написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (17), Декабрь 2005

Правовые основы стратегического развития пограничной службы

Проничев В.Е., первый заместитель Директора - руководитель Пограничной службы ФСБ России

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия является правовым государством1. Правовое государство характеризуется, прежде всего, тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права, что означает, в первую очередь, верховенство закона.

Другими словами, суть правового государства состоит в том, что власть государственных органов ограничивается законом. Сказанное имеет самое непосредственное отношение и к формированию правовых основ стратегического развития пограничной службы.

Новые внешнеполитические и международно-правовые реалии, принимаемые в соответствии с ними меры по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации, значительно усложнили и сделали крайне динамичными процессы в пограничной сфере.

Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере предусматривает в качестве одной из основных задач разработку и своевременное приведение нормативной правовой базы в сфере пограничной деятельности в соответствие с реальной обстановкой в мире и стране, а также с потребностями защиты экономической безопасности Российской Федерации и развития ее международных связей. С этой непростой задачей может справиться только тщательно подготовленная, логически взаимоувязанная, отражающая все важнейшие аспекты и учитывающая все особенности объекта правового регулирования система нормативных правовых актов.

Следует отметить, что за последние 10 лет законодательство о государственной границе РФ существенно обновилось. Приняты и вступили в силу многие федеральные законы, направленные на регулирование правоотношений по защите государственной границы РФ, выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в пограничной сфере.

Активная законодательная деятельность позволила существенно расширить регулирование общественных отношений в пограничной сфере, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

После принятия Конституции РФ фактически заново сложились такие отрасли законодательства, как уголовное, уголовно-процессуальное, об административных правонарушениях и др. С помощью закона обеспечивается неотъемлемое право личности - право на свободу передвижения. Усилено внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Однако стремительный темп правотворчества породил ряд острых проблем, ослабляющих эффективное воздействие правового регулирования на обеспечение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере.

Прежде чем входить в предметное обсуждение вопроса о том, в каком направлении может осуществляться стратегическое развитие пограничной службы, необходимо четко представлять правовые рамки такого развития. Иными словами, нужно знать требования права на предмет того, как и в каком направлении должна развиваться пограничная служба, какие цели она обязана или может перед собой ставить, и какие задачи она призвана решать.

Для ответа на эти вопросы требуется детальное исследование большого количества актов федерального законодательства, а также общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, которые, согласно ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ, являются составной частью правовой системы России.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 03.04.95 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»2 (далее - Закон о ФСБ) правовую основу деятельности ФСБ составляют Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ. Деятельность ФСБ осуществляется также в соответствии с международными договорами РФ.

Конституция РФ (ст. 15, ч. 1) определила, что ее нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории РФ.

Именно данное обстоятельство диктует необходимость проведения исследования конституционных положений в целях выработки предложений по совершенствованию правовых основ пограничной деятельности и возможных путей формирования юридических оснований стратегического развития пограничной службы.

Россия имеет самую протяженную в мире государственную границу (протяженность сухопутного участка составляет 14,5 тыс. км, морского - 38,8 тыс. км). Площадь континентального шельфа - 4,2 млн км2, исключительной экономической зоны - 8,597 млн км2. Это, на наш взгляд, предопределило необходимость наличия в Конституции РФ значительного количества норм, имеющих непосредственное отношение к осуществлению пограничной деятельности.

Разумеется, при исследовании конституционных основ пограничной деятельности в поле зрения должны попасть, прежде всего, нормы, где непосредственно упоминается государственная граница, производные от нее юридические термины и определения, а также исключительная экономическая зона и континентальный шельф.

Вместе с тем нельзя упускать из внимания и другие нормы Конституции РФ, непосредственно не касающиеся государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, но автоматически действующие при осуществлении любых государственных функций, а потому имеющие непосредственное отношение и к пограничной деятельности.

В числе норм Конституции РФ, имеющих непосредственное отношение к регулированию пограничной деятельности, следует выделить целый ряд положений, обладающих универсальным характером, поскольку они в одинаковой мере применимы ко всем отраслям российской правовой системы в целом и к «пограничному законодательству», в частности.

В преамбуле Конституции РФ говорится о государственном единстве и суверенной государственности России (абзацы 4, 7). Применительно к пограничной деятельности из этих положений следует, что соответствующие государственные органы обязаны принимать все возможные меры по обеспечению суверенитета России, ее независимости, безопасности и целостности. Это требование в полной мере применимо и при формулировании законодательных актов, посвященных вопросам пограничной деятельности. Такое толкование непосредственно вытекает из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в постановлении от 31.07.95 № 10-П (п. 4 мотивировочной части)3.

В свою очередь, на основании раздела IV Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.97 № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.00 № 24)4, одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности является обеспечение безопасности пограничного пространства России.

Отсюда следует, что любые решения, действия (или бездействие), имеющие своим результатом снижение безопасности пограничного пространства России, являются не соответствующими преамбуле Конституции РФ.

Равнозначными с принципами государственного единства и суверенной государственности России следует признать принципы защиты прав и свобод человека, а также принципы добра и справедливости. Этот вывод следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в постановлении от 19.03.03 № 3-П5 (абзац 4 п. 1.1 и абзац 1 п. 2.1 мотивировочной части).

Как отмечается в доктрине государственного права, именно из потенциального восприятия законов как меры справедливости, применяемой ко всем гражданам в равной мере, вытекает всеобщая их обязательность6. Следовательно, несправедливый, попирающий права и свободы человека закон изначально не может быть признан соответствующим Конституции РФ.

Как указывалось выше, Россия является правовым государством (ст. 1, ч. 1, Конституции РФ). В п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 21.11.02 № 15-П7 отмечено, что «правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах».

Одновременно с этим в силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной им в постановлении от 04.04.02 № 8-П8, в правовом государстве должна быть обеспечена также защита других конституционных ценностей, таких как суверенитет России, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (п. 2 мотивировочной части).

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 31.07.95 № 10-П в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией РФ, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом (п. 5 мотивировочной части).

Из изложенного следует, что совершенствование правовых основ пограничной деятельности в свете принципов правового государства возможно исключительно на основе обеспечения справедливого баланса публичных и частных интересов, в частности, согласования принципа свободы передвижения с необходимостью защиты национальной безопасности, включая пограничную безопасность.

Статьей 2 Конституции РФ закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. С учетом изложенного выше данное конституционное положение следует также назвать основным, по сути, направлением совершенствования правовых основ пограничной деятельности.

В соответствии со ст. 4 (ч. 1) Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Данная конституционная норма самым непосредственным образом затрагивает пограничную деятельность, поскольку на основании ст. 1 Закона РФ от 01.04.93 № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (далее - Закон о границе)9 пространственный предел действия государственного суверенитета России определяется именно ее государственной границей.

В силу ст. 4 (ч. 2) Конституции РФ она наряду с федеральными законами имеет верховенство на всей территории России. Принцип верховенства Конституции РФ по отношению к пограничной деятельности обусловливает необходимость строгого следования смыслу и содержанию конституционных положений. Данный конституционный принцип подтверждается в ч. 1 ст. 4 Закона о границе, где признается, что законодательство о государственной границе основывается на Конституции РФ.

Существенное значение для пограничной деятельности имеет норма ст. 27 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин РФ имеет право беспрепятственно возвращаться в Россию.

Значительна роль в пограничной деятельности и положений ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В отношении пограничной деятельности эта норма Конституции РФ определяет, что при наделении пограничных органов определенного рода полномочиями федеральный законодатель обязан соблюдать требования, в силу которых ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм10.

Исходя из смысла ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, на основании общих принципов права введение ответственности за правонарушения в сфере пограничной деятельности и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния11.

С этих позиций и необходимо рассматривать возможность и правомерность ограничения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина при осуществлении пограничной деятельности.

Непосредственным образом основывается пограничная деятельность и на положениях ст. 71 (п. «м» и «н») Конституции РФ, согласно которым безопасность, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России отнесены к вопросам исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, Конституцией РФ закрепляется принцип единства правового регулирования названых вопросов на всей территории России.

В силу ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

В то же время важно учесть, что регулирование режима пограничных зон Конституция РФ рассматривает в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «б» ч. 1).

В силу ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Согласно ст. 108 (ч. 1) Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются исключительно по предусмотренным ею вопросам. Конституция РФ четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень12. Пограничная деятельность в этом перечне отсутствует. Вместе с тем отдельные вопросы пограничной деятельности нашли свое отражение в федеральных конституционных законах.

К примеру, в силу ст. 20 Федерального конституционного закона от 17.12.97 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее - Закон о Правительстве)13 Правительство РФ осуществляет меры по охране государственной границы. Согласно ч. 1 ст. 17 Федерального конституционного закона от 30.05.01 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»14 для обеспечения режима чрезвычайного положения в целях охраны государственной границы привлекаются пограничные органы ФСБ.

Отсюда следует, что в число нормативных правовых актов, составляющих правовую основу пограничной деятельности, входят также федеральные конституционные законы.

Вместе с тем согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в постановлении от 09.01.98 № 1-П15, приведенные выше конституционные нормы никоим образом не исключают возможности принятия по вопросам определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Такой вывод вытекает из системного анализа ст. 90, 115, 125 (п. «а» ч. 2) Конституции РФ.

Однако определяющее значение в правовом регулировании пограничной деятельности в России должны иметь федеральные законы.

В соответствии со ст. 78 (ч. 1) Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Как отмечается в доктрине государственного права, данное конституционное положение раскрывает механизм взаимосвязей в системе федеральных органов исполнительной власти16.

Приведенные конституционные нормы применительно к пограничной деятельности непосредственно предполагают трансформацию пограничных органов ФСБ в территориальные органы ФСБ России.

На основании ст. 78 (ч. 4) Конституции РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивают в соответствии с Конституцией Президент РФ и Правительство РФ.

Координационным органом, обеспечивающим целенаправленную совместную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений при формировании и реализации пограничной политики РФ, является Государственная пограничная комиссия, образованная Указом Президента РФ от 28.05.03 № 58117.

В соответствии со ст. 79 Конституции РФ Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами.

Приведенное конституционное положение также имеет значительный потенциал развития пограничной деятельности.

В частности, согласно ч.1 ст. 4 Устава Содружества Независимых Государств18, к сферам совместной деятельности государств-участников, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие органы, относится сотрудничество в области охраны внешних границ государств - участников СНГ.

На основании ст. 13 Устава СНГ каждое государство-участник принимает надлежащие меры по обеспечению стабильного положения на внешних границах государств - участников СНГ. На основе взаимного согласия государства-участники координируют деятельность пограничных служб, которые осуществляют контроль и несут ответственность за соблюдение установленного порядка пересечения внешних границ государств - участников СНГ. В силу ч. 1 ст. 14 Устава СНГ высшим органом Содружества по вопросам охраны внешних границ государств-участников является Совет глав государств. При этом органом Совета глав государств по этим вопросам является Совет командующих Пограничными войсками, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего Положения, утверждаемого Советом глав государств (ст. 31 Устава СНГ).

Глава 4 Конституции РФ посвящена вопросам правового статуса Президента РФ. Применительно к пограничной деятельности в этой главе Конституции первостепенное значение имеют ст. 80 (ч. 2), 82, 83 (п. «ж»), 85, 87 (ч. 1) и 90. Из этих норм следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета России и ее безопасности. Президент РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как защита государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в п. 4 мотивировочной части постановления от 31.07.95 № 10-П, Конституция РФ определяет, что Президент РФ действует в установленном ею порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Кроме того, реализация Президентом РФ своей компетенции в «установленном Конституцией РФ порядке» предполагает также возложение им на Правительство РФ в соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента РФ.

Следует иметь в виду, что приведенный в гл. 4 Конституции РФ перечень полномочий Президента РФ нельзя рассматривать в качестве исчерпывающего. В правоприменительной практике неоднократно возникала необходимость прибегать к так называемым «скрытым полномочиям», что получило фактическое признание и Конституционного Суда РФ. В качестве примера можно привести Указы Президента РФ от 12.03.96 № 371 «О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации»19 и от 19.06.96 № 943 «О проведении эксперимента по невойсковой охране отдельных участков государственной границы Российской Федерации»20.

Представляется, что институт так называемых «скрытых полномочий» Президента РФ может оказать значительное влияние на развитие пограничной службы. Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 30.04.96 № 11-П21, в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (п. 4 мотивировочной части)22. Данная правовая позиция впоследствии была подтверждена Конституционным Судом РФ в постановлении от 30.04.97 № 7-П (п. 4 мотивировочной части)23.

Отдельные нормы, посвященные прерогативам Президента РФ в сфере пограничной деятельности, содержатся в Законе о Правительстве. Согласно ч. 1 ст. 32 названного закона Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положение о нем и назначает его руководителя.

Глава 5 Конституции РФ, определяя полномочия Федерального Собрания, также содержит в себе нормы, посвященные регулированию пограничной деятельности. В частности, в соответствии со ст. 106 (п. «д») Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон по вопросам статуса и защиты государственной границы. Однако значение ст. 106 (п. «д») Конституции РФ не исчерпывается признанием особого порядка рассмотрения и одобрения имеющего основополагающее значение для пограничной деятельности федерального закона. Эта норма во взаимосвязи с положениями ст. 71 (п. «н») Конституции РФ прежде всего предопределяет название и содержание соответствующего федерального закона.

Нетрудно заметить, что как название, так и содержание действующего Закона о границе не в полной мере согласуется с приведенными конституционными положениями.

Конституция РФ непосредственно определяет и полномочия Правительства РФ в сфере пограничной деятельности. Так, ст. 114 (п. «д» ч. 1) Конституции РФ предусматривается, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в Законе о Правительстве, ст. 20 которого определяет, что в рамках реализации своих конституционных полномочий по обеспечению обороны и государственной безопасности России Правительство РФ принимает меры по охране государственной границы.

Кроме того, на основании ч. 2 ст. 32 Закона о Правительстве оно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, т.е. и такое основное направление деятельности этого органа, как пограничная деятельность.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Закон о Правительстве не содержит даже примерного перечня мер, которые Правительство РФ вправе либо обязано принимать в целях охраны государственной границы. Представляется, что установление такого перечня в названном Законе и его последующая конкретизация в принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах явилось бы существенным продвижением в совершенствовании правовых основ пограничной деятельности.

Признание Конституции РФ юридической первоосновой любой отрасли российского права (законодательства) в отечественной правовой доктрине превратилось, по сути, в правовую аксиому24. В этой связи следует прийти к выводу о том, что рассмотренные выше положения Конституции РФ реализуют в отношении правового регулирования пограничной деятельности преимущественно системообразующую функцию, формируя ее вертикальную (иерархическую) структуру и очерчивая круг возможного правового регулирования этой деятельности. При этом необходимо обеспечить строгое следование смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов. Иначе в нем появятся противоречивые нормативные предписания и, как следствие, ошибочные решения и трудности в практике правоприменения.

Таковы основные конституционные положения, выступающие в своей совокупности в качестве правовых оснований стратегического развития пограничной службы.

Современный период существования российского государства характеризуется достаточно серьезным различием между необходимым уровнем обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы и тем, который имеется к настоящему времени.

В свою очередь, это вызывает необходимость совершенствования пограничной политики государства, ревизии существующих методов ее осуществления. Движение в этом направлении требует тщательного анализа правового обеспечения пограничной политики России25.

Прежде чем перейти к детальному обсуждению проблем совершенствования федерального законодательства о деятельности пограничной службы, представляется необходимым рассмотреть вопрос о том, что представляет собой ныне и чем должна характеризоваться в перспективе эта деятельность.

Не вызывает сомнений, что предметное обсуждение вопроса о путях и формах совершенствования какой-либо деятельности невозможно без адекватного понимания ее правового содержания. В этой связи крайне важно уяснить юридическое содержание понятия «пограничная деятельность». Конституция понятие «пограничная деятельность» не содержит. Оно имеется в Законе о ФСБ, однако он лаконичного определения этого понятия не дает. Законодатель, очевидно, полагает, что оно подлежит раскрытию через перечисление видов (направлений) деятельности, которые следует отнести к пограничной.

Согласно ст. 111 Закона о ФСБ направлениями пограничной деятельности являются:

  • защита и охрана государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
  • защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны РФ запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках.

Итак, очевидно, что стержневое значение для пограничной деятельности имеет понятие «государственная граница», которое и должно предопределять смысл и содержание названной деятельности, а из числа федеральных законов, опосредствующих пограничную деятельность, первостепенное значение имеет Закон о границе. На основании ст. 1 Закона о границе государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ.

Следует напомнить, что на основании ст. 4 (ч. 1) Конституции суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию.

Между тем возникает вопрос о соответствии положений ст. 1 Закона о границе нормам международного права, Конституции РФ и реалиям сегодняшнего дня. Определение территории России содержится в ст. 67 (ч. 1) Конституции РФ, где сказано, что она включает в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, подписанного в городе Керчи 24.12.0326, Азовское море и Керченский пролив признаны внутренними водами России и Украины. Федеральным законом от 22.04.04 № 23-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива»27 названный международный договор ратифицирован и стал составной частью правовой системы России. Согласно п. 1 ст. 2 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г.28 государство обладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовском море и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственной границы нет, а суверенитет России имеется.

Вполне вероятно, что аналогичным образом может быть разрешен вопрос и на Каспийском море.

Между тем понятие государственной границы в действующем Законе о границе на эту правовую ситуацию оказалось не рассчитанным.

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о границе защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности России заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Опираясь на приведенное положение, представляется необходимым для выявления сущностных характеристик пограничной деятельности провести ее сопоставление с другими основными направлениями деятельности федеральной службы безопасности. Часть 1 ст. 8 Закона о ФСБ называет в числе основных направлений деятельности органов ФСБ - наряду с пограничной деятельностью - также контрразведывательную деятельность, борьбу с преступностью и террористической деятельностью, разведывательную деятельность и обеспечение информационной безопасности.

В свою очередь, ч. 1 ст. 9 Закона о ФСБ определено, что контрразведывательная деятельность - это деятельность органов ФСБ по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ.

Статья 11 Закона о ФСБ предусматривает, что разведывательная деятельность осуществляется органом внешней разведки федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в соответствии с Федеральным законом от 10.01.96 № 5-ФЗ «О внешней разведке»29. Оговорок о том, что контрразведывательная и разведывательная деятельность не осуществляются в районе государственной границы и на приграничной территории или осуществляются с какими-либо особенностями, Закон о ФСБ не содержит.

Между тем, как видно из приведенной выше ч. 1 ст. 3 Закона о границе, защита государственной границы осуществляется путем принятия, в том числе разведывательных и контрразведывательных мер. Отсюда следует, что пограничная деятельность, с одной стороны, и разведывательная и контрразведывательная деятельность, с другой, не могут рассматриваться в качестве абсолютно самостоятельных друг по отношению к другу направлений деятельности ФСБ.

На основании ст. 10 Закона о ФСБ в рамках борьбы с преступностью и террористической деятельностью органы ФСБ осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению преступлений, досудебное производство по которым отнесены к их ведению (ч. 1); деятельность указанных органов в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством (ч. 3). В то же время ч. 1 ст. 3 Закона о границе в целях защиты государственной границы также предполагает осуществление оперативно-розыскных мер. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 30 Закона о границе в целях защиты государственной границы пограничные органы ФСБ ведут дознание и осуществляют профилактику правонарушений.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ30 предусмотрено, что следователями органов ФСБ производится предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 2 ст. 322 и ч. 2 ст. 323 Уголовного кодекса РФ31 (незаконное пересечение государственной границы, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения, и изъятие, перемещение или уничтожение пограничных знаков в целях противоправного изменения государственной границы, повлекшие тяжкие последствия, соответственно).

В свою очередь, п. 3 ч. 3 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ предусматривает, что дознавателями пограничных органов ФСБ производится дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 322 и ч. 1 ст. 323 Уголовного кодекса РФ.

Суммируя изложенное, следует заключить, что пограничная деятельность не может осуществляться самостоятельно и в отрыве от борьбы с преступностью, а действующее федеральное законодательство не содержит положений, которые бы позволили однозначно отграничить пограничную деятельность от иных направлений деятельности ФСБ. При этом даже пространственный критерий (привязку к государственной границе и пограничному пространству) нельзя признать определяющим в данном вопросе. Дело в том, что ст. 111 Закона о ФСБ относит к пограничной деятельности, в частности, охрану за пределами исключительной экономической зоны РФ запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках. В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона от 17.12.98 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»32 пределы российской исключительной экономической зоны, как правило, отстоят на 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря России. Иными словами, получается, что пограничная деятельность - по буквальному смыслу названной нормы закона - может и должна осуществляться на расстоянии многих сотен километров как от территории России, так и от ее государственной границы.

В соответствии с неоднократно выраженной Конституционным Судом РФ правовой позицией общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1 Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления Конституционного Суда РФ от 25.04.95 № 3-П33, от 15.07.99 № 11-П34, от 11.11.03 № 16-П35 и др.).

Однако, как видно из проведенного выше правового анализа, содержащееся в федеральном законодательстве понятие «пограничная деятельность» не в полной мере отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности. Продолжая анализировать указанное понятие, приходится констатировать, что его некорректность изложенными выше обстоятельствами не исчерпывается. Данное понятие содержит в себе еще ряд серьезных недостатков правового характера.

Во-первых, одним из направлений пограничной деятельности - наряду с защитой и охраной государственной границы - является защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Между тем, по смыслу ст. 71 (п. «н») Конституции РФ, защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ не являются составной частью защиты государственной границы, а представляют собой совершенно самостоятельные сферы деятельности уполномоченных государственных органов.

То обстоятельство, что по причинам практической целесообразности этот вид деятельности поручается осуществлять пограничным органам ФСБ, само по себе еще не дает достаточных правовых оснований к тому, чтобы автоматически рассматривать его в качестве пограничной деятельности.

Например, согласно Основному закону ФРГ, подразделения федеральной пограничной охраны могут использоваться в особо важных случаях по требованию земель для сохранения или восстановления общественного порядка или безопасности, для оказания помощи в случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы для предотвращения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или какой-либо земли, а также для обороны территории страны (абзацы 2 и 3 ст. 35, абзац 2 ст. 87а, ст. 91, 115)36. Однако при этом никто не утверждает, что указанные направления деятельности подразделений федеральной пограничной охраны ФРГ относятся к пограничной деятельности.

Изложенное приводит к выводу о несогласованности между собой названного конституционного положения и нормы ст. 111 Закона о ФСБ, что является абсолютно недопустимым. Более того, представляется, что уточнение понятия «пограничная деятельность» не должно иметь своим следствием серьезную ревизию правовых основ деятельности ФСБ.

На основании ч. 2 ст. 8 Закона о ФСБ федеральным законодательством могут быть определены и иные - помимо рассмотренных выше - направления деятельности органов ФСБ.

Применительно к защите и охране экономических и иных законных интересов России в пределах исключительной экономической зоны соответствующей правовой основой для деятельности органов ФСБ является Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 35 и 36). В отношении защиты и охраны экономических и иных законных интересов России в пределах ее континентального шельфа - Федеральный закон от 30.11.95 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ст. 42 и 43)37.

Что же касается охраны за пределами исключительной экономической зоны России запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках, то решение данного вопроса возможно посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 20.12.04 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»38.

Во-вторых, ст. 111 Закона о ФСБ, формализуя признаки пограничной деятельности, употребляет термины «защита» и «охрана».

Действующий Закон о границе не содержит четких и лаконичных определений терминов «защита государственной границы» и «охрана государственной границы». В отношении понятия «защита государственной границы» ст. 3 Закона о границе гласит, что: «защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер» (ч. 1); «защита государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации» (ч. 4).

Той же статьей определено, что охрана государственной границы является составной частью защиты государственной границы и осуществляется пограничными органами, входящими в состав ФСБ, в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности РФ в случаях и в порядке, определяемых законодательством РФ. Охрана государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу (ч. 5).

Иными словами, опустив «лишние» фразы, понятия «защита государственной границы» и «охрана государственной границы» можно определить следующим образом.

Защита государственной границы есть согласованная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая путем принятия всей совокупности предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством мер, обеспечивающих жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе и в пределах приграничной территории.

В свою очередь, под охраной государственной границы следует понимать осуществляемую ФСБ, Вооруженными Силами РФ и другими силами (органами) обеспечения безопасности России в случаях и в порядке, определяемом федеральным законодательством, деятельность в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что приведенные выше положения Закона о границе определяют, что охрана государственной границы является составной частью ее защиты, а ст. 111 Закона о ФСБ поддерживает данный подход.

Возникает вопрос: насколько вышеприведенные положения соответствуют Конституции РФ и российской правовой традиции?

Исследование Конституции РФ приводит к выводу, что термин «охрана» и образованные на его основе понятия используются - по большей части - применительно не к объектам материального мира, каковым (с известной степенью условности) следует признать государственную границу, но к неким нематериальным конституционно значимым объектам. Так, согласно Конституции РФ, в России охраняются труд и здоровье людей (ст. 7, ч. 2; ст. 41, ч. 1 и 2), природные ресурсы (ст. 9, ч. 1), достоинство личности (ст. 21, ч. 1), право частной собственности (ст. 35, ч. 1; ст. 114, ч. 1, п. «е»), интеллектуальная собственность (ст. 44, ч. 1), права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52), окружающая среда (ст. 72, ч. 1, п. «д», «к»; ст. 74, ч. 2), памятники истории и культуры (ст. 72, ч. 1, п. «д»), суверенитет РФ, ее независимость и государственная целостность (ст. 80, ч. 2), права и свободы человека и гражданина (ст. 82, ч. 1), общественный порядок (ст. 114, ч. 1, п. «е»; ст. 132, ч. 1).

Соотношение же между терминами «охрана» и «защита» можно проследить на примере ст. 80 (ч. 2) и 82 (ч. 1) Конституции РФ. В силу ст. 80 (ч. 2) Конституции РФ Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Реализуя же данное конституционное полномочие, Президент РФ, как это следует из его присяги, текст которой приведен в ст. 82 (ч. 1) Конституции РФ, глава государства должен «защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства». Подобная фразеология применена явно не случайно. Дело в том, что вопросы принятия мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности отнесены Конституцией РФ к числу полномочий не только Президента РФ. Так, согласно ст. 114 (п. «д» ч. 1) Конституции РФ, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, в том числе меры по охране государственной границы (ст. 20 Закона о Правительстве). Таким образом, из приведенных положений Конституции РФ с необходимостью следует вывод, что именно защита является частью охраны, а не наоборот, как это закреплено в нынешней редакции ч. 5 ст. 3 Закона о границе.

Обращаясь к истории вопроса об использовании терминов «защита» и «охрана» в законодательстве о государственной границе, представляется уместным обратить внимание на следующее. Из ст. 5 и 6 Положения об охране государственных границ Союза ССР, утвержденного Постановлением Центрального Исполнительного Комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР от 15.06.27, следовало, что составной частью охраны государственных границ Союза ССР являлась, в частности, защита пограничного населения от вооруженных нападений.

Статьей 3 Положения о медали «За отличие в охране Государственной границы СССР», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13.07.5039, было предусмотрено, что этой медалью награждаются «за умелое руководство боевыми действиями пограничного наряда при защите неприкосновенности границы СССР».

Позднее, в ст. 28 Закона СССР от 24.11.82 «О государственной границе СССР», было закреплено, что, «охраняя государственную границу СССР, пограничные войска обязаны… отражать вооруженные вторжения на территорию СССР войсковых групп и банд, пресекать вооруженные и иные провокации на государственной границе СССР, защищать от указанных преступных посягательств население, социалистическую собственность и личную собственность граждан». При этом употребление в приведенном законоположении термина «охрана государственной границы» являлось абсолютно уместным, поскольку в п. 8 ст. 73 Конституции (Основного Закона) СССР, принятой на внеочередной 7-й сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07.10.77, речь шла именно об охране «государственных границ и территории СССР»40.

Таким образом, из приведенных примеров видно, что в законодательстве советского периода последовательно использовался подход, согласно которому применительно к государственной границе защита представляла собой часть ее охраны.

Это было впоследствии воспринято и в законодательстве РФ. Любопытно отметить, что самая первая редакция ч. 1 ст. 3 Закона о границе определяла, что охрана государственной границы «заключается в осуществлении политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по <…> защите» на государственной границе жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Однако, как уже отмечалось выше, действующая Конституция РФ употребляет термин «защита государственной границы».

При таких обстоятельствах следует признать совершенно неоправданным ни с точки зрения конституционных основ России, ни с позиций истории советского/российского права изменение в нынешней редакции ст. 3 Закона о границе соотношения между терминами «защита государственной границы» и «охрана государственной границы» посредством включения охраны в состав защиты.

Более того, ст. 76 (ч. 3) Конституции РФ установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Однако действующая редакция ч. 5 ст. 3 Закона о границе, предусматривающая, что охрана границы осуществляется пограничными органами, противоречит нормам ст. 20 Закона о Правительстве, согласно которой - это полномочия Правительства РФ.

В-третьих, обращает на себя внимание то обстоятельство, что в ст. 111 Закона о ФСБ говорится о том, что защита и охрана государственной границы осуществляется как для недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, так и в целях обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.

Такая цель защиты государственной границы, как недопущение противоправного изменения ее прохождения, с правовой точки зрения сомнений не вызывает. В то же время упоминание в качестве цели обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу представляется более чем сомнительным.

В правовой доктрине под термином «правовой режим» принято понимать нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации). В отличие от правового статуса, который касается правовой характеристики субъекта отношений, правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации41.

Возвращаясь к нормам ч. 1 ст. 3 Закона о границе, следует напомнить, что защита государственной границы осуществляется путем принятия организационно-правовых, пограничных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Правила режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как видно из содержания разделов III-V Закона о границе, как раз и выступают в качестве организационно-правовых и пограничных мер, посредством реализации которых осуществляется защита государственной границы. Юридическая ценность правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу самих по себе ни в коем случае не может быть равнозначной либо большей, нежели правовое значение защиты государственной границы.

Обеспечение безопасности пограничного пространства РФ является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности России. На это обстоятельство специально обращено внимание в разделе IV Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.97 № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.00 № 24). В свою очередь, соблюдение правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу по отношению к названной задаче имеет лишь служебно-вспомогательное значение.

Отсюда следует, что не защита государственной границы осуществляется в целях обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как это закреплено в ст. 111 Закона о ФСБ, а наоборот, перечисленные выше правила устанавливаются и соответствующие лица принуждаются к их неукоснительному соблюдению в целях защиты государственной границы.

Таким образом, закрепленное в федеральном законодательстве понимание пограничной деятельности не в должной мере основано на нормах Конституции РФ. В свою очередь, это обстоятельство предопределяет необходимость совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы.

Активная деятельность по созданию нормативной правовой базы деятельности пограничной службы ведется с 1993 г. В результате принятых за последние годы мер общее количество законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в пограничной сфере, многократно увеличилось. Вместе с тем, вследствие постоянно меняющейся обстановки указанное законодательство все еще продолжает содержать значительное количество нерешенных проблем и вопросов. Более того, оно в настоящее время не в полной мере соответствует реалиям внутриполитической обстановки в стране, международному положению России и не позволяет адекватно правовыми средствами реагировать на новые угрозы и вызовы42.

Президентом РФ неоднократно ставилась задача избавления правового поля от пустых деклараций, от норм двойного толкования и внутренних противоречий. В связи с этим в законах надлежит формулировать только ясные и реальные требования, а также прописывать четкие механизмы их применения43.

Безусловно следует исключить рассогласованность в системе правовых норм как между отдельными законами, так и между законами и подзаконными актами, снять внутреннюю противоречивость и декларативность ряда нормативных правовых актов. Следует переходить от хаотичной разработки федеральных законов по принципу ликвидации пробелов в правовом регулировании к планомерной реализации положений Конституции РФ, требующей разработки конкретных законодательных актов и, в первую очередь, тех, которые касаются безопасности страны.

Представляется, что усилия государственных органов в указанной сфере должны быть сконцентрированы на следующих основных направлениях.

Во-первых, ст. 71 (п. «н») Конституции РФ определение статуса и защита государственной границы отнесены к предметам исключительного ведения РФ. При этом, как предусмотрено ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ, по предметам ведения РФ подлежат принятию федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Трудно переоценить важность основополагающего законодательного акта, регулирующего правовой статус и защиту государственной границы. Этот закон призван обеспечить справедливый баланс частного и публичного интересов посредством установления действенных механизмов реализации прав и законных интересов человека и гражданина в сфере правоотношений, связанных с пересечением государственной границы, при условии обеспечения пограничной безопасности страны, ее сотрудничества с иностранными государствами, реализацию иных направлений пограничной политики России.

Действующий в настоящее время Закон о границе был принят Верховным Советом РФ 01.04.93 в период применения Конституции (Основного Закона) РФ - России от 12.04.7844, т.е. в совершенно отличных от ныне существующих правовых, политических и социально-экономических условиях.

Представителями юридической общественности и аппаратом Совета Безопасности РФ в этой связи в качестве одного из важнейших мероприятий в сфере национальной безопасности подчеркивалась настоятельная необходимость переработки федерального закона о государственной границе45.

Правоприменительная практика также показала, что законодательство о государственной границе требует серьезной модернизации. Основные усилия в этом направлении должны быть сосредоточены на совершенствовании деятельности всех субъектов пограничных отношений. Необходимо сформировать единую систему защиты интересов государства в пограничной сфере, повысить эффективность государственного управления в области пограничной безопасности. При этом подлежат учету изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, обладающих компетенцией в области обеспечения безопасности.

В настоящее время в научных кругах активно обсуждается вопрос о необходимости принятия кодифицированного законодательного акта, призванного регламентировать вопросы пограничной деятельности. Иными словами, речь идет о так называемом Пограничном кодексе РФ.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в постановлении от 29.06.04 № 13-П46, кодифицированный нормативный правовой акт призван осуществлять комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений. Кодекс выполняет особую роль в правовой системе России. В российской правовой системе исторически сложилось, что кодексы принимаются в тех отраслях права, где Конституция РФ предусматривает необходимость наличия не просто правового регулирования, а именно законодательства. При этом Конституция РФ употребляет именно термин «законодательство» применительно к сфере правового регулирования, где может и должен быть принят законодательный акт в форме кодекса.

К примеру, Конституция РФ предусматривает, что в ведении РФ находятся уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (ст. 71, п. «о»), а в совместном ведении РФ и субъектов РФ - трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство (ст. 72, п. «к» ч. 1). Соответственно, по каждой из этих отраслей законодательства в настоящее время принят кодекс.

В то же время, говоря, например, о правовом регулировании вопросов обороны и безопасности, Конституция РФ не делает указаний о необходимости существования законодательства по данным вопросам (ст. 71, п. «м»). Сообразно этому указанные вопросы урегулированы федеральными законами с соответствующими конституционной норме наименованиями (Закон РФ от 05.03.92 № 2446-I «О безопасности»47 и Федеральный закон от 31.05.96 № 61-ФЗ «Об обороне»48).

Регламентируя вопросы определения статуса и защиты государственной границы, Конституция РФ не упоминает о необходимости законодательства в этой сфере.

Кроме того, как предусмотрено п. 1.6.3 Рекомендаций по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, разработанных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кодекс должен обеспечивать единообразное регулирование и содержать в систематизированном виде всю массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.

При этом следует учитывать, что в кодекс могут входить лишь нормы, включаемые в федеральные законы. Возможность же включения в кодекс положений, подлежащих регламентации на уровне федеральных конституционных законов, Конституцией РФ не предусмотрена и правоприменительной практике России не известна.

Между тем нормы, имеющие непосредственное отношение к пограничной деятельности, содержатся в целом ряде федеральных конституционных законов. В качестве примера следует назвать упомянутые выше ст. 20 Закона о Правительстве и ч. 1 ст. 17 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Уже поэтому невозможно обеспечить наличие в Пограничном кодексе РФ в систематизированном виде всей массы норм, регулирующих сферу пограничных правоотношений.

Кроме того, следует учесть, что пограничная деятельность носит комплексный характер. На основании ст. 30 Закона о границе защита государственной границы осуществляется, в том числе, посредством принятия к правонарушителям мер уголовно-правового воздействия в очерченных федеральным законодательством уголовно-процессуальных рамках.

Однако Уголовный кодекс РФ (ч. 1 ст. 1) и Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ч. 1 ст. 1) запрещают рассредоточение регулирования правоотношений, входящих в предмет уголовного права, по другим федеральным законам, хотя бы последние и облекались в форму кодексов.

Таким образом, в рамках правовой системы России принципиально невозможно обеспечить сосредоточение всех норм, опосредствующих пограничную деятельность, в рамках кодекса.

В этой связи представляется необходимым принятие именно федерального закона о статусе и защите государственной границы, который должен относиться к отрасли законодательства, определяющего основы конституционного строя РФ. Он должен быть направлен на практическую реализацию положений, закрепленных в ст. 4, 27 (ч. 2), 55 (ч. 3), 71 (п. «а»-«г», «е», «к», «м» и «н»), 72 (п. «б» и «к» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) Конституции РФ.

Основная идея федерального закона о статусе и защите государственной границы должна заключаться в обеспечении правового регулирования вопросов статуса и защиты государственной границы.

Целями этого федерального закона призваны стать:

  • определение статуса государственной границы;
  • формирование адекватной системы защиты интересов РФ на государственной границе и в пограничном пространстве;
  • совершенствование государственного управления в сфере защиты государственной границы;
  • сокращение количества органов, осуществляющих функции по государственному контролю на государственной границе;
  • упрощение порядка пересечения границы лицами, осуществляющими в пограничном пространстве России правомерные виды деятельности.

Действие названного федерального закона целесообразно распространить на граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства (в оговоренных этим федеральным законом случаях), органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, организации и общественные объединения, вступающие в правоотношения, связанные со статусом и защитой государственной границы. Этот федеральный закон в определенных им случаях должен будет регулировать также отношения с участием иностранных государств, их органов и должностных лиц.

Конечной целью принятия указанного федерального закона следует признать качественное повышение уровня защиты национальных интересов на государственной границе и в пограничном пространстве России в целом.

Необходимо найти баланс между контактной и барьерной функциями границ и разрешить противоречие между развитием приграничного сотрудничества и обеспечением безопасности, борьбой с трансграничной преступностью.

В этой связи опыт европейских государств представляет определенную ценность для России, особенно тех, которым удалось сбалансировать контактную и барьерную функции, создать эффективную систему безопасности, продемонстрировав при этом успехи в развитии приграничного сотрудничества. Но следует учитывать, что в силу многих причин автоматическое копирование зарубежного опыта способно нанести вред и затормозить сотрудничество.

Вышеназванный федеральный закон призван стать ядром нового правового поля, обеспечивающего реализацию пограничной политики, адекватное реагирование правовыми средствами на угрозы и вызовы национальной безопасности государства в пограничной сфере, в первую очередь, со стороны международного терроризма и трансграничной преступности, способствовать развитию связей России с государствами ближнего и дальнего зарубежья.

Данный федеральный закон должен быть положен в основу системы пограничной деятельности в России. Каждый субъект пограничной политики должен четко представлять, какие мероприятия ему предстоит осуществлять для защиты прав и законных интересов России на государственной границе.

Федеральный закон в силу требований ст. 71 (п. «н») и 106 (п. «д») Конституции РФ должен именоваться «О статусе и защите государственной границы».

С учетом неукоснительного следования положениям упомянутых конституционных предписаний должна быть выстроена и структура законопроекта. В частности, самостоятельным разделом подлежат урегулированию вопросы, связанные со статусом государственной границы. В свою очередь, также отдельным разделом должны опосредствоваться и вопросы защиты государственной границы.

Определение статуса государственной границы надлежит давать, исходя из того, что его обусловливают правила установления, обозначения и режима государственной границы.

Содержание понятия «статус государственной границы» предлагается сформулировать как правовое положение государственной границы, обусловленное пространственным пределом территории РФ, а также предусмотренными федеральным законом правилами установления, обозначения, режима и защиты государственной границы.

Понятие «охрана государственной границы» из федерального закона о статусе и защите государственной границы должно быть безусловно исключено.

Что же касается термина «защита государственной границы», то представляется, что под ним необходимо понимать деятельность государственных органов, направленную на недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы. Защита государственной границы должна осуществляться путем принятия политических, организационно-правовых, экономических, разведывательных, контрразведывательных, оборонных, оперативно-розыскных, а также других мер, предпринимаемых с целью недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы.

Представляется важным обеспечить правовое регулирование вопросов вооруженной защиты государственной границы. Однако на сегодняшний день в федеральном законодательстве этот термин не раскрывается.

Следует законодательно закрепить, что вооруженную защиту государственной границы осуществляют Вооруженные Силы РФ. К выполнению отдельных задач вооруженной защиты государственной границы могут также привлекаться другие войска, воинские формирования и органы49 всеми находящимися в их распоряжении средствами в соответствии со ст. 51 Устава ООН50 в порядке осуществления неотъемлемого права России на индивидуальную или коллективную самооборону.

Значительные изменения должны коснуться вопросов режима государственной границы. Необходимо подчеркнуть, что режим государственной границы устанавливается именно в целях обеспечения соблюдения статуса государственной границы.

В режим государственной границы следует включать правила содержания государственной границы, ее пересечения, а также разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением первых двух видов правил. На первый взгляд, сопоставление этого положения с нормами ч. 1 ст. 7 действующего Закона о границе приводит к выводу о сокращении количества правил, образующих в своей совокупности режим государственной границы. Однако в действительности это не так. Все дело в том, что анализ ч. 1 ст. 7 действующего Закона о границе позволяет заключить, что данное положение является неточным. В частности, правила перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных, правила пропуска через нее лиц и транспортных средств, а также ведения на государственной границе хозяйственной деятельности, связанной с ее пересечением, полностью охватываются содержанием правил пересечения государственной границы.

В законопроекте целесообразно предусмотреть, что конкретное содержание правил режима государственной границы определяется Правительством РФ по представлению ФСБ России с учетом требований федеральных законов и международных договоров РФ.

Предложенные изменения в правовом регулировании режима государственной границы призваны обеспечить большую оперативность и адекватность реагирования федеральных органов государственной власти на динамично меняющуюся обстановку на конкретных участках государственной границы. Тем самым должно достигаться оптимальное соотношение между публичным и частными интересами в деле защиты государственной границы.

Учитывая то обстоятельство, что контроль пересечения государственной границы имеет первостепенное значение в деле обеспечения соблюдения статуса государственной границы, в законопроекте этому вопросу должно быть уделено существенное внимание. Представляется целесообразным закрепить принцип выборочности пограничного контроля. При осуществлении пограничного контроля пограничные органы должны быть в законодательном порядке уполномочены ограничиваться проведением только тех мероприятий, которые достаточны для обеспечения соблюдения законодательства о статусе и защите государственной границы.

Подобный подход продиктован, в частности, необходимостью реализации поручений Президента и Правительства РФ, решений Совета Безопасности РФ и Государственной пограничной комиссии об упрощении процедур пограничного контроля российских судов, ведущих промысел водных биологических ресурсов, связанный с пересечением государственной границы, а также - в более широком плане - признании приоритетным направлением совершенствование организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров, создание максимально благоприятных условий для пересечения границы.

Статья 55 Конституции РФ, как и ряд международно-правовых актов, определяет общие принципы установления возможных ограничений прав и свобод, обязательные для законодателя. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.5051 допускает вмешательство государства в частную жизнь в интересах безопасности в демократическом обществе лишь тогда, когда это предусмотрено законом (ст. 8). Раскрывая названные понятия, Европейский Суд по правам человека констатировал, что наблюдение за частной жизнью допустимо, только если существуют процедуры, гарантирующие соответствие мер наблюдения установленным законом условиям52.

С учетом изложенного следует детально изложить в законодательстве о пограничной деятельности содержание пограничного контроля и его формы. По нашему мнению, к числу форм пограничного контроля необходимо отнести следующие: проверка документов и сведений, устный опрос, получение пояснений, наблюдение, досмотр транспортных средств и грузов, личный досмотр и осмотр помещений и территорий.

В ходе совершенствования правовых основ пограничной деятельности необходимо адекватно учесть решения Совета Безопасности РФ и Государственной пограничной комиссии о необходимости сокращения количества государственных контрольных органов, действующих в пунктах пропуска через государственную границу, удаления из пунктов пропуска организаций, деятельность которых не связана с осуществлением контрольных функций и с обеспечением функционирования пунктов пропуска.

Представляется, что в пунктах пропуска через государственную границу должен проводиться исключительно пограничный, а в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, также таможенный контроль. Ветеринарный, иммиграционный, санитарно-карантинный, фитосанитарный, транспортный и другие виды контроля при необходимости их проведения должны осуществляться в специально отведенных для этого местах вблизи пунктов пропуска, как правило, в пределах территорий железнодорожного, автомобильного вокзалов, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытых для международных сообщений.

Вместе с тем совершенствование правовых основ пограничной деятельности не может исчерпываться лишь принятием нового федерального закона о статусе и защите государственной границе.

Пограничная деятельность должна найти свое адекватное отражение и в новой редакции федерального закона о ФСБ.

Сегодня на государственных границах государств - участников СНГ сосредоточен практически весь спектр их государственных и межгосударственных интересов, который составляет основу национальной безопасности каждого из них и Содружества в целом. Принимая во внимание указанные обстоятельства, представляется целесообразным активизировать с использованием механизмов международного сотрудничества противодействие противоправной деятельности на государственных границах государств - участников СНГ, прежде всего: международному терроризму и экстремизму, незаконной миграции, организованной преступности и незаконному обороту наркотических средств. Опираясь на двусторонние и многосторонние договоренности в этой сфере, целесообразно активизировать взаимодействие по организации и проведению практических мероприятий (совместных пограничных операций и профилактических мер) по защите политических, военных, экономических и иных интересов на государственных границах государств - участников СНГ.

Приведенные выше тезисы вновь нашли свое подтверждение в ходе работы Совета командующих Пограничными войсками в июле 2004 г., решением которого были одобрены дополнительные меры по укреплению пограничной безопасности государств - участников СНГ. При этом в качестве таких мер Совет командующих Пограничными войсками предусмотрел, в частности, содействие гармонизации (унификации) нормативной базы государств - участников СНГ и инвентаризацию нормативной базы в пограничной сфере.

Необходимо активизировать работу по заключению с сопредельными государствами международных договоров об упрощенном порядке пересечения государственной границы жителями приграничных территорий. Важно разработать конкретные меры по совершенствованию процедур пограничного, таможенного и иных видов контроля в отношении организаций и граждан, постоянно зарегистрированных на приграничной территории.

Так, в соответствии с протоколом 16-го заседания Группы высокого уровня по формированию Единого экономического пространства в г. Киеве от 22.10.04 министерства иностранных дел, министерства внутренних дел и пограничные службы сторон должны провести переговоры с целью подготовки к подписанию пакета из 5 соглашений в части свободы перемещения физических лиц, упрощения процедур контроля перемещения физических лиц и транспортных средств чрез государственные границы, гармонизации норм перемещения валюты физическими лицами, пересекающими границы, а также упрощенного порядка пересечения границ жителями приграничных территорий.

В рамках совершенствования правовых основ пограничной деятельности надлежит ускорить подготовку проектов федеральных законов «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации» и «О государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации». В этих законопроектах необходимо предусмотреть четкое разграничение полномочий федерального центра и субъектов РФ в сфере приграничного сотрудничества.

Однако наряду с подготовкой новых законопроектов важно обеспечить необходимую преемственность в вопросах правового регулирования. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, правовое регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. Такая правовая позиция нашла, в частности, свое отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 24.05.01 № 8-П53, от 23.04.04 № 9-П54 и др.

В этой связи в ходе совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы представляется важным воздержаться от чрезмерно поспешных «революционных» преобразований и отказа от прежнего опыта, из которого следует извлечь максимальную пользу. Основную роль, по нашему мнению, должен играть принцип систематизации положительно зарекомендовавших себя подходов и наработок, сложившихся еще в рамках Пограничной службы РФ. Выстроенную таким образом систему следует подвергать постоянному мониторингу и при обнаружении в ней элементов разбалансированности, неадекватности современным угрозам и вызовам оперативно реагировать на выявленные недостатки.

Итак, необходима разработка и осуществление комплекса последовательных, строго выверенных мер, направленных на совершенствование правовых основ деятельности пограничной службы, и предполагающих формирование единой системы законодательства в пограничной сфере.

Примечания

1. Российская газета. 1993. 25 дек.

2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 10. Ст. 763.

3. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.

5. Там же. 2003. № 14. Ст. 1302.

6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. М., 1996.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 48. Ст. 4829.

8. Там же. № 15. Ст. 1497.

9. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594.

10. Подобные разъяснения содержит, в частности, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1.07.04 № 14-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3214.

11. К таким выводам пришел Конституционный Суд РФ в определениях от 05.11.03 № 348-О и № 349-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 1.

12. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. М., 1996.

13. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

14. Там же. 2001. № 23. Ст. 2277.

15. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 2.

16. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3214.

17. Там же. 2003. № 22. Ст. 2144.

18. Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1993. № 1.

19. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1059.

20. Там же. № 26. Ст. 3065.

21. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 3.

22. Там же.

23. Там же. 1997. № 4.

24. См.: Коняхин В. Конституция как источник Общей части уголовного права // Российская юстиция. 2002. № 4.

25. См.: Хвощев В.Е., Мумаянов Р.Ш. Пограничная политика и безопасность. Опыт регионального анализа. Челябинск. 2001. С. 6, 27.

26. Бюллетень международных договоров. 2004. № 7. С. 46-47.

27. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 17. Ст. 1590.

28. Бюллетень международных договоров. 1998. № 1. С. 3-168.

29. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143.

30. Там же. 2001. № 52. Ст. 4921.

31. Там же. 1996. № 25. Ст. 2954; 2003. № 27 (часть 2). Ст. 2712; № 50. Ст. 4848.

32. Там же. 1998. № 51. Ст. 6273.

33. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 2-3.

34. Там же. 1999. № 5.

35. Там же. 2003. № 6.

36. См.: Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А.Окунькова М., 1997. С. 192-224.

37. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4694; 1999. № 7. Ст. 879; 2001. № 33. Ст. 3429; 2003. № 17. Ст. 1557.

38. Там же. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270.

39. Ведомости Верховного Совета СССР. 1950. № 20.

40. Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14.

41. См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М., 2001. С. 812.

42. См. подробнее: Проничев В.Е. Пограничная безопасность России. О формировании и развитии законодательства о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации // Граница России. 2004. № 43.

43. См.: Выступление В.В.Путина на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией // Право и безопасность. 2004. № 1. С. 6.

44. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

45. См.: Петров В.А. Методологический опыт научного обеспечения деятельности Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам государственной и общественной безопасности // Научные проблемы национальной». 2002. С. 157.

46. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2804.

47. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.1992. № 15. Ст. 769.

48. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.

49. См.: Федеральный закон «Об обороне» от 31.05.96. № 61-ФЗ. Ст. 1, п. 8 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.

50. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14-47.

51. Бюллетень международных договоров. 2001. № 3. С. 3-44.

52. Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 168-186.

53. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 5.

54. Там же. 2004. № 4.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Правовые основы стратегического развития пограничной службы | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (17), Декабрь 2005

Правовые основы стратегического развития пограничной службы

Проничев В.Е., первый заместитель Директора - руководитель Пограничной службы ФСБ России

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия является правовым государством1. Правовое государство характеризуется, прежде всего, тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права, что означает, в первую очередь, верховенство закона.

Другими словами, суть правового государства состоит в том, что власть государственных органов ограничивается законом. Сказанное имеет самое непосредственное отношение и к формированию правовых основ стратегического развития пограничной службы.

Новые внешнеполитические и международно-правовые реалии, принимаемые в соответствии с ними меры по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации, значительно усложнили и сделали крайне динамичными процессы в пограничной сфере.

Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере предусматривает в качестве одной из основных задач разработку и своевременное приведение нормативной правовой базы в сфере пограничной деятельности в соответствие с реальной обстановкой в мире и стране, а также с потребностями защиты экономической безопасности Российской Федерации и развития ее международных связей. С этой непростой задачей может справиться только тщательно подготовленная, логически взаимоувязанная, отражающая все важнейшие аспекты и учитывающая все особенности объекта правового регулирования система нормативных правовых актов.

Следует отметить, что за последние 10 лет законодательство о государственной границе РФ существенно обновилось. Приняты и вступили в силу многие федеральные законы, направленные на регулирование правоотношений по защите государственной границы РФ, выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в пограничной сфере.

Активная законодательная деятельность позволила существенно расширить регулирование общественных отношений в пограничной сфере, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

После принятия Конституции РФ фактически заново сложились такие отрасли законодательства, как уголовное, уголовно-процессуальное, об административных правонарушениях и др. С помощью закона обеспечивается неотъемлемое право личности - право на свободу передвижения. Усилено внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Однако стремительный темп правотворчества породил ряд острых проблем, ослабляющих эффективное воздействие правового регулирования на обеспечение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере.

Прежде чем входить в предметное обсуждение вопроса о том, в каком направлении может осуществляться стратегическое развитие пограничной службы, необходимо четко представлять правовые рамки такого развития. Иными словами, нужно знать требования права на предмет того, как и в каком направлении должна развиваться пограничная служба, какие цели она обязана или может перед собой ставить, и какие задачи она призвана решать.

Для ответа на эти вопросы требуется детальное исследование большого количества актов федерального законодательства, а также общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, которые, согласно ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ, являются составной частью правовой системы России.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 03.04.95 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»2 (далее - Закон о ФСБ) правовую основу деятельности ФСБ составляют Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ. Деятельность ФСБ осуществляется также в соответствии с международными договорами РФ.

Конституция РФ (ст. 15, ч. 1) определила, что ее нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории РФ.

Именно данное обстоятельство диктует необходимость проведения исследования конституционных положений в целях выработки предложений по совершенствованию правовых основ пограничной деятельности и возможных путей формирования юридических оснований стратегического развития пограничной службы.

Россия имеет самую протяженную в мире государственную границу (протяженность сухопутного участка составляет 14,5 тыс. км, морского - 38,8 тыс. км). Площадь континентального шельфа - 4,2 млн км2, исключительной экономической зоны - 8,597 млн км2. Это, на наш взгляд, предопределило необходимость наличия в Конституции РФ значительного количества норм, имеющих непосредственное отношение к осуществлению пограничной деятельности.

Разумеется, при исследовании конституционных основ пограничной деятельности в поле зрения должны попасть, прежде всего, нормы, где непосредственно упоминается государственная граница, производные от нее юридические термины и определения, а также исключительная экономическая зона и континентальный шельф.

Вместе с тем нельзя упускать из внимания и другие нормы Конституции РФ, непосредственно не касающиеся государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, но автоматически действующие при осуществлении любых государственных функций, а потому имеющие непосредственное отношение и к пограничной деятельности.

В числе норм Конституции РФ, имеющих непосредственное отношение к регулированию пограничной деятельности, следует выделить целый ряд положений, обладающих универсальным характером, поскольку они в одинаковой мере применимы ко всем отраслям российской правовой системы в целом и к «пограничному законодательству», в частности.

В преамбуле Конституции РФ говорится о государственном единстве и суверенной государственности России (абзацы 4, 7). Применительно к пограничной деятельности из этих положений следует, что соответствующие государственные органы обязаны принимать все возможные меры по обеспечению суверенитета России, ее независимости, безопасности и целостности. Это требование в полной мере применимо и при формулировании законодательных актов, посвященных вопросам пограничной деятельности. Такое толкование непосредственно вытекает из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в постановлении от 31.07.95 № 10-П (п. 4 мотивировочной части)3.

В свою очередь, на основании раздела IV Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.97 № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.00 № 24)4, одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности является обеспечение безопасности пограничного пространства России.

Отсюда следует, что любые решения, действия (или бездействие), имеющие своим результатом снижение безопасности пограничного пространства России, являются не соответствующими преамбуле Конституции РФ.

Равнозначными с принципами государственного единства и суверенной государственности России следует признать принципы защиты прав и свобод человека, а также принципы добра и справедливости. Этот вывод следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в постановлении от 19.03.03 № 3-П5 (абзац 4 п. 1.1 и абзац 1 п. 2.1 мотивировочной части).

Как отмечается в доктрине государственного права, именно из потенциального восприятия законов как меры справедливости, применяемой ко всем гражданам в равной мере, вытекает всеобщая их обязательность6. Следовательно, несправедливый, попирающий права и свободы человека закон изначально не может быть признан соответствующим Конституции РФ.

Как указывалось выше, Россия является правовым государством (ст. 1, ч. 1, Конституции РФ). В п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 21.11.02 № 15-П7 отмечено, что «правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах».

Одновременно с этим в силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной им в постановлении от 04.04.02 № 8-П8, в правовом государстве должна быть обеспечена также защита других конституционных ценностей, таких как суверенитет России, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (п. 2 мотивировочной части).

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 31.07.95 № 10-П в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией РФ, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом (п. 5 мотивировочной части).

Из изложенного следует, что совершенствование правовых основ пограничной деятельности в свете принципов правового государства возможно исключительно на основе обеспечения справедливого баланса публичных и частных интересов, в частности, согласования принципа свободы передвижения с необходимостью защиты национальной безопасности, включая пограничную безопасность.

Статьей 2 Конституции РФ закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. С учетом изложенного выше данное конституционное положение следует также назвать основным, по сути, направлением совершенствования правовых основ пограничной деятельности.

В соответствии со ст. 4 (ч. 1) Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Данная конституционная норма самым непосредственным образом затрагивает пограничную деятельность, поскольку на основании ст. 1 Закона РФ от 01.04.93 № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (далее - Закон о границе)9 пространственный предел действия государственного суверенитета России определяется именно ее государственной границей.

В силу ст. 4 (ч. 2) Конституции РФ она наряду с федеральными законами имеет верховенство на всей территории России. Принцип верховенства Конституции РФ по отношению к пограничной деятельности обусловливает необходимость строгого следования смыслу и содержанию конституционных положений. Данный конституционный принцип подтверждается в ч. 1 ст. 4 Закона о границе, где признается, что законодательство о государственной границе основывается на Конституции РФ.

Существенное значение для пограничной деятельности имеет норма ст. 27 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин РФ имеет право беспрепятственно возвращаться в Россию.

Значительна роль в пограничной деятельности и положений ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В отношении пограничной деятельности эта норма Конституции РФ определяет, что при наделении пограничных органов определенного рода полномочиями федеральный законодатель обязан соблюдать требования, в силу которых ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм10.

Исходя из смысла ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, на основании общих принципов права введение ответственности за правонарушения в сфере пограничной деятельности и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния11.

С этих позиций и необходимо рассматривать возможность и правомерность ограничения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина при осуществлении пограничной деятельности.

Непосредственным образом основывается пограничная деятельность и на положениях ст. 71 (п. «м» и «н») Конституции РФ, согласно которым безопасность, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России отнесены к вопросам исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, Конституцией РФ закрепляется принцип единства правового регулирования названых вопросов на всей территории России.

В силу ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

В то же время важно учесть, что регулирование режима пограничных зон Конституция РФ рассматривает в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «б» ч. 1).

В силу ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Согласно ст. 108 (ч. 1) Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются исключительно по предусмотренным ею вопросам. Конституция РФ четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень12. Пограничная деятельность в этом перечне отсутствует. Вместе с тем отдельные вопросы пограничной деятельности нашли свое отражение в федеральных конституционных законах.

К примеру, в силу ст. 20 Федерального конституционного закона от 17.12.97 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее - Закон о Правительстве)13 Правительство РФ осуществляет меры по охране государственной границы. Согласно ч. 1 ст. 17 Федерального конституционного закона от 30.05.01 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»14 для обеспечения режима чрезвычайного положения в целях охраны государственной границы привлекаются пограничные органы ФСБ.

Отсюда следует, что в число нормативных правовых актов, составляющих правовую основу пограничной деятельности, входят также федеральные конституционные законы.

Вместе с тем согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в постановлении от 09.01.98 № 1-П15, приведенные выше конституционные нормы никоим образом не исключают возможности принятия по вопросам определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Такой вывод вытекает из системного анализа ст. 90, 115, 125 (п. «а» ч. 2) Конституции РФ.

Однако определяющее значение в правовом регулировании пограничной деятельности в России должны иметь федеральные законы.

В соответствии со ст. 78 (ч. 1) Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Как отмечается в доктрине государственного права, данное конституционное положение раскрывает механизм взаимосвязей в системе федеральных органов исполнительной власти16.

Приведенные конституционные нормы применительно к пограничной деятельности непосредственно предполагают трансформацию пограничных органов ФСБ в территориальные органы ФСБ России.

На основании ст. 78 (ч. 4) Конституции РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивают в соответствии с Конституцией Президент РФ и Правительство РФ.

Координационным органом, обеспечивающим целенаправленную совместную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений при формировании и реализации пограничной политики РФ, является Государственная пограничная комиссия, образованная Указом Президента РФ от 28.05.03 № 58117.

В соответствии со ст. 79 Конституции РФ Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами.

Приведенное конституционное положение также имеет значительный потенциал развития пограничной деятельности.

В частности, согласно ч.1 ст. 4 Устава Содружества Независимых Государств18, к сферам совместной деятельности государств-участников, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие органы, относится сотрудничество в области охраны внешних границ государств - участников СНГ.

На основании ст. 13 Устава СНГ каждое государство-участник принимает надлежащие меры по обеспечению стабильного положения на внешних границах государств - участников СНГ. На основе взаимного согласия государства-участники координируют деятельность пограничных служб, которые осуществляют контроль и несут ответственность за соблюдение установленного порядка пересечения внешних границ государств - участников СНГ. В силу ч. 1 ст. 14 Устава СНГ высшим органом Содружества по вопросам охраны внешних границ государств-участников является Совет глав государств. При этом органом Совета глав государств по этим вопросам является Совет командующих Пограничными войсками, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего Положения, утверждаемого Советом глав государств (ст. 31 Устава СНГ).

Глава 4 Конституции РФ посвящена вопросам правового статуса Президента РФ. Применительно к пограничной деятельности в этой главе Конституции первостепенное значение имеют ст. 80 (ч. 2), 82, 83 (п. «ж»), 85, 87 (ч. 1) и 90. Из этих норм следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета России и ее безопасности. Президент РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как защита государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в п. 4 мотивировочной части постановления от 31.07.95 № 10-П, Конституция РФ определяет, что Президент РФ действует в установленном ею порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Кроме того, реализация Президентом РФ своей компетенции в «установленном Конституцией РФ порядке» предполагает также возложение им на Правительство РФ в соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента РФ.

Следует иметь в виду, что приведенный в гл. 4 Конституции РФ перечень полномочий Президента РФ нельзя рассматривать в качестве исчерпывающего. В правоприменительной практике неоднократно возникала необходимость прибегать к так называемым «скрытым полномочиям», что получило фактическое признание и Конституционного Суда РФ. В качестве примера можно привести Указы Президента РФ от 12.03.96 № 371 «О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации»19 и от 19.06.96 № 943 «О проведении эксперимента по невойсковой охране отдельных участков государственной границы Российской Федерации»20.

Представляется, что институт так называемых «скрытых полномочий» Президента РФ может оказать значительное влияние на развитие пограничной службы. Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 30.04.96 № 11-П21, в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (п. 4 мотивировочной части)22. Данная правовая позиция впоследствии была подтверждена Конституционным Судом РФ в постановлении от 30.04.97 № 7-П (п. 4 мотивировочной части)23.

Отдельные нормы, посвященные прерогативам Президента РФ в сфере пограничной деятельности, содержатся в Законе о Правительстве. Согласно ч. 1 ст. 32 названного закона Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положение о нем и назначает его руководителя.

Глава 5 Конституции РФ, определяя полномочия Федерального Собрания, также содержит в себе нормы, посвященные регулированию пограничной деятельности. В частности, в соответствии со ст. 106 (п. «д») Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон по вопросам статуса и защиты государственной границы. Однако значение ст. 106 (п. «д») Конституции РФ не исчерпывается признанием особого порядка рассмотрения и одобрения имеющего основополагающее значение для пограничной деятельности федерального закона. Эта норма во взаимосвязи с положениями ст. 71 (п. «н») Конституции РФ прежде всего предопределяет название и содержание соответствующего федерального закона.

Нетрудно заметить, что как название, так и содержание действующего Закона о границе не в полной мере согласуется с приведенными конституционными положениями.

Конституция РФ непосредственно определяет и полномочия Правительства РФ в сфере пограничной деятельности. Так, ст. 114 (п. «д» ч. 1) Конституции РФ предусматривается, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в Законе о Правительстве, ст. 20 которого определяет, что в рамках реализации своих конституционных полномочий по обеспечению обороны и государственной безопасности России Правительство РФ принимает меры по охране государственной границы.

Кроме того, на основании ч. 2 ст. 32 Закона о Правительстве оно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, т.е. и такое основное направление деятельности этого органа, как пограничная деятельность.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Закон о Правительстве не содержит даже примерного перечня мер, которые Правительство РФ вправе либо обязано принимать в целях охраны государственной границы. Представляется, что установление такого перечня в названном Законе и его последующая конкретизация в принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах явилось бы существенным продвижением в совершенствовании правовых основ пограничной деятельности.

Признание Конституции РФ юридической первоосновой любой отрасли российского права (законодательства) в отечественной правовой доктрине превратилось, по сути, в правовую аксиому24. В этой связи следует прийти к выводу о том, что рассмотренные выше положения Конституции РФ реализуют в отношении правового регулирования пограничной деятельности преимущественно системообразующую функцию, формируя ее вертикальную (иерархическую) структуру и очерчивая круг возможного правового регулирования этой деятельности. При этом необходимо обеспечить строгое следование смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов. Иначе в нем появятся противоречивые нормативные предписания и, как следствие, ошибочные решения и трудности в практике правоприменения.

Таковы основные конституционные положения, выступающие в своей совокупности в качестве правовых оснований стратегического развития пограничной службы.

Современный период существования российского государства характеризуется достаточно серьезным различием между необходимым уровнем обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы и тем, который имеется к настоящему времени.

В свою очередь, это вызывает необходимость совершенствования пограничной политики государства, ревизии существующих методов ее осуществления. Движение в этом направлении требует тщательного анализа правового обеспечения пограничной политики России25.

Прежде чем перейти к детальному обсуждению проблем совершенствования федерального законодательства о деятельности пограничной службы, представляется необходимым рассмотреть вопрос о том, что представляет собой ныне и чем должна характеризоваться в перспективе эта деятельность.

Не вызывает сомнений, что предметное обсуждение вопроса о путях и формах совершенствования какой-либо деятельности невозможно без адекватного понимания ее правового содержания. В этой связи крайне важно уяснить юридическое содержание понятия «пограничная деятельность». Конституция понятие «пограничная деятельность» не содержит. Оно имеется в Законе о ФСБ, однако он лаконичного определения этого понятия не дает. Законодатель, очевидно, полагает, что оно подлежит раскрытию через перечисление видов (направлений) деятельности, которые следует отнести к пограничной.

Согласно ст. 111 Закона о ФСБ направлениями пограничной деятельности являются:

  • защита и охрана государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
  • защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны РФ запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках.

Итак, очевидно, что стержневое значение для пограничной деятельности имеет понятие «государственная граница», которое и должно предопределять смысл и содержание названной деятельности, а из числа федеральных законов, опосредствующих пограничную деятельность, первостепенное значение имеет Закон о границе. На основании ст. 1 Закона о границе государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ.

Следует напомнить, что на основании ст. 4 (ч. 1) Конституции суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию.

Между тем возникает вопрос о соответствии положений ст. 1 Закона о границе нормам международного права, Конституции РФ и реалиям сегодняшнего дня. Определение территории России содержится в ст. 67 (ч. 1) Конституции РФ, где сказано, что она включает в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, подписанного в городе Керчи 24.12.0326, Азовское море и Керченский пролив признаны внутренними водами России и Украины. Федеральным законом от 22.04.04 № 23-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива»27 названный международный договор ратифицирован и стал составной частью правовой системы России. Согласно п. 1 ст. 2 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г.28 государство обладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовском море и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственной границы нет, а суверенитет России имеется.

Вполне вероятно, что аналогичным образом может быть разрешен вопрос и на Каспийском море.

Между тем понятие государственной границы в действующем Законе о границе на эту правовую ситуацию оказалось не рассчитанным.

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о границе защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности России заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Опираясь на приведенное положение, представляется необходимым для выявления сущностных характеристик пограничной деятельности провести ее сопоставление с другими основными направлениями деятельности федеральной службы безопасности. Часть 1 ст. 8 Закона о ФСБ называет в числе основных направлений деятельности органов ФСБ - наряду с пограничной деятельностью - также контрразведывательную деятельность, борьбу с преступностью и террористической деятельностью, разведывательную деятельность и обеспечение информационной безопасности.

В свою очередь, ч. 1 ст. 9 Закона о ФСБ определено, что контрразведывательная деятельность - это деятельность органов ФСБ по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ.

Статья 11 Закона о ФСБ предусматривает, что разведывательная деятельность осуществляется органом внешней разведки федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в соответствии с Федеральным законом от 10.01.96 № 5-ФЗ «О внешней разведке»29. Оговорок о том, что контрразведывательная и разведывательная деятельность не осуществляются в районе государственной границы и на приграничной территории или осуществляются с какими-либо особенностями, Закон о ФСБ не содержит.

Между тем, как видно из приведенной выше ч. 1 ст. 3 Закона о границе, защита государственной границы осуществляется путем принятия, в том числе разведывательных и контрразведывательных мер. Отсюда следует, что пограничная деятельность, с одной стороны, и разведывательная и контрразведывательная деятельность, с другой, не могут рассматриваться в качестве абсолютно самостоятельных друг по отношению к другу направлений деятельности ФСБ.

На основании ст. 10 Закона о ФСБ в рамках борьбы с преступностью и террористической деятельностью органы ФСБ осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению преступлений, досудебное производство по которым отнесены к их ведению (ч. 1); деятельность указанных органов в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством (ч. 3). В то же время ч. 1 ст. 3 Закона о границе в целях защиты государственной границы также предполагает осуществление оперативно-розыскных мер. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 30 Закона о границе в целях защиты государственной границы пограничные органы ФСБ ведут дознание и осуществляют профилактику правонарушений.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ30 предусмотрено, что следователями органов ФСБ производится предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 2 ст. 322 и ч. 2 ст. 323 Уголовного кодекса РФ31 (незаконное пересечение государственной границы, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения, и изъятие, перемещение или уничтожение пограничных знаков в целях противоправного изменения государственной границы, повлекшие тяжкие последствия, соответственно).

В свою очередь, п. 3 ч. 3 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ предусматривает, что дознавателями пограничных органов ФСБ производится дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 322 и ч. 1 ст. 323 Уголовного кодекса РФ.

Суммируя изложенное, следует заключить, что пограничная деятельность не может осуществляться самостоятельно и в отрыве от борьбы с преступностью, а действующее федеральное законодательство не содержит положений, которые бы позволили однозначно отграничить пограничную деятельность от иных направлений деятельности ФСБ. При этом даже пространственный критерий (привязку к государственной границе и пограничному пространству) нельзя признать определяющим в данном вопросе. Дело в том, что ст. 111 Закона о ФСБ относит к пограничной деятельности, в частности, охрану за пределами исключительной экономической зоны РФ запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках. В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона от 17.12.98 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»32 пределы российской исключительной экономической зоны, как правило, отстоят на 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря России. Иными словами, получается, что пограничная деятельность - по буквальному смыслу названной нормы закона - может и должна осуществляться на расстоянии многих сотен километров как от территории России, так и от ее государственной границы.

В соответствии с неоднократно выраженной Конституционным Судом РФ правовой позицией общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1 Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления Конституционного Суда РФ от 25.04.95 № 3-П33, от 15.07.99 № 11-П34, от 11.11.03 № 16-П35 и др.).

Однако, как видно из проведенного выше правового анализа, содержащееся в федеральном законодательстве понятие «пограничная деятельность» не в полной мере отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности. Продолжая анализировать указанное понятие, приходится констатировать, что его некорректность изложенными выше обстоятельствами не исчерпывается. Данное понятие содержит в себе еще ряд серьезных недостатков правового характера.

Во-первых, одним из направлений пограничной деятельности - наряду с защитой и охраной государственной границы - является защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Между тем, по смыслу ст. 71 (п. «н») Конституции РФ, защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ не являются составной частью защиты государственной границы, а представляют собой совершенно самостоятельные сферы деятельности уполномоченных государственных органов.

То обстоятельство, что по причинам практической целесообразности этот вид деятельности поручается осуществлять пограничным органам ФСБ, само по себе еще не дает достаточных правовых оснований к тому, чтобы автоматически рассматривать его в качестве пограничной деятельности.

Например, согласно Основному закону ФРГ, подразделения федеральной пограничной охраны могут использоваться в особо важных случаях по требованию земель для сохранения или восстановления общественного порядка или безопасности, для оказания помощи в случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы для предотвращения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или какой-либо земли, а также для обороны территории страны (абзацы 2 и 3 ст. 35, абзац 2 ст. 87а, ст. 91, 115)36. Однако при этом никто не утверждает, что указанные направления деятельности подразделений федеральной пограничной охраны ФРГ относятся к пограничной деятельности.

Изложенное приводит к выводу о несогласованности между собой названного конституционного положения и нормы ст. 111 Закона о ФСБ, что является абсолютно недопустимым. Более того, представляется, что уточнение понятия «пограничная деятельность» не должно иметь своим следствием серьезную ревизию правовых основ деятельности ФСБ.

На основании ч. 2 ст. 8 Закона о ФСБ федеральным законодательством могут быть определены и иные - помимо рассмотренных выше - направления деятельности органов ФСБ.

Применительно к защите и охране экономических и иных законных интересов России в пределах исключительной экономической зоны соответствующей правовой основой для деятельности органов ФСБ является Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 35 и 36). В отношении защиты и охраны экономических и иных законных интересов России в пределах ее континентального шельфа - Федеральный закон от 30.11.95 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ст. 42 и 43)37.

Что же касается охраны за пределами исключительной экономической зоны России запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках, то решение данного вопроса возможно посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 20.12.04 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»38.

Во-вторых, ст. 111 Закона о ФСБ, формализуя признаки пограничной деятельности, употребляет термины «защита» и «охрана».

Действующий Закон о границе не содержит четких и лаконичных определений терминов «защита государственной границы» и «охрана государственной границы». В отношении понятия «защита государственной границы» ст. 3 Закона о границе гласит, что: «защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер» (ч. 1); «защита государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации» (ч. 4).

Той же статьей определено, что охрана государственной границы является составной частью защиты государственной границы и осуществляется пограничными органами, входящими в состав ФСБ, в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности РФ в случаях и в порядке, определяемых законодательством РФ. Охрана государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу (ч. 5).

Иными словами, опустив «лишние» фразы, понятия «защита государственной границы» и «охрана государственной границы» можно определить следующим образом.

Защита государственной границы есть согласованная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая путем принятия всей совокупности предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством мер, обеспечивающих жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе и в пределах приграничной территории.

В свою очередь, под охраной государственной границы следует понимать осуществляемую ФСБ, Вооруженными Силами РФ и другими силами (органами) обеспечения безопасности России в случаях и в порядке, определяемом федеральным законодательством, деятельность в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что приведенные выше положения Закона о границе определяют, что охрана государственной границы является составной частью ее защиты, а ст. 111 Закона о ФСБ поддерживает данный подход.

Возникает вопрос: насколько вышеприведенные положения соответствуют Конституции РФ и российской правовой традиции?

Исследование Конституции РФ приводит к выводу, что термин «охрана» и образованные на его основе понятия используются - по большей части - применительно не к объектам материального мира, каковым (с известной степенью условности) следует признать государственную границу, но к неким нематериальным конституционно значимым объектам. Так, согласно Конституции РФ, в России охраняются труд и здоровье людей (ст. 7, ч. 2; ст. 41, ч. 1 и 2), природные ресурсы (ст. 9, ч. 1), достоинство личности (ст. 21, ч. 1), право частной собственности (ст. 35, ч. 1; ст. 114, ч. 1, п. «е»), интеллектуальная собственность (ст. 44, ч. 1), права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52), окружающая среда (ст. 72, ч. 1, п. «д», «к»; ст. 74, ч. 2), памятники истории и культуры (ст. 72, ч. 1, п. «д»), суверенитет РФ, ее независимость и государственная целостность (ст. 80, ч. 2), права и свободы человека и гражданина (ст. 82, ч. 1), общественный порядок (ст. 114, ч. 1, п. «е»; ст. 132, ч. 1).

Соотношение же между терминами «охрана» и «защита» можно проследить на примере ст. 80 (ч. 2) и 82 (ч. 1) Конституции РФ. В силу ст. 80 (ч. 2) Конституции РФ Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Реализуя же данное конституционное полномочие, Президент РФ, как это следует из его присяги, текст которой приведен в ст. 82 (ч. 1) Конституции РФ, глава государства должен «защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства». Подобная фразеология применена явно не случайно. Дело в том, что вопросы принятия мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности отнесены Конституцией РФ к числу полномочий не только Президента РФ. Так, согласно ст. 114 (п. «д» ч. 1) Конституции РФ, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, в том числе меры по охране государственной границы (ст. 20 Закона о Правительстве). Таким образом, из приведенных положений Конституции РФ с необходимостью следует вывод, что именно защита является частью охраны, а не наоборот, как это закреплено в нынешней редакции ч. 5 ст. 3 Закона о границе.

Обращаясь к истории вопроса об использовании терминов «защита» и «охрана» в законодательстве о государственной границе, представляется уместным обратить внимание на следующее. Из ст. 5 и 6 Положения об охране государственных границ Союза ССР, утвержденного Постановлением Центрального Исполнительного Комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР от 15.06.27, следовало, что составной частью охраны государственных границ Союза ССР являлась, в частности, защита пограничного населения от вооруженных нападений.

Статьей 3 Положения о медали «За отличие в охране Государственной границы СССР», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13.07.5039, было предусмотрено, что этой медалью награждаются «за умелое руководство боевыми действиями пограничного наряда при защите неприкосновенности границы СССР».

Позднее, в ст. 28 Закона СССР от 24.11.82 «О государственной границе СССР», было закреплено, что, «охраняя государственную границу СССР, пограничные войска обязаны… отражать вооруженные вторжения на территорию СССР войсковых групп и банд, пресекать вооруженные и иные провокации на государственной границе СССР, защищать от указанных преступных посягательств население, социалистическую собственность и личную собственность граждан». При этом употребление в приведенном законоположении термина «охрана государственной границы» являлось абсолютно уместным, поскольку в п. 8 ст. 73 Конституции (Основного Закона) СССР, принятой на внеочередной 7-й сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07.10.77, речь шла именно об охране «государственных границ и территории СССР»40.

Таким образом, из приведенных примеров видно, что в законодательстве советского периода последовательно использовался подход, согласно которому применительно к государственной границе защита представляла собой часть ее охраны.

Это было впоследствии воспринято и в законодательстве РФ. Любопытно отметить, что самая первая редакция ч. 1 ст. 3 Закона о границе определяла, что охрана государственной границы «заключается в осуществлении политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по <…> защите» на государственной границе жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Однако, как уже отмечалось выше, действующая Конституция РФ употребляет термин «защита государственной границы».

При таких обстоятельствах следует признать совершенно неоправданным ни с точки зрения конституционных основ России, ни с позиций истории советского/российского права изменение в нынешней редакции ст. 3 Закона о границе соотношения между терминами «защита государственной границы» и «охрана государственной границы» посредством включения охраны в состав защиты.

Более того, ст. 76 (ч. 3) Конституции РФ установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Однако действующая редакция ч. 5 ст. 3 Закона о границе, предусматривающая, что охрана границы осуществляется пограничными органами, противоречит нормам ст. 20 Закона о Правительстве, согласно которой - это полномочия Правительства РФ.

В-третьих, обращает на себя внимание то обстоятельство, что в ст. 111 Закона о ФСБ говорится о том, что защита и охрана государственной границы осуществляется как для недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, так и в целях обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.

Такая цель защиты государственной границы, как недопущение противоправного изменения ее прохождения, с правовой точки зрения сомнений не вызывает. В то же время упоминание в качестве цели обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу представляется более чем сомнительным.

В правовой доктрине под термином «правовой режим» принято понимать нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации). В отличие от правового статуса, который касается правовой характеристики субъекта отношений, правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации41.

Возвращаясь к нормам ч. 1 ст. 3 Закона о границе, следует напомнить, что защита государственной границы осуществляется путем принятия организационно-правовых, пограничных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Правила режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как видно из содержания разделов III-V Закона о границе, как раз и выступают в качестве организационно-правовых и пограничных мер, посредством реализации которых осуществляется защита государственной границы. Юридическая ценность правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу самих по себе ни в коем случае не может быть равнозначной либо большей, нежели правовое значение защиты государственной границы.

Обеспечение безопасности пограничного пространства РФ является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности России. На это обстоятельство специально обращено внимание в разделе IV Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.97 № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.00 № 24). В свою очередь, соблюдение правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу по отношению к названной задаче имеет лишь служебно-вспомогательное значение.

Отсюда следует, что не защита государственной границы осуществляется в целях обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как это закреплено в ст. 111 Закона о ФСБ, а наоборот, перечисленные выше правила устанавливаются и соответствующие лица принуждаются к их неукоснительному соблюдению в целях защиты государственной границы.

Таким образом, закрепленное в федеральном законодательстве понимание пограничной деятельности не в должной мере основано на нормах Конституции РФ. В свою очередь, это обстоятельство предопределяет необходимость совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы.

Активная деятельность по созданию нормативной правовой базы деятельности пограничной службы ведется с 1993 г. В результате принятых за последние годы мер общее количество законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в пограничной сфере, многократно увеличилось. Вместе с тем, вследствие постоянно меняющейся обстановки указанное законодательство все еще продолжает содержать значительное количество нерешенных проблем и вопросов. Более того, оно в настоящее время не в полной мере соответствует реалиям внутриполитической обстановки в стране, международному положению России и не позволяет адекватно правовыми средствами реагировать на новые угрозы и вызовы42.

Президентом РФ неоднократно ставилась задача избавления правового поля от пустых деклараций, от норм двойного толкования и внутренних противоречий. В связи с этим в законах надлежит формулировать только ясные и реальные требования, а также прописывать четкие механизмы их применения43.

Безусловно следует исключить рассогласованность в системе правовых норм как между отдельными законами, так и между законами и подзаконными актами, снять внутреннюю противоречивость и декларативность ряда нормативных правовых актов. Следует переходить от хаотичной разработки федеральных законов по принципу ликвидации пробелов в правовом регулировании к планомерной реализации положений Конституции РФ, требующей разработки конкретных законодательных актов и, в первую очередь, тех, которые касаются безопасности страны.

Представляется, что усилия государственных органов в указанной сфере должны быть сконцентрированы на следующих основных направлениях.

Во-первых, ст. 71 (п. «н») Конституции РФ определение статуса и защита государственной границы отнесены к предметам исключительного ведения РФ. При этом, как предусмотрено ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ, по предметам ведения РФ подлежат принятию федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Трудно переоценить важность основополагающего законодательного акта, регулирующего правовой статус и защиту государственной границы. Этот закон призван обеспечить справедливый баланс частного и публичного интересов посредством установления действенных механизмов реализации прав и законных интересов человека и гражданина в сфере правоотношений, связанных с пересечением государственной границы, при условии обеспечения пограничной безопасности страны, ее сотрудничества с иностранными государствами, реализацию иных направлений пограничной политики России.

Действующий в настоящее время Закон о границе был принят Верховным Советом РФ 01.04.93 в период применения Конституции (Основного Закона) РФ - России от 12.04.7844, т.е. в совершенно отличных от ныне существующих правовых, политических и социально-экономических условиях.

Представителями юридической общественности и аппаратом Совета Безопасности РФ в этой связи в качестве одного из важнейших мероприятий в сфере национальной безопасности подчеркивалась настоятельная необходимость переработки федерального закона о государственной границе45.

Правоприменительная практика также показала, что законодательство о государственной границе требует серьезной модернизации. Основные усилия в этом направлении должны быть сосредоточены на совершенствовании деятельности всех субъектов пограничных отношений. Необходимо сформировать единую систему защиты интересов государства в пограничной сфере, повысить эффективность государственного управления в области пограничной безопасности. При этом подлежат учету изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, обладающих компетенцией в области обеспечения безопасности.

В настоящее время в научных кругах активно обсуждается вопрос о необходимости принятия кодифицированного законодательного акта, призванного регламентировать вопросы пограничной деятельности. Иными словами, речь идет о так называемом Пограничном кодексе РФ.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в постановлении от 29.06.04 № 13-П46, кодифицированный нормативный правовой акт призван осуществлять комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений. Кодекс выполняет особую роль в правовой системе России. В российской правовой системе исторически сложилось, что кодексы принимаются в тех отраслях права, где Конституция РФ предусматривает необходимость наличия не просто правового регулирования, а именно законодательства. При этом Конституция РФ употребляет именно термин «законодательство» применительно к сфере правового регулирования, где может и должен быть принят законодательный акт в форме кодекса.

К примеру, Конституция РФ предусматривает, что в ведении РФ находятся уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (ст. 71, п. «о»), а в совместном ведении РФ и субъектов РФ - трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство (ст. 72, п. «к» ч. 1). Соответственно, по каждой из этих отраслей законодательства в настоящее время принят кодекс.

В то же время, говоря, например, о правовом регулировании вопросов обороны и безопасности, Конституция РФ не делает указаний о необходимости существования законодательства по данным вопросам (ст. 71, п. «м»). Сообразно этому указанные вопросы урегулированы федеральными законами с соответствующими конституционной норме наименованиями (Закон РФ от 05.03.92 № 2446-I «О безопасности»47 и Федеральный закон от 31.05.96 № 61-ФЗ «Об обороне»48).

Регламентируя вопросы определения статуса и защиты государственной границы, Конституция РФ не упоминает о необходимости законодательства в этой сфере.

Кроме того, как предусмотрено п. 1.6.3 Рекомендаций по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, разработанных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кодекс должен обеспечивать единообразное регулирование и содержать в систематизированном виде всю массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.

При этом следует учитывать, что в кодекс могут входить лишь нормы, включаемые в федеральные законы. Возможность же включения в кодекс положений, подлежащих регламентации на уровне федеральных конституционных законов, Конституцией РФ не предусмотрена и правоприменительной практике России не известна.

Между тем нормы, имеющие непосредственное отношение к пограничной деятельности, содержатся в целом ряде федеральных конституционных законов. В качестве примера следует назвать упомянутые выше ст. 20 Закона о Правительстве и ч. 1 ст. 17 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Уже поэтому невозможно обеспечить наличие в Пограничном кодексе РФ в систематизированном виде всей массы норм, регулирующих сферу пограничных правоотношений.

Кроме того, следует учесть, что пограничная деятельность носит комплексный характер. На основании ст. 30 Закона о границе защита государственной границы осуществляется, в том числе, посредством принятия к правонарушителям мер уголовно-правового воздействия в очерченных федеральным законодательством уголовно-процессуальных рамках.

Однако Уголовный кодекс РФ (ч. 1 ст. 1) и Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ч. 1 ст. 1) запрещают рассредоточение регулирования правоотношений, входящих в предмет уголовного права, по другим федеральным законам, хотя бы последние и облекались в форму кодексов.

Таким образом, в рамках правовой системы России принципиально невозможно обеспечить сосредоточение всех норм, опосредствующих пограничную деятельность, в рамках кодекса.

В этой связи представляется необходимым принятие именно федерального закона о статусе и защите государственной границы, который должен относиться к отрасли законодательства, определяющего основы конституционного строя РФ. Он должен быть направлен на практическую реализацию положений, закрепленных в ст. 4, 27 (ч. 2), 55 (ч. 3), 71 (п. «а»-«г», «е», «к», «м» и «н»), 72 (п. «б» и «к» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) Конституции РФ.

Основная идея федерального закона о статусе и защите государственной границы должна заключаться в обеспечении правового регулирования вопросов статуса и защиты государственной границы.

Целями этого федерального закона призваны стать:

  • определение статуса государственной границы;
  • формирование адекватной системы защиты интересов РФ на государственной границе и в пограничном пространстве;
  • совершенствование государственного управления в сфере защиты государственной границы;
  • сокращение количества органов, осуществляющих функции по государственному контролю на государственной границе;
  • упрощение порядка пересечения границы лицами, осуществляющими в пограничном пространстве России правомерные виды деятельности.

Действие названного федерального закона целесообразно распространить на граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства (в оговоренных этим федеральным законом случаях), органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, организации и общественные объединения, вступающие в правоотношения, связанные со статусом и защитой государственной границы. Этот федеральный закон в определенных им случаях должен будет регулировать также отношения с участием иностранных государств, их органов и должностных лиц.

Конечной целью принятия указанного федерального закона следует признать качественное повышение уровня защиты национальных интересов на государственной границе и в пограничном пространстве России в целом.

Необходимо найти баланс между контактной и барьерной функциями границ и разрешить противоречие между развитием приграничного сотрудничества и обеспечением безопасности, борьбой с трансграничной преступностью.

В этой связи опыт европейских государств представляет определенную ценность для России, особенно тех, которым удалось сбалансировать контактную и барьерную функции, создать эффективную систему безопасности, продемонстрировав при этом успехи в развитии приграничного сотрудничества. Но следует учитывать, что в силу многих причин автоматическое копирование зарубежного опыта способно нанести вред и затормозить сотрудничество.

Вышеназванный федеральный закон призван стать ядром нового правового поля, обеспечивающего реализацию пограничной политики, адекватное реагирование правовыми средствами на угрозы и вызовы национальной безопасности государства в пограничной сфере, в первую очередь, со стороны международного терроризма и трансграничной преступности, способствовать развитию связей России с государствами ближнего и дальнего зарубежья.

Данный федеральный закон должен быть положен в основу системы пограничной деятельности в России. Каждый субъект пограничной политики должен четко представлять, какие мероприятия ему предстоит осуществлять для защиты прав и законных интересов России на государственной границе.

Федеральный закон в силу требований ст. 71 (п. «н») и 106 (п. «д») Конституции РФ должен именоваться «О статусе и защите государственной границы».

С учетом неукоснительного следования положениям упомянутых конституционных предписаний должна быть выстроена и структура законопроекта. В частности, самостоятельным разделом подлежат урегулированию вопросы, связанные со статусом государственной границы. В свою очередь, также отдельным разделом должны опосредствоваться и вопросы защиты государственной границы.

Определение статуса государственной границы надлежит давать, исходя из того, что его обусловливают правила установления, обозначения и режима государственной границы.

Содержание понятия «статус государственной границы» предлагается сформулировать как правовое положение государственной границы, обусловленное пространственным пределом территории РФ, а также предусмотренными федеральным законом правилами установления, обозначения, режима и защиты государственной границы.

Понятие «охрана государственной границы» из федерального закона о статусе и защите государственной границы должно быть безусловно исключено.

Что же касается термина «защита государственной границы», то представляется, что под ним необходимо понимать деятельность государственных органов, направленную на недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы. Защита государственной границы должна осуществляться путем принятия политических, организационно-правовых, экономических, разведывательных, контрразведывательных, оборонных, оперативно-розыскных, а также других мер, предпринимаемых с целью недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы.

Представляется важным обеспечить правовое регулирование вопросов вооруженной защиты государственной границы. Однако на сегодняшний день в федеральном законодательстве этот термин не раскрывается.

Следует законодательно закрепить, что вооруженную защиту государственной границы осуществляют Вооруженные Силы РФ. К выполнению отдельных задач вооруженной защиты государственной границы могут также привлекаться другие войска, воинские формирования и органы49 всеми находящимися в их распоряжении средствами в соответствии со ст. 51 Устава ООН50 в порядке осуществления неотъемлемого права России на индивидуальную или коллективную самооборону.

Значительные изменения должны коснуться вопросов режима государственной границы. Необходимо подчеркнуть, что режим государственной границы устанавливается именно в целях обеспечения соблюдения статуса государственной границы.

В режим государственной границы следует включать правила содержания государственной границы, ее пересечения, а также разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением первых двух видов правил. На первый взгляд, сопоставление этого положения с нормами ч. 1 ст. 7 действующего Закона о границе приводит к выводу о сокращении количества правил, образующих в своей совокупности режим государственной границы. Однако в действительности это не так. Все дело в том, что анализ ч. 1 ст. 7 действующего Закона о границе позволяет заключить, что данное положение является неточным. В частности, правила перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных, правила пропуска через нее лиц и транспортных средств, а также ведения на государственной границе хозяйственной деятельности, связанной с ее пересечением, полностью охватываются содержанием правил пересечения государственной границы.

В законопроекте целесообразно предусмотреть, что конкретное содержание правил режима государственной границы определяется Правительством РФ по представлению ФСБ России с учетом требований федеральных законов и международных договоров РФ.

Предложенные изменения в правовом регулировании режима государственной границы призваны обеспечить большую оперативность и адекватность реагирования федеральных органов государственной власти на динамично меняющуюся обстановку на конкретных участках государственной границы. Тем самым должно достигаться оптимальное соотношение между публичным и частными интересами в деле защиты государственной границы.

Учитывая то обстоятельство, что контроль пересечения государственной границы имеет первостепенное значение в деле обеспечения соблюдения статуса государственной границы, в законопроекте этому вопросу должно быть уделено существенное внимание. Представляется целесообразным закрепить принцип выборочности пограничного контроля. При осуществлении пограничного контроля пограничные органы должны быть в законодательном порядке уполномочены ограничиваться проведением только тех мероприятий, которые достаточны для обеспечения соблюдения законодательства о статусе и защите государственной границы.

Подобный подход продиктован, в частности, необходимостью реализации поручений Президента и Правительства РФ, решений Совета Безопасности РФ и Государственной пограничной комиссии об упрощении процедур пограничного контроля российских судов, ведущих промысел водных биологических ресурсов, связанный с пересечением государственной границы, а также - в более широком плане - признании приоритетным направлением совершенствование организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров, создание максимально благоприятных условий для пересечения границы.

Статья 55 Конституции РФ, как и ряд международно-правовых актов, определяет общие принципы установления возможных ограничений прав и свобод, обязательные для законодателя. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.5051 допускает вмешательство государства в частную жизнь в интересах безопасности в демократическом обществе лишь тогда, когда это предусмотрено законом (ст. 8). Раскрывая названные понятия, Европейский Суд по правам человека констатировал, что наблюдение за частной жизнью допустимо, только если существуют процедуры, гарантирующие соответствие мер наблюдения установленным законом условиям52.

С учетом изложенного следует детально изложить в законодательстве о пограничной деятельности содержание пограничного контроля и его формы. По нашему мнению, к числу форм пограничного контроля необходимо отнести следующие: проверка документов и сведений, устный опрос, получение пояснений, наблюдение, досмотр транспортных средств и грузов, личный досмотр и осмотр помещений и территорий.

В ходе совершенствования правовых основ пограничной деятельности необходимо адекватно учесть решения Совета Безопасности РФ и Государственной пограничной комиссии о необходимости сокращения количества государственных контрольных органов, действующих в пунктах пропуска через государственную границу, удаления из пунктов пропуска организаций, деятельность которых не связана с осуществлением контрольных функций и с обеспечением функционирования пунктов пропуска.

Представляется, что в пунктах пропуска через государственную границу должен проводиться исключительно пограничный, а в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, также таможенный контроль. Ветеринарный, иммиграционный, санитарно-карантинный, фитосанитарный, транспортный и другие виды контроля при необходимости их проведения должны осуществляться в специально отведенных для этого местах вблизи пунктов пропуска, как правило, в пределах территорий железнодорожного, автомобильного вокзалов, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытых для международных сообщений.

Вместе с тем совершенствование правовых основ пограничной деятельности не может исчерпываться лишь принятием нового федерального закона о статусе и защите государственной границе.

Пограничная деятельность должна найти свое адекватное отражение и в новой редакции федерального закона о ФСБ.

Сегодня на государственных границах государств - участников СНГ сосредоточен практически весь спектр их государственных и межгосударственных интересов, который составляет основу национальной безопасности каждого из них и Содружества в целом. Принимая во внимание указанные обстоятельства, представляется целесообразным активизировать с использованием механизмов международного сотрудничества противодействие противоправной деятельности на государственных границах государств - участников СНГ, прежде всего: международному терроризму и экстремизму, незаконной миграции, организованной преступности и незаконному обороту наркотических средств. Опираясь на двусторонние и многосторонние договоренности в этой сфере, целесообразно активизировать взаимодействие по организации и проведению практических мероприятий (совместных пограничных операций и профилактических мер) по защите политических, военных, экономических и иных интересов на государственных границах государств - участников СНГ.

Приведенные выше тезисы вновь нашли свое подтверждение в ходе работы Совета командующих Пограничными войсками в июле 2004 г., решением которого были одобрены дополнительные меры по укреплению пограничной безопасности государств - участников СНГ. При этом в качестве таких мер Совет командующих Пограничными войсками предусмотрел, в частности, содействие гармонизации (унификации) нормативной базы государств - участников СНГ и инвентаризацию нормативной базы в пограничной сфере.

Необходимо активизировать работу по заключению с сопредельными государствами международных договоров об упрощенном порядке пересечения государственной границы жителями приграничных территорий. Важно разработать конкретные меры по совершенствованию процедур пограничного, таможенного и иных видов контроля в отношении организаций и граждан, постоянно зарегистрированных на приграничной территории.

Так, в соответствии с протоколом 16-го заседания Группы высокого уровня по формированию Единого экономического пространства в г. Киеве от 22.10.04 министерства иностранных дел, министерства внутренних дел и пограничные службы сторон должны провести переговоры с целью подготовки к подписанию пакета из 5 соглашений в части свободы перемещения физических лиц, упрощения процедур контроля перемещения физических лиц и транспортных средств чрез государственные границы, гармонизации норм перемещения валюты физическими лицами, пересекающими границы, а также упрощенного порядка пересечения границ жителями приграничных территорий.

В рамках совершенствования правовых основ пограничной деятельности надлежит ускорить подготовку проектов федеральных законов «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации» и «О государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации». В этих законопроектах необходимо предусмотреть четкое разграничение полномочий федерального центра и субъектов РФ в сфере приграничного сотрудничества.

Однако наряду с подготовкой новых законопроектов важно обеспечить необходимую преемственность в вопросах правового регулирования. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, правовое регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. Такая правовая позиция нашла, в частности, свое отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 24.05.01 № 8-П53, от 23.04.04 № 9-П54 и др.

В этой связи в ходе совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы представляется важным воздержаться от чрезмерно поспешных «революционных» преобразований и отказа от прежнего опыта, из которого следует извлечь максимальную пользу. Основную роль, по нашему мнению, должен играть принцип систематизации положительно зарекомендовавших себя подходов и наработок, сложившихся еще в рамках Пограничной службы РФ. Выстроенную таким образом систему следует подвергать постоянному мониторингу и при обнаружении в ней элементов разбалансированности, неадекватности современным угрозам и вызовам оперативно реагировать на выявленные недостатки.

Итак, необходима разработка и осуществление комплекса последовательных, строго выверенных мер, направленных на совершенствование правовых основ деятельности пограничной службы, и предполагающих формирование единой системы законодательства в пограничной сфере.

Примечания

1. Российская газета. 1993. 25 дек.

2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 10. Ст. 763.

3. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.

5. Там же. 2003. № 14. Ст. 1302.

6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. М., 1996.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 48. Ст. 4829.

8. Там же. № 15. Ст. 1497.

9. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594.

10. Подобные разъяснения содержит, в частности, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1.07.04 № 14-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3214.

11. К таким выводам пришел Конституционный Суд РФ в определениях от 05.11.03 № 348-О и № 349-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 1.

12. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. М., 1996.

13. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

14. Там же. 2001. № 23. Ст. 2277.

15. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 2.

16. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3214.

17. Там же. 2003. № 22. Ст. 2144.

18. Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1993. № 1.

19. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1059.

20. Там же. № 26. Ст. 3065.

21. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 3.

22. Там же.

23. Там же. 1997. № 4.

24. См.: Коняхин В. Конституция как источник Общей части уголовного права // Российская юстиция. 2002. № 4.

25. См.: Хвощев В.Е., Мумаянов Р.Ш. Пограничная политика и безопасность. Опыт регионального анализа. Челябинск. 2001. С. 6, 27.

26. Бюллетень международных договоров. 2004. № 7. С. 46-47.

27. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 17. Ст. 1590.

28. Бюллетень международных договоров. 1998. № 1. С. 3-168.

29. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143.

30. Там же. 2001. № 52. Ст. 4921.

31. Там же. 1996. № 25. Ст. 2954; 2003. № 27 (часть 2). Ст. 2712; № 50. Ст. 4848.

32. Там же. 1998. № 51. Ст. 6273.

33. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 2-3.

34. Там же. 1999. № 5.

35. Там же. 2003. № 6.

36. См.: Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А.Окунькова М., 1997. С. 192-224.

37. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4694; 1999. № 7. Ст. 879; 2001. № 33. Ст. 3429; 2003. № 17. Ст. 1557.

38. Там же. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270.

39. Ведомости Верховного Совета СССР. 1950. № 20.

40. Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14.

41. См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М., 2001. С. 812.

42. См. подробнее: Проничев В.Е. Пограничная безопасность России. О формировании и развитии законодательства о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации // Граница России. 2004. № 43.

43. См.: Выступление В.В.Путина на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией // Право и безопасность. 2004. № 1. С. 6.

44. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

45. См.: Петров В.А. Методологический опыт научного обеспечения деятельности Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам государственной и общественной безопасности // Научные проблемы национальной». 2002. С. 157.

46. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2804.

47. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.1992. № 15. Ст. 769.

48. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.

49. См.: Федеральный закон «Об обороне» от 31.05.96. № 61-ФЗ. Ст. 1, п. 8 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.

50. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14-47.

51. Бюллетень международных договоров. 2001. № 3. С. 3-44.

52. Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 168-186.

53. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 5.

54. Там же. 2004. № 4.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100