написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (16), Август 2005

Социальная защита государственных служащих в современной России

Шпаковский Ю.Г., первый заместитель начальника Центра стратегических исследований МЧС России, Романов Е.Ю., заместитель начальника инспекции Счетной палаты РФ

Конституцией РФ (ч. 1 ст. 39) каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Не являются исключением и государственные гражданские служащие.

Законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих, в том числе федеральных, находится в стадии реформирования (как, впрочем, и законодательство о социальном обеспечении в целом). Поэтому представляется весьма актуальной выработка системы принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе. Эти принципы возникают в результате преломления общих принципов социального обеспечения через сферу особенностей государственно-служебных отношений и обеспечивают системный поход к реформированию социального обеспечения на государственной службе, к выработке его новых форм и видов.

Базовым принципом социального обеспечения является его всеобщность. Этот принцип основан на конституционном положении, которое обязывает государство создать правовые, финансово-экономические и организационные условия для реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение. Принципы многообразия оснований и видов социального обеспечения, а также его дифференциации в зависимости от социально значимых обстоятельств позволяют сформировать систему социального обеспечения применительно к каждому конкретному человеку, обладающему некоторой совокупностью статусных признаков, являющихся основанием для распространения на него тех или иных видов социального обеспечения в определенном объеме. Набор этих признаков индивидуален для каждого человека, однако существуют критерии, позволяющие стратифицировать обеспечиваемых и выделить общие для полученных групп формы и виды социального обеспечения, оптимальным образом позволяющие реализовать его основную задачу - создание условий для достойного существования человека, исходя из принципов равенства и социальной справедливости. К таким критериям можно отнести, например, занятость (группы наемных работников и людей, не имеющих работы); трудоспособность (инвалиды и полностью трудоспособные люди); наличие заслуг (ветераны и граждане, не имеющие особых заслуг перед государством и обществом) и т.д. Общие характеристики правового статуса членов тех или иных групп, отличающие их от других категорий населения, позволяют выделить некоторую совокупность принципов, характеризующих отличительные черты социального обеспечения людей, входящих в эти группы. Для выделения таких особенных принципов необходимо исследовать особенности правового статуса членов той или иной группы.

Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, связанных с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права1. Вопрос о статусе государственного служащего окончательно еще не решен. По сути проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего»2. Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества3.

Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие:

а) конституционный статус российского гражданина;

б) статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ;

в) административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.

Соответственно, оно имеет трехмерный характер: как человека; как гражданина, реализующего свое право на труд; как лица, замещающего должность государственной службы и реализующего государственную власть.

Федеральный закон от 31.07.95 «Об основах государственной службы Российской Федерации»4 и Трудовой кодекс РФ5 рассматривали отношения гражданских государственных служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имелись определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. В Федеральном законе от 27.07.04 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»6 сделана попытка вывести государственных служащих за рамки трудового законодательства (по мнению ряда авторов - весьма неудачная7). В части, касающейся регулирования служебных отношений государственных служащих, названный Федеральный закон почти целиком воспроизводит соответствующие положения Трудового кодекса РФ, изменяя лишь его терминологию (служебный контракт вместо трудового договора, служебное время вместо рабочего времени, служебная дисциплина вместо трудовой дисциплины и т.д.). В то же время в законе используются такие понятия, как оплата труда гражданского служащего (ст. 50). Следует отметить, что применительно к военнослужащим, также являющимся государственными служащими, термин «оплата труда» не применяется - они получают денежное довольствие (ст. 12 Федерального закона от 27.05.98 «О статусе военнослужащих»8), хотя согласно ст. 10 этого Федерального закона посредством прохождения военной службы военнослужащими реализуется именно право на труд. Не вызывает сомнения, что посредством прохождения гражданской службы человек также реализует свое конституционное право на труд, хотя непосредственного указания на это в Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нет (согласно ст. 73 нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим Федеральным законом).

Механическая замена терминов трудового законодательства чревата многими неблагоприятными последствиями, в том числе в вопросах социального обеспечения гражданских служащих. Ведь, например, если служебный контракт не является разновидностью трудового договора, то, согласно налоговому законодательству и законодательству о социальном страховании выплаты по данному контракту не являются объектом обложения единым социальным налогом (ст. 236 Налогового кодекса РФ), а также объектом обложения взносами на обязательное пенсионное страхование (ст. 10 Федерального закона от 15.12.01 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»9) и на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 5 Федерального закона от 24.07.98 «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»10). Следовательно, гражданские служащие, исходя из логики нового законодательства о гражданской службе, выпадают из системы обязательного социального страхования, и для них должна быть создана специализированная система социального обеспечения (как, например, для военнослужащих). Однако, как показывает 10-летняя практика реализации Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в части вопросов социального обеспечения гражданских служащих процесс создания такой системы идет крайне медленно (например, так и не был определен особый механизм реализации права членов семей гражданских служащих на пенсию по случаю потери кормильца).

Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением государственной службы - совокупность политических, экономических и организационно-управленческих запретов, призванных не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства. Экономические ограничения представляют особый интерес для исследования вопроса об особенностях социального обеспечения на государственной службе.

Экономические ограничения были установлены Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Впоследствии, в несколько измененном виде, они перешли в Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Гражданскому служащему запрещается (ст. 17): участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные); выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц и др. После увольнения с гражданской службы гражданин не вправе замещать в течение 2 лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора, в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

В границах правового статуса государственного служащего перечисленные ограничения призваны уравновешиваться гарантированными преимуществами. Гарантии на государственной службе - это совокупность мер правового, социально-экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего11.

В научной литературе отмечается, что правовые стимулы (к которым следует отнести гарантии на государственной службе) и правовые ограничения являются парными юридическими категориями, т.к. они взаимообеспечивают в регулировании друг друга, обозначают в своей совокупности специфический баланс мотивационных юридических средств12. Система социального обеспечения на государственной службе также призвана в определенной мере компенсировать государственному служащему те материальные потери, которые обусловлены экономическими ограничениями.

Однако представляется, что значение государственной службы для государства и общества не позволяет ограничиться лишь компенсацией ограничений. И здесь мы подошли к другому вопросу, характеризующему необходимость особого порядка социального обеспечения государственных служащих. Среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, определенных в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»13 и в ст. 4 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», назван принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.

Как отмечает Г.В.Атаманчук, «в формировании и развитии государственной службы все, что касается ее профессионализма, должно быть поставлено на первое место. И здесь важно осознать, в чем же состоит современное понимание профессионала. Для него мало иметь высшее образование (одно или два) или степени кандидата либо доктора наук. Подобная подготовка есть лишь предпосылка профессионализма в государственной службе. К этому необходимо еще добавлять: комплексное развитие сознания, обеспечивающее государственный подход к любому делу; достаточный политический опыт, формирующий характер и волю; коммуникабельное дарование, благоприятствующее общению с людьми; значительную информационную подготовку, развивающую способности быстро схватывать, систематизировать и оценивать управленческую информацию»14. Без надлежащих усилий со стороны государства названные выше принципы построения государственной службы так и останутся лишь декларацией. Ведь профессионализм государственных служащих, их служение интересам государства являются целями реформирования системы государственной службы, достижение которых требует выполнения государством целого ряда предварительных условий, позволивших бы привлечь на государственную службу людей, обладающих перечисленными выше качествами. Среди этих условий одним из главных является обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с работой в частном секторе экономики, конкурентоспособности государства как работодателя. Речь идет о социальной защищенности государственных служащих, сбалансированности установленных для государственного служащего ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий, стабильности государственной службы, достойном вознаграждении за службу, поддержании авторитета государственной службы. Только обеспечив корпусу государственных служащих возможность стать частью формирующегося в Российской Федерации среднего класса, государство будет иметь не только моральное право требовать от них профессионального и честного исполнения своих обязанностей, но и широкую возможность выбора при замещении должностей государственной службы.

По этому поводу представляется целесообразным вспомнить Г.В.Ф.Гегеля. Философ писал, что в культуре чиновников, деятельность которых связана с «крупными интересами», «создается привычка исходить из всеобщих интересов, воззрений и дел»15. Однако следует подчеркнуть, что указанное положение непосредственно связано с другой посылкой Гегеля, отмечавшего, что чиновничество является важнейшей составляющей среднего класса. В другой ситуации такая привычка у государственных служащих может и не возникнуть.

Понимание приведенных выше подходов к государственной службе постепенно находит отражение и в российском законодательстве. В Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые перечислены конкретные цели и причины предоставления гражданским служащим специализированных государственных гарантий.

В качестве таковых в п. 1 ст. 52 этого закона названы:

1) обеспечение правовой и социальной защищенности гражданских служащих;

2) повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;

3) укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;

4) компенсация ограничений, установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

Как отмечено в п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 08.06.04 № 195-О, «специфика государственной службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения соответствующих полномочий, включая полномочия субъектов Российской Федерации, органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе в рамках специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности и условий прохождения государственной службы».

Таким образом, система социального обеспечения на государственной службе должна выполнять не только задачу компенсации экономических ограничений, налагаемых на государственных служащих, но и задачу привлечения и удержания на государственной службе профессионалов. Как отмечал В.В.Лазарев, для наиболее эффективного выполнения обязанностей, в которых заинтересовано общество и государство, устанавливаются меры поощрения (как самые сильные побуждающие средства), необходимые для того, чтобы стимулировать подобное осуществление (т.е. процесс ограничения собственных интересов во имя интересов управомоченного и интереса общества в целом) путем обещания за данные постоянные социально полезные действия соответствующих благ, ценностей16.

Государственные служащие относятся к категории лиц с особыми условиями труда, который характеризуется важностью решаемых задач по управлению государством, а также повышенными нервно-психологическими нагрузками. В основе особой социальной защиты лежат объективные производственные факторы, в том числе особенности функциональных задач, выполняемых ими17. Поэтому в ст. 39 Конвенции МОТ № 128 (1969 г.) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» указано, что государства - члены МОТ могут исключить из общего режима социального обеспечения государственных служащих и предусмотреть для них специальную систему социального обеспечения18. Уровень пенсионного обеспечения государственных служащих не должен быть ниже указанного уровня для основной массы наемных работников. Вместе с тем Конвенция не ограничивает государства-члены в установлении более высоких стандартов пенсионного обеспечения государственных служащих19.

Исходя из вышесказанного, можно сформулировать следующие принципы социального обеспечения на государственной службе:

1. Всеобщность социального обеспечения на государственной службе.Этот принцип реализует применительно к государственной службе положение ст. 39 Конституции РФ о праве каждого на социальное обеспечение.

2. Многообразие оснований и видов социального обеспечения на государственной службе.Это означает, что государственные служащие вправе претендовать на социальное обеспечение по тем же основаниям, которые предусмотрены для всех остальных категорий населения, а также на особые виды социального обеспечения, устанавливаемые для них государством.

3. Дифференциация социального обеспечения государственных служащих в зависимости от социально значимых обстоятельств.Этот принцип призван учесть особенности прохождения государственной службы теми или иными категориями государственных служащих. Он в настоящее время проявляется, например, в том, что в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»20 обязательному государственному страхованию подлежат жизнь и здоровье государственных гражданских служащих, проходящих службу именно в контролирующих органах (работники таможенных и налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ). Этим подчеркивается сложность такой разновидности государственной службы, поскольку, осуществляя контроль, государственный служащий должен быть профессионалом высочайшей квалификации (контролируя деятельность других государственных служащих) и при этом может испытывать колоссальные психологические нагрузки, а зачастую вынужден противостоять угрозам в свой адрес.

4. Обеспечение компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений.Этот принцип означает, что в качестве компенсации экономических ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением, государственным служащим предоставляются соответствующие государственные социальные гарантии (раздел X Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15.08.01 № Пр-1496 (далее - Концепция).

5. Обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики.Система обеспечения на государственной службе (денежное вознаграждение, социальное обеспечение, иные гарантии) должна привлечь на государственную службу профессионалов. Для этого объем обеспечения на государственной службе должен быть, по крайней мере, не ниже, чем в частном секторе экономики.

6. Сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего.

Особенности правового статуса государственных служащих непосредственно касаются членов его семьи, и в первую очередь тех, для которых они являются кормильцем. Члены семьи государственного служащего при его жизни разделяют все тяготы и ограничения государственной службы. Предусматривая повышенные меры социального обеспечения для государственного служащего, государство тем самым компенсирует ему (и членам его семьи) эти ограничения. Поэтому и после смерти государственного служащего все члены его семьи (не говоря уже об иждивенцах) вправе рассчитывать на дополнительные меры социального обеспечения, которыми они пользовались при жизни государственного служащего (например, медицинское обслуживание) либо традиционные виды социального обеспечения, повышенные пропорционально мерам дополнительного социального обеспечения самого государственного служащего.

Названные принципы являются основными принципами социального обеспечения как на федеральной государственной гражданской службе, так и на других видах государственной службы. Однако некоторые особенности современного института государственной гражданской службы делают возможным предложить еще несколько принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе.

Согласно пп. 8 п. 1 ст. 15 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим гарантировалось обязательное государственное страхование на случай причинения вреда их жизни и здоровью в связи с исполнением ими должностных обязанностей. Осуществляя возложенные на них полномочия по замещаемой должности государственной службы, вращая, по образному выражению К.С.Бельского, зубчатые колеса исполнительной власти21, принимая в рамках своей компетенции те или иные управленческие решения, занимаясь правоприменительной практикой, государственные служащие непосредственно затрагивают жизненные интересы, а иногда влияют и на судьбы людей, ставя тем самым под угрозу свою жизнь и здоровье. Поэтому государственные служащие вправе претендовать на специализированные меры социальной защиты. Применительно к федеральной государственной гражданской службе законодатель признал нуждающимися в такой дополнительной социальной защите (включая и социальное обеспечение) работников контролирующих органов (Федеральный закон «О государственной защите судей, работников правоохранительных и контролирующих органов»).

Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формулирует гарантии жизни и здоровья гражданских служащих и членов их семей несколько иначе. Устанавливая их право на государственную защиту жизни и здоровья (ст. 14), государство гарантирует им выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 52).

Исходя из изложенного можно предложить следующий принцип социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих.

7. Создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.

Как отмечено в Концепции, современное состояние государственной службы характеризуется наличием ряда проблем, среди которых называются: снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы. В этих условиях трудно говорить о стабильности кадров на государственной службе.

В Российской Федерации отсутствует система пожизненного назначения государственных служащих (как это практикуется, например, в ФРГ), практически не реализуется и так называемая «концепция карьеры», характерная для государственной службы Франции. Система французской государственной службы ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на государственную службу, как правило, остается на ней всю трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной «лестницы»22. «Концепция карьеры» основана на понимании государственной службы как особой, отличной от всех прочих, профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе наиболее ценные кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие - некоторыми привилегиями23.

Для современной российской государственной службы такое состояние нехарактерно. Обычным является перетекание наиболее квалифицированных кадров федеральной государственной гражданской службы в частный сектор экономики. Зачастую государственная служба рассматривается человеком как своего рода «стажировка», предваряющая работу в бизнесе.

В связи с нестабильностью кадров в случае оставления государственной службы факт ее прохождения не должен негативным образом сказаться на возможностях реализации бывшим государственным служащим своего конституционного права на социальное обеспечение (т.е. в части пенсионного обеспечения, например, стаж государственной службы должен засчитываться в общий трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости; нахождение на государственной службе не должно препятствовать возможности формирования пенсионных накоплений для получения в дальнейшем накопительной части трудовой пенсии и т.д.). Поэтому применительно к сегодняшнему состоянию российской государственной гражданской службы можно сформулировать принцип:

8. Пребывание на федеральной государственной гражданской службе не должно негативно воздействовать на возможность реализации человеком права на социальное обеспечение в случае ее оставления.

Следующий принцип связан с федеративным устройством Российской Федерации и осуществлением в соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Речь идет о проблеме дифференциации в уровнях социальных гарантий, предоставляемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов РФ. На существование этой проблемы указано и в преамбуле Концепции: «…современное состояние государственной службы характеризуется … отсутствием целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти». Установление дополнительных гарантий для государственных служащих субъектов РФ было разрешено п. 5 ст. 15 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», и субъекты РФ весьма активно воспользовались этим правом. Поэтому один из принципов социального обеспечения на государственной гражданской службе может быть сформулирован следующим образом:

9. Единство (или, используя терминологию Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», соотносительность) системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.

Концепция и Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не дают ответа, каким образом должна быть решена эта проблема. В разд. II «Система государственной службы» Концепции содержится общее положение о том, что «Федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Российской Федерации и муниципальная служба основываются на единых принципах регулирования вопросов … предоставления государственных социальных гарантий, включая пенсионное обеспечение». А согласно разд. X «Оплата служебной деятельности государственного служащего, государственные социальные гарантии на государственной службе» государственным служащим обеспечивается единство основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы. Однако каким образом будет обеспечиваться такое единство, ни Концепция, ни Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не поясняют.

Следует предположить, что прямым запретом на установление дополнительных социальных гарантий для государственных гражданских служащих субъектов РФ дело не решить, тем более что конституционность такого запрета вызывает сомнения. Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» допускает установление нормативными правовыми актами субъектов РФ дополнительных государственных гарантий для гражданских служащих субъекта РФ (ст. 53). В то же время нельзя мириться с положением, когда на территории одного субъекта РФ имеются государственные служащие «первого» и «второго» сорта, получающие за выполнение практически идентичных функций значительно отличающееся вознаграждение. Не говоря уже о том, что такая ситуация не соответствует конституционным принципам равенства и социальной справедливости, она вызывает конкуренцию между федеральной и региональной государственной службой, негативно влияет на уровень профессионализма федеральных государственных гражданских служащих, снижает авторитет федеральной власти.

Представляется, что решение этой проблемы должно осуществляться по двум направлениям. На федеральном уровне в ходе реформы государственной службы должны последовательно выполняться сформулированные выше принципы социального обеспечения, позволившие бы в конечном итоге создать систему социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе, достойную для применения в субъектах РФ. С другой стороны, федеральная помощь (в первую очередь финансовая, оказываемая в рамках исполнения федерального бюджета) субъектам РФ, реализация на их территории тех или иных экономических и социальных проектов может быть поставлена в зависимость от приведения в соответствие с федеральными стандартами системы материального (в том числе социального) обеспечения государственных служащих соответствующего субъекта.

Перечисленные выше принципы социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе являются тем каркасом, на котором должна строиться система законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы социального обеспечения соответствующей категории государственных служащих. Вместе с тем эта система не может развиваться автономно, вне общей системы социального обеспечения на государственной (и муниципальной) службе и должна органично вписаться в общую систему российского социального обеспечения.

Шпаковский Юрий Григорьевич. Доктор юридических наук, профессор. В 1992-2002 гг. - начальник отдела, начальник управления, первый заместитель начальника департамента МЧС России. С 2003 г. - первый заместитель начальника Центра стратегических исследований МЧС России. Член экспертного Совета Комитета Государственной Думы РФ по безопасности.

Романов Евгений Юрьевич. Работал в системе профессиональных союзов г. Москвы и Российской Федерации, с 1996 г. - в Счетной палате РФ. В настоящее время - начальник инспекции Счетной палаты РФ по контролю налогов и взносов на социальные нужды, оперативного контроля и экспертно-аналитической работы. Государственный советник РФ 1 класса.

Примечания

1. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9.

2. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 177.

3. Охотский Е.В. Указ. соч.

4. Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

5. Там же. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.

6. Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.

7. Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М. и др. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-юрист. 2004. № 6.

8. Сборник законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.

9. Там же. 2001. № 51. Ст. 4832.

10. Там же. 1998. № 31. Ст. 3803.

11. Охотский Е.В. Указ. соч.

12. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 110.

13. Сборник законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

14. Атаманчук Г.В. Указ соч. С. 154.

15. Гегель Г.В.Ф. Философия права. С. 335.

16. Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 24.

17. Васильева Ю.В. Пенсии работникам творческих профессий в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 1998. С. 41.

18. МОТ: Конвенции и рекомендации. Женева, 1991. Т.Н.С.1531.

19. Шаманаева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека // Правовое регулирование труда государственных служащих в России и Франции. Екатеринбург, 1998. С. 107-108.

20. Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 17. Ст. 1455.

21. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 26.

22. Государственная служба / Отв. ред. А.В.Оболонский. М., 2000. С. 209.

23. Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 61-62.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Социальная защита государственных служащих в современной России | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (16), Август 2005

Социальная защита государственных служащих в современной России

Шпаковский Ю.Г., первый заместитель начальника Центра стратегических исследований МЧС России, Романов Е.Ю., заместитель начальника инспекции Счетной палаты РФ

Конституцией РФ (ч. 1 ст. 39) каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Не являются исключением и государственные гражданские служащие.

Законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих, в том числе федеральных, находится в стадии реформирования (как, впрочем, и законодательство о социальном обеспечении в целом). Поэтому представляется весьма актуальной выработка системы принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе. Эти принципы возникают в результате преломления общих принципов социального обеспечения через сферу особенностей государственно-служебных отношений и обеспечивают системный поход к реформированию социального обеспечения на государственной службе, к выработке его новых форм и видов.

Базовым принципом социального обеспечения является его всеобщность. Этот принцип основан на конституционном положении, которое обязывает государство создать правовые, финансово-экономические и организационные условия для реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение. Принципы многообразия оснований и видов социального обеспечения, а также его дифференциации в зависимости от социально значимых обстоятельств позволяют сформировать систему социального обеспечения применительно к каждому конкретному человеку, обладающему некоторой совокупностью статусных признаков, являющихся основанием для распространения на него тех или иных видов социального обеспечения в определенном объеме. Набор этих признаков индивидуален для каждого человека, однако существуют критерии, позволяющие стратифицировать обеспечиваемых и выделить общие для полученных групп формы и виды социального обеспечения, оптимальным образом позволяющие реализовать его основную задачу - создание условий для достойного существования человека, исходя из принципов равенства и социальной справедливости. К таким критериям можно отнести, например, занятость (группы наемных работников и людей, не имеющих работы); трудоспособность (инвалиды и полностью трудоспособные люди); наличие заслуг (ветераны и граждане, не имеющие особых заслуг перед государством и обществом) и т.д. Общие характеристики правового статуса членов тех или иных групп, отличающие их от других категорий населения, позволяют выделить некоторую совокупность принципов, характеризующих отличительные черты социального обеспечения людей, входящих в эти группы. Для выделения таких особенных принципов необходимо исследовать особенности правового статуса членов той или иной группы.

Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, связанных с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права1. Вопрос о статусе государственного служащего окончательно еще не решен. По сути проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего»2. Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества3.

Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие:

а) конституционный статус российского гражданина;

б) статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ;

в) административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.

Соответственно, оно имеет трехмерный характер: как человека; как гражданина, реализующего свое право на труд; как лица, замещающего должность государственной службы и реализующего государственную власть.

Федеральный закон от 31.07.95 «Об основах государственной службы Российской Федерации»4 и Трудовой кодекс РФ5 рассматривали отношения гражданских государственных служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имелись определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. В Федеральном законе от 27.07.04 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»6 сделана попытка вывести государственных служащих за рамки трудового законодательства (по мнению ряда авторов - весьма неудачная7). В части, касающейся регулирования служебных отношений государственных служащих, названный Федеральный закон почти целиком воспроизводит соответствующие положения Трудового кодекса РФ, изменяя лишь его терминологию (служебный контракт вместо трудового договора, служебное время вместо рабочего времени, служебная дисциплина вместо трудовой дисциплины и т.д.). В то же время в законе используются такие понятия, как оплата труда гражданского служащего (ст. 50). Следует отметить, что применительно к военнослужащим, также являющимся государственными служащими, термин «оплата труда» не применяется - они получают денежное довольствие (ст. 12 Федерального закона от 27.05.98 «О статусе военнослужащих»8), хотя согласно ст. 10 этого Федерального закона посредством прохождения военной службы военнослужащими реализуется именно право на труд. Не вызывает сомнения, что посредством прохождения гражданской службы человек также реализует свое конституционное право на труд, хотя непосредственного указания на это в Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нет (согласно ст. 73 нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим Федеральным законом).

Механическая замена терминов трудового законодательства чревата многими неблагоприятными последствиями, в том числе в вопросах социального обеспечения гражданских служащих. Ведь, например, если служебный контракт не является разновидностью трудового договора, то, согласно налоговому законодательству и законодательству о социальном страховании выплаты по данному контракту не являются объектом обложения единым социальным налогом (ст. 236 Налогового кодекса РФ), а также объектом обложения взносами на обязательное пенсионное страхование (ст. 10 Федерального закона от 15.12.01 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»9) и на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 5 Федерального закона от 24.07.98 «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»10). Следовательно, гражданские служащие, исходя из логики нового законодательства о гражданской службе, выпадают из системы обязательного социального страхования, и для них должна быть создана специализированная система социального обеспечения (как, например, для военнослужащих). Однако, как показывает 10-летняя практика реализации Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в части вопросов социального обеспечения гражданских служащих процесс создания такой системы идет крайне медленно (например, так и не был определен особый механизм реализации права членов семей гражданских служащих на пенсию по случаю потери кормильца).

Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением государственной службы - совокупность политических, экономических и организационно-управленческих запретов, призванных не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства. Экономические ограничения представляют особый интерес для исследования вопроса об особенностях социального обеспечения на государственной службе.

Экономические ограничения были установлены Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Впоследствии, в несколько измененном виде, они перешли в Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Гражданскому служащему запрещается (ст. 17): участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные); выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц и др. После увольнения с гражданской службы гражданин не вправе замещать в течение 2 лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора, в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

В границах правового статуса государственного служащего перечисленные ограничения призваны уравновешиваться гарантированными преимуществами. Гарантии на государственной службе - это совокупность мер правового, социально-экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего11.

В научной литературе отмечается, что правовые стимулы (к которым следует отнести гарантии на государственной службе) и правовые ограничения являются парными юридическими категориями, т.к. они взаимообеспечивают в регулировании друг друга, обозначают в своей совокупности специфический баланс мотивационных юридических средств12. Система социального обеспечения на государственной службе также призвана в определенной мере компенсировать государственному служащему те материальные потери, которые обусловлены экономическими ограничениями.

Однако представляется, что значение государственной службы для государства и общества не позволяет ограничиться лишь компенсацией ограничений. И здесь мы подошли к другому вопросу, характеризующему необходимость особого порядка социального обеспечения государственных служащих. Среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, определенных в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»13 и в ст. 4 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», назван принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.

Как отмечает Г.В.Атаманчук, «в формировании и развитии государственной службы все, что касается ее профессионализма, должно быть поставлено на первое место. И здесь важно осознать, в чем же состоит современное понимание профессионала. Для него мало иметь высшее образование (одно или два) или степени кандидата либо доктора наук. Подобная подготовка есть лишь предпосылка профессионализма в государственной службе. К этому необходимо еще добавлять: комплексное развитие сознания, обеспечивающее государственный подход к любому делу; достаточный политический опыт, формирующий характер и волю; коммуникабельное дарование, благоприятствующее общению с людьми; значительную информационную подготовку, развивающую способности быстро схватывать, систематизировать и оценивать управленческую информацию»14. Без надлежащих усилий со стороны государства названные выше принципы построения государственной службы так и останутся лишь декларацией. Ведь профессионализм государственных служащих, их служение интересам государства являются целями реформирования системы государственной службы, достижение которых требует выполнения государством целого ряда предварительных условий, позволивших бы привлечь на государственную службу людей, обладающих перечисленными выше качествами. Среди этих условий одним из главных является обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с работой в частном секторе экономики, конкурентоспособности государства как работодателя. Речь идет о социальной защищенности государственных служащих, сбалансированности установленных для государственного служащего ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий, стабильности государственной службы, достойном вознаграждении за службу, поддержании авторитета государственной службы. Только обеспечив корпусу государственных служащих возможность стать частью формирующегося в Российской Федерации среднего класса, государство будет иметь не только моральное право требовать от них профессионального и честного исполнения своих обязанностей, но и широкую возможность выбора при замещении должностей государственной службы.

По этому поводу представляется целесообразным вспомнить Г.В.Ф.Гегеля. Философ писал, что в культуре чиновников, деятельность которых связана с «крупными интересами», «создается привычка исходить из всеобщих интересов, воззрений и дел»15. Однако следует подчеркнуть, что указанное положение непосредственно связано с другой посылкой Гегеля, отмечавшего, что чиновничество является важнейшей составляющей среднего класса. В другой ситуации такая привычка у государственных служащих может и не возникнуть.

Понимание приведенных выше подходов к государственной службе постепенно находит отражение и в российском законодательстве. В Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые перечислены конкретные цели и причины предоставления гражданским служащим специализированных государственных гарантий.

В качестве таковых в п. 1 ст. 52 этого закона названы:

1) обеспечение правовой и социальной защищенности гражданских служащих;

2) повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;

3) укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;

4) компенсация ограничений, установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

Как отмечено в п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 08.06.04 № 195-О, «специфика государственной службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения соответствующих полномочий, включая полномочия субъектов Российской Федерации, органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе в рамках специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности и условий прохождения государственной службы».

Таким образом, система социального обеспечения на государственной службе должна выполнять не только задачу компенсации экономических ограничений, налагаемых на государственных служащих, но и задачу привлечения и удержания на государственной службе профессионалов. Как отмечал В.В.Лазарев, для наиболее эффективного выполнения обязанностей, в которых заинтересовано общество и государство, устанавливаются меры поощрения (как самые сильные побуждающие средства), необходимые для того, чтобы стимулировать подобное осуществление (т.е. процесс ограничения собственных интересов во имя интересов управомоченного и интереса общества в целом) путем обещания за данные постоянные социально полезные действия соответствующих благ, ценностей16.

Государственные служащие относятся к категории лиц с особыми условиями труда, который характеризуется важностью решаемых задач по управлению государством, а также повышенными нервно-психологическими нагрузками. В основе особой социальной защиты лежат объективные производственные факторы, в том числе особенности функциональных задач, выполняемых ими17. Поэтому в ст. 39 Конвенции МОТ № 128 (1969 г.) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» указано, что государства - члены МОТ могут исключить из общего режима социального обеспечения государственных служащих и предусмотреть для них специальную систему социального обеспечения18. Уровень пенсионного обеспечения государственных служащих не должен быть ниже указанного уровня для основной массы наемных работников. Вместе с тем Конвенция не ограничивает государства-члены в установлении более высоких стандартов пенсионного обеспечения государственных служащих19.

Исходя из вышесказанного, можно сформулировать следующие принципы социального обеспечения на государственной службе:

1. Всеобщность социального обеспечения на государственной службе.Этот принцип реализует применительно к государственной службе положение ст. 39 Конституции РФ о праве каждого на социальное обеспечение.

2. Многообразие оснований и видов социального обеспечения на государственной службе.Это означает, что государственные служащие вправе претендовать на социальное обеспечение по тем же основаниям, которые предусмотрены для всех остальных категорий населения, а также на особые виды социального обеспечения, устанавливаемые для них государством.

3. Дифференциация социального обеспечения государственных служащих в зависимости от социально значимых обстоятельств.Этот принцип призван учесть особенности прохождения государственной службы теми или иными категориями государственных служащих. Он в настоящее время проявляется, например, в том, что в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»20 обязательному государственному страхованию подлежат жизнь и здоровье государственных гражданских служащих, проходящих службу именно в контролирующих органах (работники таможенных и налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ). Этим подчеркивается сложность такой разновидности государственной службы, поскольку, осуществляя контроль, государственный служащий должен быть профессионалом высочайшей квалификации (контролируя деятельность других государственных служащих) и при этом может испытывать колоссальные психологические нагрузки, а зачастую вынужден противостоять угрозам в свой адрес.

4. Обеспечение компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений.Этот принцип означает, что в качестве компенсации экономических ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением, государственным служащим предоставляются соответствующие государственные социальные гарантии (раздел X Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15.08.01 № Пр-1496 (далее - Концепция).

5. Обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики.Система обеспечения на государственной службе (денежное вознаграждение, социальное обеспечение, иные гарантии) должна привлечь на государственную службу профессионалов. Для этого объем обеспечения на государственной службе должен быть, по крайней мере, не ниже, чем в частном секторе экономики.

6. Сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего.

Особенности правового статуса государственных служащих непосредственно касаются членов его семьи, и в первую очередь тех, для которых они являются кормильцем. Члены семьи государственного служащего при его жизни разделяют все тяготы и ограничения государственной службы. Предусматривая повышенные меры социального обеспечения для государственного служащего, государство тем самым компенсирует ему (и членам его семьи) эти ограничения. Поэтому и после смерти государственного служащего все члены его семьи (не говоря уже об иждивенцах) вправе рассчитывать на дополнительные меры социального обеспечения, которыми они пользовались при жизни государственного служащего (например, медицинское обслуживание) либо традиционные виды социального обеспечения, повышенные пропорционально мерам дополнительного социального обеспечения самого государственного служащего.

Названные принципы являются основными принципами социального обеспечения как на федеральной государственной гражданской службе, так и на других видах государственной службы. Однако некоторые особенности современного института государственной гражданской службы делают возможным предложить еще несколько принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе.

Согласно пп. 8 п. 1 ст. 15 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим гарантировалось обязательное государственное страхование на случай причинения вреда их жизни и здоровью в связи с исполнением ими должностных обязанностей. Осуществляя возложенные на них полномочия по замещаемой должности государственной службы, вращая, по образному выражению К.С.Бельского, зубчатые колеса исполнительной власти21, принимая в рамках своей компетенции те или иные управленческие решения, занимаясь правоприменительной практикой, государственные служащие непосредственно затрагивают жизненные интересы, а иногда влияют и на судьбы людей, ставя тем самым под угрозу свою жизнь и здоровье. Поэтому государственные служащие вправе претендовать на специализированные меры социальной защиты. Применительно к федеральной государственной гражданской службе законодатель признал нуждающимися в такой дополнительной социальной защите (включая и социальное обеспечение) работников контролирующих органов (Федеральный закон «О государственной защите судей, работников правоохранительных и контролирующих органов»).

Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формулирует гарантии жизни и здоровья гражданских служащих и членов их семей несколько иначе. Устанавливая их право на государственную защиту жизни и здоровья (ст. 14), государство гарантирует им выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 52).

Исходя из изложенного можно предложить следующий принцип социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих.

7. Создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.

Как отмечено в Концепции, современное состояние государственной службы характеризуется наличием ряда проблем, среди которых называются: снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы. В этих условиях трудно говорить о стабильности кадров на государственной службе.

В Российской Федерации отсутствует система пожизненного назначения государственных служащих (как это практикуется, например, в ФРГ), практически не реализуется и так называемая «концепция карьеры», характерная для государственной службы Франции. Система французской государственной службы ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на государственную службу, как правило, остается на ней всю трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной «лестницы»22. «Концепция карьеры» основана на понимании государственной службы как особой, отличной от всех прочих, профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе наиболее ценные кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие - некоторыми привилегиями23.

Для современной российской государственной службы такое состояние нехарактерно. Обычным является перетекание наиболее квалифицированных кадров федеральной государственной гражданской службы в частный сектор экономики. Зачастую государственная служба рассматривается человеком как своего рода «стажировка», предваряющая работу в бизнесе.

В связи с нестабильностью кадров в случае оставления государственной службы факт ее прохождения не должен негативным образом сказаться на возможностях реализации бывшим государственным служащим своего конституционного права на социальное обеспечение (т.е. в части пенсионного обеспечения, например, стаж государственной службы должен засчитываться в общий трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости; нахождение на государственной службе не должно препятствовать возможности формирования пенсионных накоплений для получения в дальнейшем накопительной части трудовой пенсии и т.д.). Поэтому применительно к сегодняшнему состоянию российской государственной гражданской службы можно сформулировать принцип:

8. Пребывание на федеральной государственной гражданской службе не должно негативно воздействовать на возможность реализации человеком права на социальное обеспечение в случае ее оставления.

Следующий принцип связан с федеративным устройством Российской Федерации и осуществлением в соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Речь идет о проблеме дифференциации в уровнях социальных гарантий, предоставляемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов РФ. На существование этой проблемы указано и в преамбуле Концепции: «…современное состояние государственной службы характеризуется … отсутствием целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти». Установление дополнительных гарантий для государственных служащих субъектов РФ было разрешено п. 5 ст. 15 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», и субъекты РФ весьма активно воспользовались этим правом. Поэтому один из принципов социального обеспечения на государственной гражданской службе может быть сформулирован следующим образом:

9. Единство (или, используя терминологию Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», соотносительность) системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.

Концепция и Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не дают ответа, каким образом должна быть решена эта проблема. В разд. II «Система государственной службы» Концепции содержится общее положение о том, что «Федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Российской Федерации и муниципальная служба основываются на единых принципах регулирования вопросов … предоставления государственных социальных гарантий, включая пенсионное обеспечение». А согласно разд. X «Оплата служебной деятельности государственного служащего, государственные социальные гарантии на государственной службе» государственным служащим обеспечивается единство основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы. Однако каким образом будет обеспечиваться такое единство, ни Концепция, ни Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не поясняют.

Следует предположить, что прямым запретом на установление дополнительных социальных гарантий для государственных гражданских служащих субъектов РФ дело не решить, тем более что конституционность такого запрета вызывает сомнения. Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» допускает установление нормативными правовыми актами субъектов РФ дополнительных государственных гарантий для гражданских служащих субъекта РФ (ст. 53). В то же время нельзя мириться с положением, когда на территории одного субъекта РФ имеются государственные служащие «первого» и «второго» сорта, получающие за выполнение практически идентичных функций значительно отличающееся вознаграждение. Не говоря уже о том, что такая ситуация не соответствует конституционным принципам равенства и социальной справедливости, она вызывает конкуренцию между федеральной и региональной государственной службой, негативно влияет на уровень профессионализма федеральных государственных гражданских служащих, снижает авторитет федеральной власти.

Представляется, что решение этой проблемы должно осуществляться по двум направлениям. На федеральном уровне в ходе реформы государственной службы должны последовательно выполняться сформулированные выше принципы социального обеспечения, позволившие бы в конечном итоге создать систему социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе, достойную для применения в субъектах РФ. С другой стороны, федеральная помощь (в первую очередь финансовая, оказываемая в рамках исполнения федерального бюджета) субъектам РФ, реализация на их территории тех или иных экономических и социальных проектов может быть поставлена в зависимость от приведения в соответствие с федеральными стандартами системы материального (в том числе социального) обеспечения государственных служащих соответствующего субъекта.

Перечисленные выше принципы социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе являются тем каркасом, на котором должна строиться система законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы социального обеспечения соответствующей категории государственных служащих. Вместе с тем эта система не может развиваться автономно, вне общей системы социального обеспечения на государственной (и муниципальной) службе и должна органично вписаться в общую систему российского социального обеспечения.

Шпаковский Юрий Григорьевич. Доктор юридических наук, профессор. В 1992-2002 гг. - начальник отдела, начальник управления, первый заместитель начальника департамента МЧС России. С 2003 г. - первый заместитель начальника Центра стратегических исследований МЧС России. Член экспертного Совета Комитета Государственной Думы РФ по безопасности.

Романов Евгений Юрьевич. Работал в системе профессиональных союзов г. Москвы и Российской Федерации, с 1996 г. - в Счетной палате РФ. В настоящее время - начальник инспекции Счетной палаты РФ по контролю налогов и взносов на социальные нужды, оперативного контроля и экспертно-аналитической работы. Государственный советник РФ 1 класса.

Примечания

1. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9.

2. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 177.

3. Охотский Е.В. Указ. соч.

4. Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

5. Там же. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.

6. Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.

7. Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М. и др. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-юрист. 2004. № 6.

8. Сборник законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.

9. Там же. 2001. № 51. Ст. 4832.

10. Там же. 1998. № 31. Ст. 3803.

11. Охотский Е.В. Указ. соч.

12. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 110.

13. Сборник законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

14. Атаманчук Г.В. Указ соч. С. 154.

15. Гегель Г.В.Ф. Философия права. С. 335.

16. Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 24.

17. Васильева Ю.В. Пенсии работникам творческих профессий в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 1998. С. 41.

18. МОТ: Конвенции и рекомендации. Женева, 1991. Т.Н.С.1531.

19. Шаманаева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека // Правовое регулирование труда государственных служащих в России и Франции. Екатеринбург, 1998. С. 107-108.

20. Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 17. Ст. 1455.

21. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 26.

22. Государственная служба / Отв. ред. А.В.Оболонский. М., 2000. С. 209.

23. Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 61-62.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100