной, нелегально изготовленной некачественной пиротехнической продукции, остаётся немалой - по разным оценкам, она составляет 10-20% общего объёма пиротехники, присутствующей на рынке.

В обществе, не без помощи СМИ, сформировались некоторые негативные стереотипы. Один из них - что несчастные случаи и инциденты с ПИ происходят по причине истёкшего срока их годности и изначально низкого качества. Другой стереотип - что китайская пиротехника некачественная, ненадёжная и небезопасная. При этом забывают, а чаще просто не знают, что развлекательную пиротехнику для свободной продажи населению (всевозможные фейерверки, батареи фейерверков, ракеты и т.п.) в нашей стране начали выпускать всего лишь 10 лет назад, в то время как Китай, который считают родиной чёрного (дымного) пороха, непрерывно совершенствует производство фейерверков в течение многих веков и в настоящее время имеет богатейший ассортимент пиротехники с яркими, зрелищными эффектами.

Китай является мировым лидером по производству и экспорту пиротехнической продукции во все страны мира, включая страны ЕС и США. Но наряду с большими фабриками по изготовлению высококачественных фейерверочных изделий, находящихся под государственным контролем, в Китае насчитываются тысячи мелких фабрик и нелегальных мастерских, выпускающих не всегда доброкачественную пиротехнику, из-за которых часто происходят масштабные взрывы, каждый раз унося десятки жизней.

Система отбора импортёров пиротехники, контроля за её ввозом на территорию России, проводимые в соответствии с «Положением об осуществлении ввоза в Российскую Федерацию…» (утв. постановлением Правительства РФ от 12.07.00 № 512, с изменениями от 30.11.01) за последние годы поставила серьёзный барьер поставкам в нашу страну низкосортной и небезопасной пиротехнической продукции.

Что же касается несчастных случаев и пожаров, вызванных пиротехникой, то считаем возможным отметить, что в большинстве случаев они происходят из-за отсутствия у пользователей пиротехники культуры обращения с такой категорией товаров развлекательного характера, таящих в себе повышенную опасность для окружающих. Проявляется это в пренебрежении требованиями инструкций по применению того или иного ПИ, несоблюдении безопасных расстояний от работающего изделия до людей и окружающих домов или строений.

Очень часто пострадавшими становятся дети, хотя, как уже отмечалось, во всех регионах запрещена продажа пиротехники детям и подросткам. И повинны в этом прежде всего взрослые: как торгующие пиротехникой с нарушением правил торговли, так и родители, которые порой сами покупают для своих детей травмоопасные изделия, например, петарды.

Но положительные сдвиги отмечаются и в этой ситуации: в последнее время в периодической печати в предновогодние дни появляются материалы, рассказывающие о развлекательной пиротехнике и мерах безопасности при её использовании, а на телевидении выходят интересные передачи, подробно информирующие зрителей об истории фейерверков, их производстве и последствиях для людей и окружающей среды в случае невыполнения требований по безопасному применению различных ПИ.

Негативную роль в распространении слабоконтролируемой торговли, принимающей угрожающие масштабы, сыграло и отсутствие нормативно-правовых и законодательных актов, которые бы регламентировали нормы хранения ПИ в местах торговли и складских помещениях, как и требования к устройству таких помещений, которые в настоящее время выведены из-под контроля лицензионно-разрешительной службы МВД.

Наилучшим образом, с точки зрения обеспечения общественной безопасности, обстоят дела в такой части деятельности по применению ПИ, как организация и проведение фейерверочных показов, т.к. выполняются они подготовленным и аттестованным персоналом юридических лиц с соблюдением требований мер безопасности и порядка, установленного ведомственными инструкциями («Правила безопасности при обращении с пиротехнической продукцией» и «Положение о порядке и правилах организации и проведения фейерверков», утверждённых в 1999 г. Российским агентством по боеприпасам).

В связи с принятием Федерального закона от 27.12.02 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изменениями от 09.05.05) ведётся работа по подготовке законопроектов: Специального технического регламента «О безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий, процессов их производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации», а также - «Об обороте пиротехнических изделий невоенного назначения», которые призваны устранить целый ряд белых пятен в существующих нормативно-правовых актах, регулирующих оборот пиротехнической продукции в стране.

Существуют также предложения по введению правил оборота пиротехнической продукции, установленных для взрывчатых веществ и изделий, их содержащих, в случае принятия которых из оборота пиротехнической продукции в стране, в том числе из розничной продажи населению, может быть исключена наиболее массовая развлекательная пиротехника бытового назначения (фонтаны, римские свечи, ракеты, одиночные фейерверки и батареи фейерверков малого калибра).

Несомненно, что подобные меры приведут к ограничению производства отечественными оборонными заводами развлекательной пиротехнической продукции III класса опасности, а также их завоза на территорию России по импорту.

Исчезновение с внутреннего рынка высококачественной пиротехники приведёт, с учётом существующего высокого спроса на неё, к его удовлетворению за счёт контрабандной низкосортной продукции. Следует также ожидать и рост нелегального производства в кустарных условиях внутри России. Сдерживать этот натиск будет весьма сложно и затратно, а остановить многократно возросший поток контрабандной продукции как через западные границы, так и через границы со среднеазиатскими республиками, будет весьма проблематично.

Все это говорит о существовании серьёзной проблемы оборота пиротехники в стране, заключающейся в том, что:

а) со времени легализации объёмы применения пиротехнической продукции населением при его низкой культуре обращения с подобным товаром существенно возросли, а чётких правил, регламентирующих условия хранения, распространения (купля-продажа и т.п.), перевозки и осуществления контроля, практически нет;

б) действующие нормативные правовые документы рассматривают пиротехническую продукцию как пожароопасный материал или как взрывчатые вещества;

в) отсутствует должное взаимодействие и взаимопонимание между министерствами и ведомствами, непосредственно причастными к вопросам оборота ПИ.

В складывающейся ситуации усилий таких органов исполнительной власти, отвечающих за общественную безопасность в стране, как Правительство, министерства и ведомства правоохранительных органов и по чрезвычайным ситуациям, недостаточно, чтобы решить все проблемные вопросы, накопившиеся за последние годы. Проблема оборота пиротехнической продукции в стране многоплановая и многогранная, и к её решению целесообразно привлечь учёных в области пиротехнии, специалистов-разработчиков ведущих отечественных заводов - изготовителей пиротехнической продукции, специалистов органов по сертификации продукции, крупных фирм-импортёров и организаций, в течение многих лет занимающихся распространением ПИ в стране и проведением профессиональных фейерверков и представляющих Российскую ассоциацию производителей и демонстраторов фейерверков.

Учитывая, что законопроекты «Об обороте пиротехнических изделий невоенного назначения» и Специального технического регламента «О безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий, процессов их производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации» взаимосвязаны и взаимозависимы, целесообразно их положения обсуждать публично и совместно находить рациональные решения, которые позволят обеспечить экономические интересы страны, её внутреннюю и внешнюю безопасность.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100