написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 1-2 (18-19), Июнь 2006

Особенности международно-правового регулирования сотрудничества по противодействию терроризму на современном этапе

А.В.Змеевский, Директор Департамента по вопросам новых вызовов и угроз МИД России

60 лет отделяют нас от Великой Победы над силами всемирного зла и порабощения. Как и в годы Второй мировой войны, государства сегодня стоят перед выбором: либо объединиться в борьбе против общего врага, либо подчиниться темным силам террора и устрашения.

Один из уроков истории - не допустить раскола в рядах коалиции государств, объединившихся на сей раз в борьбе с терроризмом, не допустить отката к состоянию, которое ассоциируется с понятиями "холодной войны" и межблокового противостояния.

История может не простить повторных ошибок. Тем более что враг перед нами в чем-то даже более опасный, чем в годы Второй мировой войны. У него нет постоянного места дислокации, и только военно-силовыми методами его не одолеть. Он безжалостен, постоянно интригует, пытаясь вбить клин между государствами, этносами и религиями. Не скован он ни законами, ни моралью, ни другими сдерживающими факторами.

Главный вызов в борьбе с терроризмом - как в противостоянии с ним не скатиться к его же методам, сохранить приверженность закону и человеческим ценностям.

Один из гарантов такого иммунитета применительно к международному сотрудничеству - неуклонное следование международному праву. Но при этом само это право должно динамично развиваться, чутко реагируя на меняющиеся окраски террористической угрозы.

Задача - действовать на упреждение, что в международном праве еще более сложно, чем в оперативном силовом реагировании. Однако без динамичной правовой основы скованными окажутся и контрдействия спецслужб, которые в этих условиях не смогут дать своевременный и эффективный отпор транснациональным террористическим вызовам.

В последнее время международное право, регулирующее сотрудничество в борьбе с терроризмом, развивается необычайно бурно. Только на глобальном уровне действует дюжина конвенций, две из которых находятся в стадии пересмотра с целью адаптации к реагированию на современные проявления терроризма. Практически во всех регионах создана своя международно-правовая база контртерроризма.

Явление последних лет - необычайная активность Совета Безопасности ООН в противостоянии террористической опасности. В 1999 г. по инициативе России он впервые взглянул на эту проблему комплексно. В принятой по итогам специального заседания Резолюции 1269 безоговорочное осуждение терроризма было подкреплено неотложными мерами: от укрепления правовой базы взаимодействия до обеспечения неотвратимости ответственности террористов и недопущения предоставления им убежища.

Резолюция 1269 по сути открыла новую страницу в истории Совбеза ООН, стала прологом его системной работы по противодействию террористической опасности. Крупнейшие вехи на этом пути - резолюции 1373 (2001 г.) и 1566 (2004 г.), принятые при активном участии или по инициативе России. Первая из них войдет в историю хотя бы потому, что квалифицировала акты терроризма как угрозу международному миру и безопасности и перевела тем самым антитеррористическое сотрудничество под обязательную к исполнению для всех государств главу VII Устава ООН.

Подключение Совбеза к антитерроризму усилило роль ООН в целом на этом направлении.

С учреждением Советом Контртеррористического Комитета (КТК) создан механизм глобального мониторинга за соблюдением государствами - членами ООН обязательств по базисным 12 антитеррористическим конвенциям. Механизм пионерский, еще не идеальный, но совершенствующийся.

Формируются и другие мониторинговые механизмы Совбеза на антитеррористическом треке. Например, Комитет, действующий на основе Резолюции 1267 СБ, отвечает за соблюдение режима санкций на основе составляемого им списка членов "Аль-Каиды" и Движения Талибан, а также причастных к их деятельности физических и юридических лиц, иных структур. Основная задача Комитета, учрежденного по Резолюции 1540, - не допустить попадания оружия массового уничтожения в руки так называемых негосударственных субъектов, в первую очередь террористов и других криминальных элементов.

Антитеррористические резолюции Совбеза, деятельность КТК и других его мониторинговых механизмов во многом содействовали совершенствованию конвенционных норм и их претворению в жизнь большинством государств. Особенно это проявилось на направлении борьбы с финансированием терроризма, где в сотрудничестве с ФАТФ и Группой контртеррористических действий, функционирующей под эгидой "большой восьмерки", удалось надстроить базисные параметры соответствующей ооновской конвенции 1999 г. и сформировать дееспособную международную систему пресечения финансовой подпитки терроризма.

Под эгидой КТК в сотрудничестве с соответствующими структурами "восьмерки", региональными организациями (прежде всего такими, как ОБСЕ, СНГ, ОАГ, ЕС, Совет Европы) оформилось новое направление - оказание содействия нуждающимся странам в наращивании их антитеррористического потенциала, подтягивание отстающих на высокие орбиты взаимодействия в борьбе с терроризмом, основные параметры которого задаются антитеррористической коалицией государств.

Совбез ООН взял на себя и функцию оперативного заполнения (до выработки соответствующих договорных норм) некоторых пробелов в международном праве. Так, в принятой по нашей инициативе в 2004 г. Резолюции 1566, по сути дела, удалось сформулировать определение терроризма. Учитывая, что резолюция принята по главе VII Устава, можно считать данное определение вполне рабочим до тех пор, пока не достигнуто согласие на универсальном уровне в отношении такого определения в классической договорной форме. Еще один пример - Резолюция 1373, в которой впервые на глобальном уровне сформулировано обязательство государств пресекать вербовку членов террористических групп и ликвидировать каналы поставок оружия террористам.

Разумеется, на этом потенциал Совбеза ООН не исчерпывается. Совету еще, видимо, предстоит определиться в соотношении оптимальных путей совершенствования правовой основы и практики реагирования на террористические вызовы, в том числе в контексте реализации права на самооборону.

Высоко оценивая роль Совбеза ООН и его соответствующих структур на антитеррористическом направлении, не следует, разумеется, принижать роль в этой сфере других органов ООН, прежде всего Генеральной Ассамблеи.

Иначе, как прорывным, не назовешь, решение Генеральной Ассамблеи ООН, принявшей 13.04.05 без голосования Международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма, инициированную Россией. Эта первая антитеррористическая конвенция, разработанная международным сообществом на упреждение, т.е. до совершения терактов с использованием ядерного материала и других радиоактивных веществ. И вообще, это первый универсальный договор, направленный на предотвращение терактов массового поражения. Прорыв еще и в том, что принятие Конвенции увенчало сложный переговорный процесс, растянувшийся почти на 8 лет, а затянувшееся решение найдено без ущерба для принципиальных позиций: отвергнуты попытки поставить под сомнение легитимность ядерного оружия, а также поставить знак равенства между акциями террористов и правомерной деятельностью вооруженных сил государств, включая их спецслужбы и правоохранительные органы.

Если говорить о содержательной характеристике Конвенции, то она, в первую очередь, нацелена на то, чтобы:

  • подвести правовую базу под эффективное противодействие актам ядерного терроризма, включая их пресечение и ликвидацию последствий;
  • обеспечить антитеррористическую защиту как мирного, так и военного атома, пресечь теракты с использованием самодельных ядерных устройств;
  • обеспечить неотвратимость ответственности лиц, виновных в совершении актов ядерного терроризма, на основе принципа "либо выдай, либо суди".

Консенсусное принятие этой Конвенции создает благоприятный фон для завершения согласования и принятия Генеральной Ассамблеей ООН Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму.

Серьезные попытки привести международное право в соответствие с реалиями современного этапа борьбы с терроризмом принимаются и на региональной уровне. Свежий пример - Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма, открытая для подписания на майском саммите этой организации в Варшаве.

Основная несущая конструкция Конвенции - блок статей по превенции терроризма. После Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.) речь, пожалуй, впервые идет о расширении на договорном уровне подлежащего уголовному преследованию круга лиц, которые стоят за террористами и направляют их.

Главное новшество Конвенции - криминализация трех ключевых составов ("публичного подстрекательства к совершению террористических преступлений", "подготовки террористов" и их "вербовки").

Особое значение имеет статья о криминализации публичного подстрекательства к совершению террористического преступления, нацеленная на пресечение доступа террористов и их спонсоров к общественным трибунам, к СМИ, Интернету.

Повышенная ценность Конвенции - в том, что она открыта для участия государств и за пределами Совета Европы, оставляя тем самым возможность для их приобщения к новаторским европейским наработкам.

Примечательная черта регионального антитеррористического взаимодействия - не только укрепление договорной базы, но и институализация этой сферы сотрудничества. Если первая ласточка - Антитеррористический центр СНГ был создан решением глав государств этой организации, то под создание и функционирование Региональной антитеррористической структуры ШОС подведена солидная договорная основа.

Эти структуры стали моторами антитеррористического сотрудничества в рамках своих организаций. Под их эгидой вырабатываются и реализуются меры, ориентированные на реальный отпор терроризму: от анализа террористических тенденций и формирования банков данных о террористах и их группировках до проведения совместных учений, а в перспективе и координации совместных операций, оказания содействия друг другу в пресечении вылазок террористов. По линии СНГ и ШОС налаживается взаимодействие с другими профильными организациями. В январе 2005 г. в Алма-Ате, например, состоялось IV выездное заседание КТК Совета Безопасности ООН с международными и региональными организациями, проведенное совместно с СНГ. Опыт СНГ и ШОС востребован в других регионах. В Африке, Юго-Восточной Азии, в рамках ОАГ начинают действовать антитеррористические структуры и центры.

Еще одно наблюдение. Как проходят испытание временем международно-правовые институты и нормы, призванные обеспечить эффективность антитеррористического взаимодействия, в том числе неотвратимость ответственности за совершенные преступления?

С уходом в прошлое многих сдерживающих факторов времен "холодной войны" высветился ряд глубинных нюансов (до которых раньше просто дело не доходило) реализации принципа aut dedere aut judicare (либо выдай, либо суди).

Опыт последних лет показывает, что его закрепление в международных договорах еще не гарантирует обеспечение неотвратимости ответственности. Более того, нет гарантий задействования некоторыми государствами его второй обязательной к исполнению составляющей, т.е. передачи дела в суд, если не реализуется первая часть - выдача запрашивающему государству. Разумеется, важно уважать особенности национального законодательства, на которое, по сути, "завязано" осуществление принципа "либо выдай, либо суди". Однако, в конечном счете, без политической воли государства здесь не обойтись, надо быть реалистами. В то же время право не должно быть заложником политической конъюнктуры. Нужны дополнительные, прежде всего юридические, "страховочные сетки", которые обеспечивали бы привлечение виновных в терроризме к ответственности.

Работа на этом направлении продолжается. К сожалению, внешне крайне привлекательный механизм европейского ордера на арест, функционирующий между членами ЕС, тоже не гарантирует 100% выдачу подозреваемого. Он, скорее, упрощает эту процедуру, устраняя многие бюрократические барьеры. Да и нас к механизму ордера, по крайней мере, на данном этапе пока, судя по всему, пригласить не готовы.

Возможность задействовать механизм Международного уголовного суда применительно к делам о терроризме, согласно его статуту, по большому счету, может возникнуть не ранее 2009 г. Создание других специальных международных судебных процедур по уголовному преследованию террористов выглядит проблематично, по крайней мере, сегодня, хотя в принципе такую возможность полностью отвергать нельзя.

Интересной нам представляется реализация идеи российского Минюста, получившей недавно поддержку в Совете Европы, - попытаться в контексте анализа эффективности функционирования европейских уголовно-правовых конвенций рассмотреть возможности совершенствования механизмов урегулирования споров между государствами, в том числе применительно к вопросам выдачи и правовой помощи. Нынешние процедуры Совета Европы в этой области носят усеченный характер и не могут быть признаны эффективными.

Критерии эффективности и соответствия практическим потребностям ведения борьбы с терроризмом, видимо, будут определяющими в развитии международного права на данном направлении. При этом крайне важно обеспечить, чтобы действия государств в борьбе с терроризмом шли в русле международно-правовых предписаний, а не нарушали или отвергали их. В этом видится наша главная задача.

Из выступления на конференции "60 лет Великой Победы, создания ООН и международное право" (Москва, 28.06.05).

Змеевский Александр Владимирович. На дипломатической службе с 1979 г. В 1993-96 гг. - заместитель директора Правового департамента МИД России, в 1996-2000 гг. - заместитель Постоянного представителя РФ при ООН в Нью-Йорке, в 2000-01 гг. - Посол по особым поручениям. С 2001 г. возглавляет Департамент по вопросам новых вызовов и угроз МИД России.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100