написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3-4 (20-21), Декабрь 2006

Американский опыт в правовом обеспечении управления экологической безопасностью

Краснопольский Б.Х., заместитель директора Института экономических исследований ДВО РАН

Под управлением экологической безопасностью обычно понимается система мониторинга и ликвидации последствий кризисных и чрезвычайных ситуаций, возникающих в природной среде в связи с естественными природными процессами или антропогенными воздействиями и представляющих угрозу для жизни людей. Но в данной статье под этим термином подразумевается более широкий комплекс различного рода регулирующих механизмов, используемых государствами в целях рационального природопользования, охраны природы и создания всеобщих условий взаимобезопасности для устойчивого и сбалансированного сосуществования природы и человеческого сообщества.

В данном случае речь идет о многоцелевых и многофункциональных системах экологического управления, проникающих в различные сферы и действующих на различных уровнях общественного самоуправления. Чрезвычайно важным условием эффективного функционирования подобного рода систем является их правовое обеспечение, опыт которого характеризуется в данной статье на примере США на межнациональном, национальном, межрегиональном и региональном уровнях сложившейся в этой стране структуры управления.

Межнациональный уровень

В настоящее время Соединенные Штаты проводят весьма серьезную переориентацию своей внешней политики в области экологизации международных отношений. Как подчеркивают многие эксперты1 , одним их ведущих направлений в этой политике является использование весьма существенных преимуществ страны в развитии научно-технического прогресса и разработке новых ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий в качестве рабочего инструмента обеспечения монополизма в этой области на мировых рынках. В условиях, когда требования к экологической чистоте продукции становятся решающими показателями конкурентоспособности во внешнеэкономических связях, эти преимущества США позволят стране получить господствующее положение на мировых рынках в течение достаточно долгого периода времени.

Соединенные Штаты предпринимают в последние десятилетия достаточно успешные шаги в перестройке всей системы управления экологической безопасностью в мире и захвате лидерских позиций в данной сфере по нескольким направлениям. Одно из них ориентировано на снижение относительной роли государств как субъектов управления и международного права в условиях широкой глобализации международных отношений, в том числе в области экологического управления. Постепенное “размывание” влияния государственных органов, представляющих интересы суверенных наций, на принятие решений в экологической сфере в рамках данного подхода должно происходить за счет расширения числа и влияния других участников международных отношений, в качестве которых все более активно начинают выступать разного рода межнациональные структуры, представляющие корпоративные интересы бизнеса (например, транснациональные компании или всемирные финансовые объединения), неправительственные экологические движения, транснациональные ассоциации ученых и специалистов, непосредственно занимающихся вопросами глобализации экологического управления, и др.

Еще одно направление в перестройке системы управления экологической безопасностью в мире, которого придерживаются США, сводится к смещению центра тяжести в реализации управленческих функций от межправительственных организаций, закрепленных международными правовыми актами и представляющих государственные интересы тех или других наций, к разного рода международным экологическим конвенциям как основным инструментам правового обеспечения, в которых национальные интересы уходят на второй план. Именно такого рода весьма динамичная система конвенций, определяющих некоторые интернациональные критерии, индикаторы, функциональные и правовые механизмы по различным составляющим экологического управления без какой-либо адекватного учета конкретных условий и интересов развития каждого национального образования, должна в рамках данного направления деятельности США на межнациональном уровне составлять основу глобальной сети управления экологической безопасностью в мировом сообществе.

Объективности ради здесь необходимо подчеркнуть, что охарактеризованные выше направления в изменении приоритетов в международной деятельности США в области экологического управления возникли не только по причине субъективной заинтересованности этого государства в завоевании ведущих позиций в сфере глобализации и экологизации международных отношений. Скорее, данные подходы демонстрируют высокую адаптивность внешней политики этой страны к объективным процессам перехода мирового сообщества к устойчивому развитию на базе дальнейшей его демократизации. Соединенные Штаты, хорошо понимая и практически поддерживая эти тенденции, делают все возможное, чтобы использовать их в своих национальных интересах.

Действительно, в системе нового мирового порядка, которая вне зависимости от желания или нежелания тех или иных государств формируется на данном этапе развития человечества, в международных органах регулирования международных связей, в отличие от традиционных (например, ООН), наряду с правительствами должны быть представлены новые структуры и институты мирового гражданского сообщества, сбалансированно отражающие интересы наций и различного рода интернациональных объединений деловых кругов и общественных объединений граждан различных стран.

В сфере экологических взаимоотношений эти тенденции демократического управления были зафиксированы в Декларации Тысячелетия, которая была принята в 2000 г. главами правительств и государств под эгидой ООН, а также в итоговых документах глобальной конференции по устойчивому развитию, прошедшей в 2002 г. в ЮАР (Йоханнесбург). Именно в этих документах нашла отражение острая необходимость нового этапа в многостороннем сотрудничестве между правительственными структурами Севера и Юга, а также между традиционными государственными институтами и новыми институтами мирового гражданского сообщества. Все эти основополагающие документы учитываются в разработке экологической политики США как на международной арене, так и в дальнейших процессах совершенствования национальных институтов и механизмов правового обеспечения управления экологической безопасностью на национальном уровне.

Национальный уровень

В качестве основной тенденции совершенствования системы управления экологической безопасностью в США в последние десятилетия прошлого века и в настоящее время можно отметить смещение акцентов в принятии и реализации управленческих решений с верхних уровней системы управления (федерального) на его низовые элементы - регионы (штаты). Это не значит, что федеральное правительство и его структуры таким образом снимают с себя ответственность за состояние и сохранение природной среды. Это означает только, что их роль в основном переориентируется на разработку и мониторинг различного рода законодательных, административных и исполнительных механизмов и регуляторов экологического управления, отвечающих общенациональным интересам и тем процессам, которые происходят в мире. В то же время практическая работа по реализации конкретных мероприятий в области природопользования и охраны природы с учетом специфики каждого территориального образования и сложившихся там региональных биогеоценозов перемещается на плечи местных управленческих структур, которые, естественно, должны действовать в рамках различного рода национальных регуляторов, задающихся с верхнего уровня.

В принципе, таким образом строятся системы общественного самоуправления в любой стране, но в случае США нужно отдать должное той последовательности и даже жесткости, с которой производятся необходимые преобразования именно в системе управления экологической безопасностью. Весьма существенным шагом в правовом обеспечении этих преобразований на современном этапе стало принятие в США в 1969 г. “Закона о национальной политике в области природной среды”. Этот закон вызвал целый шлейф развивающих его законодательных актов и организационных, административных и прочих мероприятий как на федеральном, так и на региональном уровне.

Представление о примерно 20-летнем периоде законодательного бума и институциональных преобразований в области управления экологической безопасностью в США, вызванного поименованным выше законом, можно получить из таблицы, в которой приведены основные законодательные акты, принятые на данном этапе.

Хронология принятия Конгрессом США в 1969-90 гг. базовых законодательных актов в развитие Закона о национальной политике в области природной среды*

Год

Законодательный акт

1969

Закон о национальной политике в области природной среды

The National Environmental Policy Act

1970

Закон об охране воздушной среды

Закон об улучшении качества природной среды

The Clean Air Act

The Environment Quality Improvement Act

1972

Поправки к Федеральному закону о контроле за выбросами в водную среду

The Federal Water Pollution Control Act Amendments

1973

Закон об охране вымирающих видов живой природы

The Endangered Species Act

1974

Закон об охране питьевой воды

The Safe Drinking Water Act

1976

Закон о сохранении и восстановлении ресурсов

Закон о контроле за токсичными веществами

The Resource Conservation and Recovery Act

The Toxic Substances Control Act

1977

Закон об охране водной среды

The Clean Water Act

1980

Законодательство об экологическом фонде

Superfund Law

1986

Закон о поправках к экологическому фонду и изменении полномочий

Закон о чрезвычайном планировании и правах общественности на информацию

The Superfund Amendments and Reauthorization Act

The Emergency Planning and Community Right-to-Know Act

1990

Закон о предотвращении выбросов нефти

Закон о предотвращении выбросов

The Oil Pollution Prevention Act of 1990

The Pollution Prevention Act

*Источники: Erickson S.L., King B.J. Fundamentals of environmental management. N.Y., 1999; The U.S. Environmental Protection Agency. http://www.epa.gov.

После 1990 г. экологическое законодательство в США, естественно, также совершенствуется и развивается, но базовые законодательные акты были заложены именно в характеризованный выше период времени.

Основные направления законотворчества в области управления экологической безопасностью в США в настоящее время тесно связаны с новыми экономическими стратегиями, диктуемыми острой необходимостью рационального использования природных ресурсов и существенного сокращения ущерба природе. Эти стратегии выражаются в переориентации внутренних экономических отношений для ухода от прямого государственного субсидирования хозяйственной деятельности ресурсодобывающих отраслей, загрязняющих окружающую среду, и в применении методов прогрессивного налогообложения подобных видов деятельности.

В качестве практических шагов по реализации такой политики центр тяжести налогового пресса постепенно сдвигается с налогообложения таких базовых категорий и показателей экономической деятельности, как собственность, доходы, инвестиции, оплата труда и т.д., на показатели хозяйственной деятельности, отражающие нанесение ущерба ресурсному потенциалу и природной среде в тех отраслях экономики, которые непосредственно участвуют в добыче и переработке полезных ископаемых и других видов ресурсов. К таким показателям относятся выбросы в окружающую среду и загрязнение различных компонентов биосферы, истощение и нерациональное использование минеральных, рыбных, лесных, водных и прочих ресурсов, деградация почв, накопление твердых и токсичных отходов и др.

Подобная переориентация политики налогообложения на экологически опасные виды деятельности и предприятия с одновременной отменой для них государственных субсидий и льгот, что на практике стимулировало их неограниченное и нерациональное ресурсопользование и вело к истощению ресурсного потенциала, должно, по оценкам специалистов, принести огромные дополнительные средства для разработки и реализации мер по обеспечению экологической безопасности. Экологизация налогообложения должна вызвать новые стимулы для активизации инноваций в создание экотехнологий, для инвестиций в природоохранные мероприятия и в целом для совершенствования экологического управления и перехода к экологически устойчивому развитию экономики США.

Правовое обеспечение национальных институтов управления

Принятый в 1969 г. “Закон о национальной политике в области природной среды” не только послужил стимулом для законодательного творчества и модернизации экологической политики в США, но и активизировал различного рода институциональные преобразования в системе государственного управления экологической безопасностью. В данной области можно отметить несколько весьма существенных мероприятий, которые кардинальным образом отразились на совершенствовании ранее действующих методов и механизмов управления экологическим развитием. Прежде всего, в структуре Исполнительного офиса Президента США в 1969 г. был создан Совет по качеству природной среды, на который была возложена координация политики обеспечения экологической безопасности и экологического управления всех других подразделений Белого Дома и федеральных ведомств. Председатель Совета назначается Президентом страны и является его первым советником по экологической политике. В функции Совета входит также подготовка ежегодного доклада для Президента с полной информацией о деятельности всех федеральных служб по исполнению законодательных актов и постановлений правительства в области рационального природопользования и охраны окружающей среды. Данный Совет получил ряд дополнительных полномочий по принятому в 1970 г. “Закону по улучшению качества природной среды”.

Вторым весьма значимым мероприятием в плане совершенствования институтов экологического управления было создание в июле 1970 г. по совместному решению правительства и Конгресса Федерального министерства (агентства) США по охране природы (The Environmental Protection Agency - EPA). EPA объединило в себе разрозненные до того времени управленческие структуры и функции, в той или иной мере имеющие отношение к экологическому управлению. До создания ЕРА федеральное правительство практически не имело рабочего механизма проведения согласованной и взаимосвязанной политики сбалансированного социально-экономического и экологического развития страны и не могло проводить скоординированных акций против загрязнителей природы, которые угрожали здоровью населения и ухудшали состояние окружающей среды.

В настоящее время в центральном аппарате агентства в Вашингтоне и в его 10 региональных отделениях, охватывающих территории всех штатов страны, работает более 18 тыс. сотрудников. Более половины сотрудников - это ученые, аналитики и инженеры. Кроме того, около четверти занятых в этом агентстве являются специалистами в области экологического права, общественных дел и связей с общественностью, финансирования, информационных технологий и компьютерной техники, а также менеджмента программ и проектов. Остальные - квалифицированные специалисты вспомогательных служб.

Работа ЕРА строится по 5 основным направлениям, ориентированным на координацию на национальном и региональном уровнях правового обеспечения институтов управления, научных и прикладных исследований, образования, регулирующих и контролирующих функций в области политики экологической безопасности, управления природопользованием и охраны природы:

1. Инициирование, развитие и осуществление регулирующих и контролирующих функций. Агентство при необходимости инициирует и разрабатывает предложения к законодательным актам в области политики экологической безопасности для Исполнительного офиса Президента и их дальнейшего обсуждения в Конгрессе США и контролирует их исполнение, используя соответствующие правовые рычаги.

2. Предоставление финансовой поддержки. За последние годы примерно 40-50% бюджета агентства расходуется на оказание прямой финансовой поддержки через систему грантов для национальных и региональных экологических программ и проектов.

3. Проведение экологических исследований. Через систему лабораторий, распределенных по территории всей страны, агентство в режиме реального времени изучает состояние экологической обстановки в конкретных регионах и определяет превентивные и оперативные меры по решению возникающих экологических проблем.

4. Спонсирование добровольного партнерства и программ. Агентство осуществляет свою работу через штаб-квартиру и региональные подразделения с более чем 10 тысячами предприятий промышленности и других отраслей экономики, неприбыльными организациями, правительствами штатов и местными администрациями по примерно 40 крупным программам добровольного сотрудничества по предотвращению выбросов в окружающую среду и сохранению природных ресурсов.

5. Персональное экологическое обучение граждан. Агентство развивает образовательные программы, ориентированные на воспитание экологического мышления рядовых граждан и чувства ответственности каждого человека и общества за состояние экологической безопасности на каждом конкретном рабочем месте и каждом пункте проживания.

Для более детального ознакомления с опытом США в области улучшения правового обеспечения управления экологической безопасностью можно привести те стратегические цели и направления деятельности, которые определены для службы Федерального исполнителя по природной среде (Federal Environmental Executive - FEE). Основная стратегическая миссия этой службы характеризуется как обеспечение через правительственные структуры устойчивого и природосберегающего хозяйствования. В основе данного вида хозяйствования должен лежать целый арсенал концепций, стратегий, практических методов и подходов, а также правовых механизмов, которые являются определяющими в совершенствовании отношений между человеческим сообществом и природой, создают возможности их устойчивого и безопасного взаиморазвития как в долгосрочной, так и в краткосрочной перспективе, и прямо или косвенно позитивно влияют на экологические процессы и социальные и экономические условия жизнедеятельности людей.

Служба FEE осуществляет свою деятельность по следующим основным направлениям и программам, являющимся приоритетными для федерального правительства и реализуемым при его непосредственной административной и финансовой поддержке:

  • системы экологического менеджмента;
  • промышленная экология и оценка жизненного цикла технологических процессов и продуктов;
  • сейсмически устойчивое строительство;
  • переработка отходов электронной промышленности;
  • предотвращение загрязнения природной среды отходами и их закупка, утилизация и вторичная переработка;
  • централизованная закупка зеленых насаждений и озеленение.

Межрегиональный уровень

Наряду с перечисленными выше примерами преобразований в высших эшелонах власти, касающихся совершенствования национальной системы управления экологической безопасностью в США, в последние годы эти процессы активно протекают и на региональном уровне. В качестве показательной иллюстрации этих процессов можно указать мероприятия, которые в последнее десятилетие проводит Агентство по охране природы США в тесном сотрудничестве с правительствами штатов.

В 1995 г. руководители агентства совместно с руководством большинства штатов США приняли ряд законодательных актов, обеспечивающих формирование программы сотрудничества по охране окружающей среды и создание Национальной системы исполнительского партнерства по природопользованию. Цель этого партнерства - создать постоянно действующую и взаимосвязанную систему управления экологической безопасностью, которая позволяла бы достигать наилучших результатов в рациональном природопользовании и охране природы с учетом специфики каждой территории, совместным образом используя технические и финансовые ресурсы и административные возможности, которыми обладает каждый из партнеров.

Данная система партнерства ориентирована на реализацию следующих направлений сотрудничества:

  • способствовать совместному планированию и определению приоритетов экологической политики в каждом штате на базе конкретной информации о реальных природных условиях и проблемах данного региона;
  • дать каждому штату гибкие возможности сосредоточить как собственные, так и федеральные ресурсы на решении наиболее острых региональных экологических проблем;
  • способствовать развитию инновационных стратегий и технологий, возникающих в регионах и адаптированных к конкретным условиям, для решения проблем сохранения всех компонентов природной среды;
  • совершенствовать и использовать сбалансированную систему показателей, измерителей и прочих индикаторов, отражающих национальную и региональную специфику экологических и социально-экономических процессов и результативность реализуемых программ;
  • укреплять связи с общественностью с учетом специфики каждого региона в целях повышения информированности населения и воспитания чувства ответственности за сохранение природной среды в каждом месте проживания.

Главным правовыми инструментами, обеспечивающими участие любого штата в данном виде сотрудничества, являются двухсторонние или многосторонние Договора исполнительного партнерства, заключаемые руководством Агентства по охране природы США и правительствами штатов. Эти договора определяют приоритеты совместной работы федерального ведомства и регионов по решению наиболее острых проблем природопользования и охраны природы на данной территории. В процессе специальной процедуры переговоров и предварительных исследований перед окончательным утверждением договора выясняется и согласуется перечень этих экологических проблем, а также определяются организационные, административные и финансовые механизмы и роли каждого партнера в их реализации.

Каждый договор определяет:

  • цели и задачи политики экологической безопасности и природоохранной деятельности в штате;
  • стратегии, которые должны привести к достижению поставленных целей;
  • роли и ответственности каждой из сторон (Агентства и штатов) в реализации принятых стратегий;
  • систему показателей и индикаторов, при помощи которых можно производить мониторинг реализации договорных обязательств.

Региональный уровень

Особенности организации региональных систем управления экологической безопасностью в США есть смысл рассмотреть на примере штата Аляска как одного из 50 штатов. Выбор этого штата объясняется тем, что Аляска, как регион с ярко выраженной сырьевой специализацией на добыче таких природных ресурсов, как нефть, газ, твердые полезные ископаемые, рыбные и, частично, лесные ресурсы, является довольно близким аналогом подавляющего большинства ресурсодобывающих регионов Севера, Урала, Сибири и Дальнего Востока России, занимающих примерно 3/4 российской территории.

Главный вопрос правового обеспечения преобразований в системе управления природопользованием, решение которого определялось Конституцией штата в 1959 г., был вопрос о разделении прав на владение землей и недрами на территории штата между собственниками разных видов. Вначале земли штата были распределены между тремя основными собственниками: федеральным правительством (72% земель, включая национальные природоохранные зоны - 10% и резервные федеральные земли - 10%), штатом Аляска (27% земель) и частными владениями (около 1%). Но, как видно из перечня землевладельцев, исконные жители Аляски, а именно, ее коренные северные народы не получили доступа к владению землями их родной территории по Конституции штата. Проблемы дискриминации коренного населения стали предметом довольно бурных дискуссий, и в 1971 г. был подготовлен и принят “Закон об удовлетворении требований коренных жителей Аляски”, по которому они получили в свое владение более 12% территории штата из федеральных владений. Земельные владения для коренных жителей были выделены в пределах традиционных мест их проживания и ареалов обитания, позволяющих поддерживать их жизнедеятельность и самообеспечение за счет охоты, рыбной ловли и других местных промыслов.

Следующим шагом, весьма существенно повлиявшим на распределение прав землепользования в штате, стал “Закон об охране земель национального интереса на Аляске”, которым еще одна часть федеральных землевладений была выведена из хозяйственного оборота и переведена в систему национальных парков, заповедников и заказников.

В целом можно сказать, что в характеризованный выше период на Аляске была проведена массовая приватизация земельных и природных ресурсов территории штата, ранее являвшихся государственной (федеральной) собственностью. Передачей в постоянное и безвозмездное коллективно-частное пользование жителям штата и коренным жителям Аляски в общей сложности около 40% федеральных земель (27% плюс 12%) и предоставлением прав на использование природных ресурсов, находящихся на данных территориях, была заложена достаточно надежная база для социально-экономического развития штата и рачительного, устойчивого и экологически безопасного природопользования.

Распределение земельной собственности по характеризованным выше землевладельцам предопределило и формирование институциональных структур экологического управления в штате Аляска. Каждый землевладелец в рамках определенных целей, задач и ограничений, поставленных перед ним соответствующими законами, а также с учетом своих интересов и особенностей природных процессов и возможностей природопользования на своей территории организовывал собственные институты экологического управления.

Весьма специфическая система природопользования и экологического управления была сформирована для такого землевладельца, как коренные жители Аляски. Как уже было сказано выше, законом 1971 г. “Об удовлетворении требований коренных жителей Аляски” аборигены штата получили в частно-коллективное владение 44 млн акров земель (чуть более 12% территории штата). Для организации системы управления природопользованием и хозяйственным развитием на землях коренных жителей в рамках специально созданных институтов управления - 12 региональных и более 200 местных национальных корпораций федеральное правительство выделило безвозвратный кредит в объеме 1 млрд долл. На эти средства национальные корпорации создали 125 акционерных предприятий с общей численностью занятых более 10 тыс. человек. Особенностями акционирования предприятий в рамках национальных корпораций было то, что стать полноправным акционером данного вида собственности в рамках контрольного пакета акций мог только представитель коренной народности, который не имел права продать свой пакет акций некоренным жителям. Т.е. движение акционерной собственности и владение контрольным пакетом акций было строго ограничено только общинами коренных народностей Аляски.

Все институциональные структуры каждого из основных собственников земельных и природных ресурсов Аляски - федеральных и штатных правительств и национальных корпораций - работают в достаточно тесной кооперации друг с другом в рамках дву- и многосторонних договоров, программ и проектов как для взаимосвязанного экологического управления на территории штата, так и для совместного решения международных экологических проблем с сопредельными районами других стран.

Приведенные в данной статье примеры из американского опыта наглядно показывают, что постоянно проводимые преобразования в правовом обеспечении системы управления экологической безопасностью на ее различных уровнях являются нормальной реакцией общества на быстро изменяющиеся процессы в природной среде, научно-технический прогресс и социально-экономическое развитие. Правовая установка институтов экологического управления на поддержание устойчивого хозяйственного развития и одновременное обеспечение взаимной безопасности в сосуществовании природы и общества должна ориентировать все управленческие структуры на разработку упреждающей экологической политики и на своевременную ее адаптацию к новым условиям жизнедеятельности населения.

Литература

1. См., например: Институт США и Канады. Политика США в меняющемся мире. М.: Наука, 2004.

Краснопольский Борис Хананович. Доктор экономических наук. Более 25 лет вел исследовательскую работу в Северо-Восточном КНИИ ДВО РАН. С 1993 г. работал в Университете штата Аляска, занимался преподавательской и исследовательской деятельностью, координировал совместные американо-российские программы в области образования и экономико-экологических исследований. С 2004 г. - заместитель директора по науке Института экономических исследований ДВО РАН. Профессор кафедры экологии и управления природопользованием Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100