Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (16), Август 2005

О совершенствовании государственной миграционной политики Российской Федерации

Самойлов В.Д., начальник Организационно-аналитического управления Федеральной миграционной службы РФ

Миграционная проблематика затрагивает интересы государства, российского общества и многомиллионных масс населения внутри страны и за её пределами и сопряжена с угрозами национальной безопасности.

В последние годы федеральными и региональными органами государственной власти приняты меры по совершенствованию государственной миграционной политики Российской Федерации. Проводимая работа приобретает всё более системный характер1. В определённой степени этому способствуют ранее определённые концептуальные подходы в области регулирования миграционных процессов, реализуемые на их основе планы и программы. Дальнейшее развитие на федеральном и региональном уровнях получило миграционное законодательство, насчитывающее 34 федеральных закона и 114 иных нормативных правовых актов, регулирующих иммиграционный, эмиграционный, реадмиссионный, расселенческий, переселенческий, беженский процессы, а также процессы предоставления убежища, внешней трудовой миграции и др. Расширяется международный аспект реализации государственной миграционной политики.

Вместе с тем современное состояние миграционной системы России вызывает острую необходимость в определённой корректировке проводимой Российской Федерацией государственной миграционной политики с учётом существующих и потенциальных угроз её национальной безопасности.

В этом убеждают результаты анализа современного состояния и прогнозирования тенденций развития миграционных процессов2. Представляется своевременным решение Совета Безопасности РФ от 17.03.05 о разработке системы мер, направленных на совершенствование государственной миграционной политики, ориентированных на противодействие регрессивным тенденциям в государственном регулировании миграционных процессов или упреждающих их проявление в ущерб интересам государства.

Среди основных аспектов государственной миграционной политики выделяются: демографический, экономический, социальный, правовой, селективный, амнистиционный, гражданский, структурный, а также аспект занятости.

Царская Россия проводила политику на управляемое переселение и расселение собственного населения, которого хватало и на экономику, и на войны и т.д.; стимулировался приток квалифицированных иностранцев (различных специалистов, гувернёров и др.), которые способствовали подъёму экономики, образованию дворянского общества и т.д. Советская Россия также проводила политику на управляемое переселение и расселение собственного населения, предоставление политического убежища (испанцам, немцам и революционерам других стран). Населения ещё хватало. Какой быть государственной миграционной политике современной России? Иммиграционной, расселенческой, переселенческой? Будем реалистами: сегодня трудоспособного населения нам не хватает. М.Тэтчер однажды заявила о достаточности для России 50 млн человек для обеспечения поставок сырьевых ресурсов из страны.

С учётом вышеизложенного сосредоточим внимание на проблемах миграционной сферы, связанных с реализуемой страной миграционной политикой. Заметим, что отсутствие целостной государственной миграционной политики, которая до сих пор носит фрагментарный характер, слабо увязана с перспективами социально-экономического развития страны, с демографическими процессами, существенно снижает эффективность деятельности государства в миграционной сфере.

При этом, «кто берётся за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы»3. В последнее десятилетие это подтверждают результаты неоднократных попыток реформирования систем социально-экономического блока в рамках самих систем.

Следует признать, что выработанная миграционная политика России не в полной мере отражает совокупность кризисных явлений, характерных для нынешней внутренней демографической ситуации. Мы являемся страной с высокой смертностью и крайне низкой рождаемостью населения; страной, ежегодно теряющей около 900 тыс. человек; страной, средняя продолжительность жизни людей в которой на порядок разнится от развитых стран.

Даже при благоприятном для России варианте развития к середине столетия наши человеческие ресурсы не превысят 100 млн человек, из которых около 25% составят 60-летние и более возрастные граждане.

Безусловно отрицательное влияние демографических проблем на состояние рынка труда, эффективность социально-экономического и политико-военного развития государства.

В этих условиях придание устойчивости и надёжности государственному регулированию миграционных процессов, прежде всего иммиграционного, расселенческого, переселенческого, представляется своеобразной «нитью Ариадны» не только для противодействия тенденции депопуляции, но и для ощутимой компенсации естественной убыли и смягчения дефицита трудоспособного населения.

Расчёты экспертов ориентируют на ежегодное привлечение в экономику России до 1 млн иностранных работников. Вытекающие в этой связи адекватные выделенной угрозе меры носят вынужденный характер. Вне всякого сомнения, разработка и реализация таких мер повлечет изменения в религиозной, этнокультурной, социально-образовательной структуре общества, приведёт к пересмотру некоторых традиционных подходов во внутренней политике государства.

На фоне прогрессирующего сокращения численности коренного населения страны прогнозируется дальнейшее усиление демографического давления на Россию со стороны государств с избыточным населением, в первую очередь Китая. Значительный и практически нерегулируемый миграционный приток из государств - участников СНГ уже испытывают промышленно развитые центральные и южные регионы России.

Наиболее сложная миграционная обстановка складывается в Южном федеральном округе. Значительную миграционную нагрузку испытывают Краснодарский и Ставропольский края, Волгоградская и Ростовская области. Так, миграционный прирост населения Краснодарского края в 1989-2004 гг. составил 503 600 человек (10,9% населения), а общее количество населения, по данным последней переписи, - 5 130 200 человек (3-е место в России после Москвы и Московской области).

В условиях дефицита рабочей силы и невозможности его полной компенсации за счет внутренней миграции и естественного прироста населения существует объективная необходимость в восполнении трудовых ресурсов.

Несмотря на принимаемые меры, сохраняется неблагоприятная динамика незаконной иммиграции в страну. Существующая система контроля за въездом в Российскую Федерацию, выездом из неё и пребыванием иностранных граждан на её территории не позволяет эффективно регулировать иммиграционный процесс, располагать объективными данными о количестве иностранных граждан, реально находящихся в стране. Государственная статистика в этой сфере не обеспечивает необходимой достоверности данных.

Между тем количество иностранных граждан, проследовавших через Государственную границу РФ, исчисляется десятками миллионов и продолжает нарастать. Также увеличивается количество лиц, не пропущенных через Государственную границу: за последние 4 года - более чем в 3 раза. Среди них были задержаны несколько сотен миссионеров, представителей нетрадиционных религиозных экстремистских учений.

Незаконная миграция оказывает негативное влияние на социальную обстановку, является благоприятной средой для активизации деятельности организованных преступных группировок, международных террористических организаций, а также для коррупции, ксенофобии, разжигания межнациональных конфликтов и ухудшения криминогенной ситуации.

Только в 2004 г. иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории РФ совершено 48,9 тыс. преступлений, что на 20,6% больше, чем в прошлом году.

Вместе с тем наличие значительного количества мигрантов с неурегулированным правовым статусом создает условия для расширения нелегальной трудовой деятельности, формирования «теневого» сектора экономики, увеличения объемов неконтролируемого вывоза капитала за рубеж.

Массовую нелегальную трудовую иммиграцию откровенно поощряет отраслевой «эгоизм», что вызывает конфликт интересов государства, работодателя и отечественного производителя.

В целом, тенденция развития криминогенной обстановки не меняется в лучшую сторону. И в этом смысле крайне важно, что после событий в Беслане Государственная Дума вооружила нас законодательной базой наступательного характера в борьбе с нелегальной миграцией, с организаторами непосредственных каналов её проведения. Существенно ужесточена административная ответственность за нелегальное использование иностранной рабочей силы (санкции за это правонарушение увеличены с 20 до 2000 МРОТ).

По экспертным оценкам, количество иностранных граждан, нелегально осуществляющих трудовую деятельность в России, значительно превышает число тех, кто работает легально, и составляет около 4 млн человек. Лишь 450 тыс. мигрантов на начало 2005 г. трудились в стране легально.

В результате осуществления незаконной трудовой деятельности нелегальными мигрантами федеральному и местным бюджетам наносится существенный ущерб в виде неуплаченных налогов, деформируется рынок труда, создаётся социальное напряжение в обществе. Требуется разработка мер по сокращению сектора «теневой занятости» на российском рынке труда, повышению ответственности работодателей за соблюдение законодательства при найме иностранцев на работу.

В 2004 г. выявлено более 93 тыс. недобросовестных работодателей, свыше 713 тыс. иностранных граждан привлечено к административной ответственности, что в разы превышает показатели прошлого года. Это способствует становлению более действенной системы иммиграционного контроля, основанной на мобильных миграционных инспекциях в каждом субъекте РФ.

Так, в Краснодарском крае в 2004 г. сотрудниками миграционной инспекции проверено 77 509 человек, из числа которых выявлено и привлечено к административной ответственности 25 554 граждан, нарушивших режим пребывания и проживания на территории России. С нарушителей взыскано штрафов на сумму свыше 14 млн руб., 2205 материалов направлено в суд и по решению суда 1839 человек депортировано.

Следовательно, необходимо оперативное решение вопросов по межгосударственному регулированию процесса внешней трудовой миграции, связанному с формированием Единого экономического пространства и Евразийского экономического сообщества. Большое значение для борьбы с незаконной миграцией имеет расширение географии международных договоров Российской Федерации о реадмиссии. Особенно актуальным это представляется в свете требований, предъявляемых Евросоюзом к Российской Федерации, в обмен на достижение договоренностей по упрощению визовых формальностей и введению в перспективе безвизового режима с государствами ЕС.межгосударственному регулированию процесса внешней трудовой миграции, связанному с формированием Единого экономического пространства и Евразийского экономического сообщества. Большое значение для борьбы с незаконной миграцией имеет расширение географии международных договоров Российской Федерации о . Особенно актуальным это представляется в свете требований, предъявляемых Евросоюзом к Российской Федерации, в обмен на достижение договоренностей по упрощению визовых формальностей и введению в перспективе безвизового режима с государствами ЕС.

Таким образом, основными факторами, существенно влияющими на эффективность государственной миграционной политики, являются: концептуальный, управленческий, законодательный, исполнительский, постсоветский, программно-целевой, а также региональный.

Концептуальный фактор

С 01.03.03 в стране реализуется Концепция регулирования миграционных процессов, однако целостная государственная миграционная политика отсутствует. С чем это связано?

Во-первых, со статусом реализуемой Концепции у края «демографической ямы», куда неизбежно для страны начнётся ощутимое падение уже со следующего года.

Во-вторых, структурой её содержания без акцента на конкретные миграционные процессы: иммиграционный, эмиграционный, переселенческий, расселенческий, беженский, предоставления убежища, противодействия незаконной миграции, с выделением приоритетных.

В-третьих, по существу ведомственным характером Концепции, без выраженного в ней стратегического курса социально-экономического развития страны на ближайшую, среднесрочную и отдалённую перспективы.

В-четвёртых, Концепция не отражает существенно изменившихся концептуальных установок высшего руководства страны в законодательной сфере (положения указов Президента РФ 2004 г. №№ 314, 927 и 928).

Управленческий фактор

Существующая система управления разработкой и реализацией государственной миграционной политики функционирует неэффективно (неустойчиво, децентрализованно и неоперативно).Она лишена полномочного координирующего органа дляоптимизации миграционной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Неоправданно затягивается принятие решения о завершении эксперимента по формированию миграционных инспекций, проводимого в отдельных субъектах Российской Федерации, и распространение этого опыта на все регионы России.

Законодательный фактор

По нашему мнению, наличие нескольких десятков федеральных законов и более сотни иных правовых нормативных актов, регулирующих миграционные отношения, дают основания для упорядочения миграционного законодательства Российской Федерации, а также для изыскания возможности по разработке и принятию системообразующего законодательного акта в сфере миграции. Требуется дальнейшее совершенствование миграционного законодательства, особенно в сфере регулирования внешней трудовой миграции и привлечения в страну трудовых мигрантов, либерализации иммиграционного законодательства при одновременном ужесточении правовых норм для противодействия незаконной миграции.

Исполнительский фактор

Практические меры в миграционной сфере органами государственной власти осуществляются ненадлежащим образом:

  • в большинстве субъектов РФ не выполняются нормы Федерального закона о необходимости создания Центров временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства;
  • не в полной мере обеспечен надлежащий контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного порядка пребывания на территории Российской Федерации;
  • не на должном уровне обеспечен контроль за работодателями и иностранной рабочей силой;
  • не создан интегрированный центральный банк данных по учёту иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Постсоветский фактор

Миграционные отношения с Россией со стороны некоторых стран СНГ (Таджикистан, Грузия, Азербайджан и др.) носят откровенно потребительский характер для решения собственных проблем социально-экономического развития, обеспечения занятости населения, стимулирования крупных денежных поступлений из России. Существует необходимость в выработке более четких подходов к миграционной политике в отношении зарубежных государств, в том числе стран СНГ, и принятии адекватных мер, направленных на обеспечение защиты национальных интересов Российской Федерации.

Программно-целевой фактор

На сегодняшний день реализация государственной миграционной политики на федеральном и региональном уровнях осуществляется без её увязки с демографической политикой России при неудовлетворительном ресурсном обеспечении нескольких разобщённых программ и планов.

Одна из них связана с решением проблемы государственной поддержки вынужденных переселенцев и беженцев. На начало текущего года на учете в ФМС России состояло свыше 130 тыс. вынужденных переселенцев, нуждающихся в жилье (50,9 тыс. семей). Вместе с тем расходы федерального бюджета на жилищное обустройство этой категории мигрантов резко сокращены. Если в 2002 г. выделялось 991 млн руб., то в 2004 и 2005 г. - уже по 250 млн руб. Для решения же данной проблемы в целом требуется 29 млрд руб., что при нынешнем уровне финансирования может растянуться на 116 лет.

За последние 2 года наведён порядок в учёте внутриперемещённых лиц. Снято с учёта свыше 110 тыс. человек, что позволило сэкономить около 2 млрд руб. из средств федерального бюджета, выделявшихся на их содержание. Только в Чеченской Республике подразделениями ФМС России проверено по учётам более 150 тыс. человек, обратившихся за получением компенсации за утраченное жильё и имущество. Выявлено 12 627 незаконных обращений, что позволило сэкономить более 4,4 млрд руб. Работа в этом направлении продолжается.

Едва обозначается поддержка добровольной миграции в Россию из государств - участников СНГ, хотя некоторые субъекты федерации, органы государственной власти и организации прилагают определённые усилия. Так, с 6-часовым вещанием в сутки работает радиостанция «Содружество», функционирует Интернет-сайт ФМС России, ряд программ в поддержку соотечественников принят Правительством Москвы, Центром стратегических исследований в миграционной сфере в Приволжском федеральном округе.

К сожалению, на государственном уровне до сих пор не разработаны схемы оптимального расселения потенциальных мигрантов из числа соотечественников и иностранных граждан, мы не знаем их общего количества и потребностей в них рынка труда.

Вывод очевиден: без федеральной целевой миграционной программы реализация государственной миграционной политики и в перспективе обречена на половинчатость и фрагментарность.

Региональный фактор

Отсутствие скоординированной государственной миграционной политики является первопричиной многих недостатков в осуществлении региональной миграционной политики.

Далека от совершенства система квотирования. Так, заявляемые большинством субъектов РФ квоты на приглашение иностранных граждан для трудовой деятельности нередко занижаются и существенно расходятся с реальной ситуацией на рынке труда. Регионы не имеют чёткого представления о требуемом количестве трудящихся-мигрантов, что не позволяет оценить потребности страны в целом в иностранной рабочей силе. Очевидно, что прошлогодняя квота в 213 тыс. человек и нынешняя, на 1000 человек её превысившая, не соответствуют реальным потребностям страны в трудовых ресурсах.

Противоречивость современной миграционной ситуации и в иллюзорном представлении о том, что МВД России и ФМС России принадлежит ведущая роль в расчёте потребностей страны в трудовых ресурсах, что проблемы с наличием в стране трудоспособного населения нет. И это несмотря на то, что в некоторых субъектах РФ (Приморский и Краснодарский края, Москва и др.) трудовые мигранты вытесняют граждан России из отдельных секторов экономики.

С учётом вышеизложенного приоритетными направлениями совершенствования государственной миграционной политики Российской Федерации являются:

  • утверждение стратегических интересов Российской Федерации в государственной миграционной политике применительно конкретно к каждому миграционному процессу в его пространственно-временном и системном измерении с учетом реалий демографической ситуации, а также сложившихся международных отношений;
  • обеспечение приоритетности иммиграционной направленности государственной миграционной политики, ориентированной на замещение естественной убыли населения;
  • дальнейшее совершенствование структуры и модели функционирования миграционной системы Российской Федерации с целью реализации принципов адекватности, адаптивности, интеграции, целостности и экономичности при государственном регулировании миграционных процессов;
  • селективная направленность государственной миграционной политики на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации для бывших соотечественников и квалифицированной иностранной рабочей силы;
  • усовершенствование механизма административно-правового регулирования расселенческого процесса в стратегически важных «точках роста» (возрождения) геополитической значимости России, основанного на пространственной динамике человеческих ресурсов;
  • обеспечение результативности борьбы с незаконной миграцией;
  • создание условий для легализации иностранных граждан и лиц без гражданства, длительное время находящихся на территории России с нарушением правил пребывания;
  • разработка региональных миграционных программ в субъектах РФ, учитывающих особенности их демографического развития и складывающейся миграционной обстановки.

Определённый интерес представляют внесенные Президентом США Дж.Бушем в Конгресс предложения об очередной широкомасштабной амнистии нелегально находящихся в стране иностранцев (официально, около 8 млн человек). В пользу иммиграционной реформы приводятся статистические прогнозы, по которым до 2020 г. американской экономике потребуется более 10 млн иностранных рабочих. Предполагается, что вывод «нелегалов» из подполья упростит контроль за иммиграционной средой, позволит точнее разобраться с наличием в стране иностранцев, их основными категориями.

Таким образом, для внесения корректив в государственную миграционную политику Российской Федерации в совокупности первоочередных мер административно-правового и организационно-технического характера представляется обоснованным предусмотреть создание Государственной комиссии по демографической, миграционной политике и трудовым ресурсам. Государственные интересы в сфере миграции в настоящее время, как никогда прежде, отражает системный подход к человеческим ресурсам.

При этом надо учитывать следующие факторы:

а) достаточность собственных ресурсов следует из эффективности функционирования системы воспроизводства населения (демографический аспект);

б) из структуры населения именно его трудоспособная часть обеспечивает общее благосостояние страны;

в) миграция - сфера, которая при достаточности собственного трудоспособного населения перераспределяет его ресурсы внутри страны и является преимущественно внутренней; при недостатке собственных трудовых ресурсов делает акцент на их приток извне (внешняя миграция - иммиграция).

В этой связи возникает необходимость в уточнении Концепции демографического развития РФ до 2015 г., а также в разработке Плана действий по ее реализации. Несомненно, интересы национальной безопасности страны прежде всего отражают государственные интересы - ввиду разобщённости общественных групп в России, интересы которых вряд ли ориентированы на национальную безопасность; то же самое можно считать характерным для ещё более разобщённых личных интересов граждан России.

Без реализации изложенного системного подхода вряд ли мы сможем минимизировать экономические потери от нелегальной трудовой деятельности. Отсутствуют эффективные экономические рычаги в регулировании миграционных процессов. С учётом окончания в 2005 г. действия Плана мероприятий по реализации Концепции регулирования миграционных процессов вытекает необходимость в разработке и введении в действие нового Плана мероприятий по реализации новой редакции Концепции в 2006-08 гг. Это позволит перенести акценты в реализации государственной миграционной политики на приоритетные задачи:

  • всестороннюю поддержку иммиграционного процесса в Российскую Федерацию для замещения естественной убыли населения путём создания благоприятных внутренних и внешних условий, содействующих миграционной привлекательности страны; направленных на стимулирование процесса добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа;
  • обеспечение открытости и доступности системы отбора трудовых мигрантов в экономику России для привлечения квалифицированных специалистов из-за рубежа и содействия конкурентоспособности российских граждан на рынке труда;
  • формирование у населения страны толерантного отношения к мигрантам для их социальной интеграции и адаптации;
  • эффективное использование инструмента международных отношений для реализации государственных интересов Российской Федерации в сфере миграции;
  • для устранения издержек в государственном регулировании миграционных процессов повысить эффективность функционирования системы противодействия незаконной миграции.

К первоочередным политическим задачам мы также относим безотлагательное определениецелесообразности проведения на территории Российской Федерации мероприятий по легализации отдельных категорий иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации с неоформленным правовым (иммиграционным) статусом. С этой целью к концу года мы рассчитываем на ввод в эксплуатацию интегрированного центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации, который уже располагает более 12 млн единиц миграционных сведений. К его перспективным элементам относятся и разрабатываемые паспорта с биометрическими параметрами.

Вместе с тем непосредственно в регионах страны, на уровне местного самоуправления нам не обойтись без комплекса целенаправленных мер на формирование у местного населения толерантного отношения к мигрантам.

Примечания

1. Указ Президента РФ от 09.03.04 № 314 «О совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

2. Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005.

3. Ленин В.И.Полн. собр. соч. М., 1961. Т. 15. С. 368.

Самойлов Василий Дмитриевич. Доктор педагогических наук. Начальник Организационно-аналитического управления Федеральной миграционной службы. Профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.

О совершенствовании государственной миграционной политики Российской Федерации | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (16), Август 2005

О совершенствовании государственной миграционной политики Российской Федерации

Самойлов В.Д., начальник Организационно-аналитического управления Федеральной миграционной службы РФ

Миграционная проблематика затрагивает интересы государства, российского общества и многомиллионных масс населения внутри страны и за её пределами и сопряжена с угрозами национальной безопасности.

В последние годы федеральными и региональными органами государственной власти приняты меры по совершенствованию государственной миграционной политики Российской Федерации. Проводимая работа приобретает всё более системный характер1. В определённой степени этому способствуют ранее определённые концептуальные подходы в области регулирования миграционных процессов, реализуемые на их основе планы и программы. Дальнейшее развитие на федеральном и региональном уровнях получило миграционное законодательство, насчитывающее 34 федеральных закона и 114 иных нормативных правовых актов, регулирующих иммиграционный, эмиграционный, реадмиссионный, расселенческий, переселенческий, беженский процессы, а также процессы предоставления убежища, внешней трудовой миграции и др. Расширяется международный аспект реализации государственной миграционной политики.

Вместе с тем современное состояние миграционной системы России вызывает острую необходимость в определённой корректировке проводимой Российской Федерацией государственной миграционной политики с учётом существующих и потенциальных угроз её национальной безопасности.

В этом убеждают результаты анализа современного состояния и прогнозирования тенденций развития миграционных процессов2. Представляется своевременным решение Совета Безопасности РФ от 17.03.05 о разработке системы мер, направленных на совершенствование государственной миграционной политики, ориентированных на противодействие регрессивным тенденциям в государственном регулировании миграционных процессов или упреждающих их проявление в ущерб интересам государства.

Среди основных аспектов государственной миграционной политики выделяются: демографический, экономический, социальный, правовой, селективный, амнистиционный, гражданский, структурный, а также аспект занятости.

Царская Россия проводила политику на управляемое переселение и расселение собственного населения, которого хватало и на экономику, и на войны и т.д.; стимулировался приток квалифицированных иностранцев (различных специалистов, гувернёров и др.), которые способствовали подъёму экономики, образованию дворянского общества и т.д. Советская Россия также проводила политику на управляемое переселение и расселение собственного населения, предоставление политического убежища (испанцам, немцам и революционерам других стран). Населения ещё хватало. Какой быть государственной миграционной политике современной России? Иммиграционной, расселенческой, переселенческой? Будем реалистами: сегодня трудоспособного населения нам не хватает. М.Тэтчер однажды заявила о достаточности для России 50 млн человек для обеспечения поставок сырьевых ресурсов из страны.

С учётом вышеизложенного сосредоточим внимание на проблемах миграционной сферы, связанных с реализуемой страной миграционной политикой. Заметим, что отсутствие целостной государственной миграционной политики, которая до сих пор носит фрагментарный характер, слабо увязана с перспективами социально-экономического развития страны, с демографическими процессами, существенно снижает эффективность деятельности государства в миграционной сфере.

При этом, «кто берётся за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы»3. В последнее десятилетие это подтверждают результаты неоднократных попыток реформирования систем социально-экономического блока в рамках самих систем.

Следует признать, что выработанная миграционная политика России не в полной мере отражает совокупность кризисных явлений, характерных для нынешней внутренней демографической ситуации. Мы являемся страной с высокой смертностью и крайне низкой рождаемостью населения; страной, ежегодно теряющей около 900 тыс. человек; страной, средняя продолжительность жизни людей в которой на порядок разнится от развитых стран.

Даже при благоприятном для России варианте развития к середине столетия наши человеческие ресурсы не превысят 100 млн человек, из которых около 25% составят 60-летние и более возрастные граждане.

Безусловно отрицательное влияние демографических проблем на состояние рынка труда, эффективность социально-экономического и политико-военного развития государства.

В этих условиях придание устойчивости и надёжности государственному регулированию миграционных процессов, прежде всего иммиграционного, расселенческого, переселенческого, представляется своеобразной «нитью Ариадны» не только для противодействия тенденции депопуляции, но и для ощутимой компенсации естественной убыли и смягчения дефицита трудоспособного населения.

Расчёты экспертов ориентируют на ежегодное привлечение в экономику России до 1 млн иностранных работников. Вытекающие в этой связи адекватные выделенной угрозе меры носят вынужденный характер. Вне всякого сомнения, разработка и реализация таких мер повлечет изменения в религиозной, этнокультурной, социально-образовательной структуре общества, приведёт к пересмотру некоторых традиционных подходов во внутренней политике государства.

На фоне прогрессирующего сокращения численности коренного населения страны прогнозируется дальнейшее усиление демографического давления на Россию со стороны государств с избыточным населением, в первую очередь Китая. Значительный и практически нерегулируемый миграционный приток из государств - участников СНГ уже испытывают промышленно развитые центральные и южные регионы России.

Наиболее сложная миграционная обстановка складывается в Южном федеральном округе. Значительную миграционную нагрузку испытывают Краснодарский и Ставропольский края, Волгоградская и Ростовская области. Так, миграционный прирост населения Краснодарского края в 1989-2004 гг. составил 503 600 человек (10,9% населения), а общее количество населения, по данным последней переписи, - 5 130 200 человек (3-е место в России после Москвы и Московской области).

В условиях дефицита рабочей силы и невозможности его полной компенсации за счет внутренней миграции и естественного прироста населения существует объективная необходимость в восполнении трудовых ресурсов.

Несмотря на принимаемые меры, сохраняется неблагоприятная динамика незаконной иммиграции в страну. Существующая система контроля за въездом в Российскую Федерацию, выездом из неё и пребыванием иностранных граждан на её территории не позволяет эффективно регулировать иммиграционный процесс, располагать объективными данными о количестве иностранных граждан, реально находящихся в стране. Государственная статистика в этой сфере не обеспечивает необходимой достоверности данных.

Между тем количество иностранных граждан, проследовавших через Государственную границу РФ, исчисляется десятками миллионов и продолжает нарастать. Также увеличивается количество лиц, не пропущенных через Государственную границу: за последние 4 года - более чем в 3 раза. Среди них были задержаны несколько сотен миссионеров, представителей нетрадиционных религиозных экстремистских учений.

Незаконная миграция оказывает негативное влияние на социальную обстановку, является благоприятной средой для активизации деятельности организованных преступных группировок, международных террористических организаций, а также для коррупции, ксенофобии, разжигания межнациональных конфликтов и ухудшения криминогенной ситуации.

Только в 2004 г. иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории РФ совершено 48,9 тыс. преступлений, что на 20,6% больше, чем в прошлом году.

Вместе с тем наличие значительного количества мигрантов с неурегулированным правовым статусом создает условия для расширения нелегальной трудовой деятельности, формирования «теневого» сектора экономики, увеличения объемов неконтролируемого вывоза капитала за рубеж.

Массовую нелегальную трудовую иммиграцию откровенно поощряет отраслевой «эгоизм», что вызывает конфликт интересов государства, работодателя и отечественного производителя.

В целом, тенденция развития криминогенной обстановки не меняется в лучшую сторону. И в этом смысле крайне важно, что после событий в Беслане Государственная Дума вооружила нас законодательной базой наступательного характера в борьбе с нелегальной миграцией, с организаторами непосредственных каналов её проведения. Существенно ужесточена административная ответственность за нелегальное использование иностранной рабочей силы (санкции за это правонарушение увеличены с 20 до 2000 МРОТ).

По экспертным оценкам, количество иностранных граждан, нелегально осуществляющих трудовую деятельность в России, значительно превышает число тех, кто работает легально, и составляет около 4 млн человек. Лишь 450 тыс. мигрантов на начало 2005 г. трудились в стране легально.

В результате осуществления незаконной трудовой деятельности нелегальными мигрантами федеральному и местным бюджетам наносится существенный ущерб в виде неуплаченных налогов, деформируется рынок труда, создаётся социальное напряжение в обществе. Требуется разработка мер по сокращению сектора «теневой занятости» на российском рынке труда, повышению ответственности работодателей за соблюдение законодательства при найме иностранцев на работу.

В 2004 г. выявлено более 93 тыс. недобросовестных работодателей, свыше 713 тыс. иностранных граждан привлечено к административной ответственности, что в разы превышает показатели прошлого года. Это способствует становлению более действенной системы иммиграционного контроля, основанной на мобильных миграционных инспекциях в каждом субъекте РФ.

Так, в Краснодарском крае в 2004 г. сотрудниками миграционной инспекции проверено 77 509 человек, из числа которых выявлено и привлечено к административной ответственности 25 554 граждан, нарушивших режим пребывания и проживания на территории России. С нарушителей взыскано штрафов на сумму свыше 14 млн руб., 2205 материалов направлено в суд и по решению суда 1839 человек депортировано.

Следовательно, необходимо оперативное решение вопросов по межгосударственному регулированию процесса внешней трудовой миграции, связанному с формированием Единого экономического пространства и Евразийского экономического сообщества. Большое значение для борьбы с незаконной миграцией имеет расширение географии международных договоров Российской Федерации о реадмиссии. Особенно актуальным это представляется в свете требований, предъявляемых Евросоюзом к Российской Федерации, в обмен на достижение договоренностей по упрощению визовых формальностей и введению в перспективе безвизового режима с государствами ЕС.межгосударственному регулированию процесса внешней трудовой миграции, связанному с формированием Единого экономического пространства и Евразийского экономического сообщества. Большое значение для борьбы с незаконной миграцией имеет расширение географии международных договоров Российской Федерации о . Особенно актуальным это представляется в свете требований, предъявляемых Евросоюзом к Российской Федерации, в обмен на достижение договоренностей по упрощению визовых формальностей и введению в перспективе безвизового режима с государствами ЕС.

Таким образом, основными факторами, существенно влияющими на эффективность государственной миграционной политики, являются: концептуальный, управленческий, законодательный, исполнительский, постсоветский, программно-целевой, а также региональный.

Концептуальный фактор

С 01.03.03 в стране реализуется Концепция регулирования миграционных процессов, однако целостная государственная миграционная политика отсутствует. С чем это связано?

Во-первых, со статусом реализуемой Концепции у края «демографической ямы», куда неизбежно для страны начнётся ощутимое падение уже со следующего года.

Во-вторых, структурой её содержания без акцента на конкретные миграционные процессы: иммиграционный, эмиграционный, переселенческий, расселенческий, беженский, предоставления убежища, противодействия незаконной миграции, с выделением приоритетных.

В-третьих, по существу ведомственным характером Концепции, без выраженного в ней стратегического курса социально-экономического развития страны на ближайшую, среднесрочную и отдалённую перспективы.

В-четвёртых, Концепция не отражает существенно изменившихся концептуальных установок высшего руководства страны в законодательной сфере (положения указов Президента РФ 2004 г. №№ 314, 927 и 928).

Управленческий фактор

Существующая система управления разработкой и реализацией государственной миграционной политики функционирует неэффективно (неустойчиво, децентрализованно и неоперативно).Она лишена полномочного координирующего органа дляоптимизации миграционной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Неоправданно затягивается принятие решения о завершении эксперимента по формированию миграционных инспекций, проводимого в отдельных субъектах Российской Федерации, и распространение этого опыта на все регионы России.

Законодательный фактор

По нашему мнению, наличие нескольких десятков федеральных законов и более сотни иных правовых нормативных актов, регулирующих миграционные отношения, дают основания для упорядочения миграционного законодательства Российской Федерации, а также для изыскания возможности по разработке и принятию системообразующего законодательного акта в сфере миграции. Требуется дальнейшее совершенствование миграционного законодательства, особенно в сфере регулирования внешней трудовой миграции и привлечения в страну трудовых мигрантов, либерализации иммиграционного законодательства при одновременном ужесточении правовых норм для противодействия незаконной миграции.

Исполнительский фактор

Практические меры в миграционной сфере органами государственной власти осуществляются ненадлежащим образом:

  • в большинстве субъектов РФ не выполняются нормы Федерального закона о необходимости создания Центров временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства;
  • не в полной мере обеспечен надлежащий контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного порядка пребывания на территории Российской Федерации;
  • не на должном уровне обеспечен контроль за работодателями и иностранной рабочей силой;
  • не создан интегрированный центральный банк данных по учёту иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Постсоветский фактор

Миграционные отношения с Россией со стороны некоторых стран СНГ (Таджикистан, Грузия, Азербайджан и др.) носят откровенно потребительский характер для решения собственных проблем социально-экономического развития, обеспечения занятости населения, стимулирования крупных денежных поступлений из России. Существует необходимость в выработке более четких подходов к миграционной политике в отношении зарубежных государств, в том числе стран СНГ, и принятии адекватных мер, направленных на обеспечение защиты национальных интересов Российской Федерации.

Программно-целевой фактор

На сегодняшний день реализация государственной миграционной политики на федеральном и региональном уровнях осуществляется без её увязки с демографической политикой России при неудовлетворительном ресурсном обеспечении нескольких разобщённых программ и планов.

Одна из них связана с решением проблемы государственной поддержки вынужденных переселенцев и беженцев. На начало текущего года на учете в ФМС России состояло свыше 130 тыс. вынужденных переселенцев, нуждающихся в жилье (50,9 тыс. семей). Вместе с тем расходы федерального бюджета на жилищное обустройство этой категории мигрантов резко сокращены. Если в 2002 г. выделялось 991 млн руб., то в 2004 и 2005 г. - уже по 250 млн руб. Для решения же данной проблемы в целом требуется 29 млрд руб., что при нынешнем уровне финансирования может растянуться на 116 лет.

За последние 2 года наведён порядок в учёте внутриперемещённых лиц. Снято с учёта свыше 110 тыс. человек, что позволило сэкономить около 2 млрд руб. из средств федерального бюджета, выделявшихся на их содержание. Только в Чеченской Республике подразделениями ФМС России проверено по учётам более 150 тыс. человек, обратившихся за получением компенсации за утраченное жильё и имущество. Выявлено 12 627 незаконных обращений, что позволило сэкономить более 4,4 млрд руб. Работа в этом направлении продолжается.

Едва обозначается поддержка добровольной миграции в Россию из государств - участников СНГ, хотя некоторые субъекты федерации, органы государственной власти и организации прилагают определённые усилия. Так, с 6-часовым вещанием в сутки работает радиостанция «Содружество», функционирует Интернет-сайт ФМС России, ряд программ в поддержку соотечественников принят Правительством Москвы, Центром стратегических исследований в миграционной сфере в Приволжском федеральном округе.

К сожалению, на государственном уровне до сих пор не разработаны схемы оптимального расселения потенциальных мигрантов из числа соотечественников и иностранных граждан, мы не знаем их общего количества и потребностей в них рынка труда.

Вывод очевиден: без федеральной целевой миграционной программы реализация государственной миграционной политики и в перспективе обречена на половинчатость и фрагментарность.

Региональный фактор

Отсутствие скоординированной государственной миграционной политики является первопричиной многих недостатков в осуществлении региональной миграционной политики.

Далека от совершенства система квотирования. Так, заявляемые большинством субъектов РФ квоты на приглашение иностранных граждан для трудовой деятельности нередко занижаются и существенно расходятся с реальной ситуацией на рынке труда. Регионы не имеют чёткого представления о требуемом количестве трудящихся-мигрантов, что не позволяет оценить потребности страны в целом в иностранной рабочей силе. Очевидно, что прошлогодняя квота в 213 тыс. человек и нынешняя, на 1000 человек её превысившая, не соответствуют реальным потребностям страны в трудовых ресурсах.

Противоречивость современной миграционной ситуации и в иллюзорном представлении о том, что МВД России и ФМС России принадлежит ведущая роль в расчёте потребностей страны в трудовых ресурсах, что проблемы с наличием в стране трудоспособного населения нет. И это несмотря на то, что в некоторых субъектах РФ (Приморский и Краснодарский края, Москва и др.) трудовые мигранты вытесняют граждан России из отдельных секторов экономики.

С учётом вышеизложенного приоритетными направлениями совершенствования государственной миграционной политики Российской Федерации являются:

  • утверждение стратегических интересов Российской Федерации в государственной миграционной политике применительно конкретно к каждому миграционному процессу в его пространственно-временном и системном измерении с учетом реалий демографической ситуации, а также сложившихся международных отношений;
  • обеспечение приоритетности иммиграционной направленности государственной миграционной политики, ориентированной на замещение естественной убыли населения;
  • дальнейшее совершенствование структуры и модели функционирования миграционной системы Российской Федерации с целью реализации принципов адекватности, адаптивности, интеграции, целостности и экономичности при государственном регулировании миграционных процессов;
  • селективная направленность государственной миграционной политики на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации для бывших соотечественников и квалифицированной иностранной рабочей силы;
  • усовершенствование механизма административно-правового регулирования расселенческого процесса в стратегически важных «точках роста» (возрождения) геополитической значимости России, основанного на пространственной динамике человеческих ресурсов;
  • обеспечение результативности борьбы с незаконной миграцией;
  • создание условий для легализации иностранных граждан и лиц без гражданства, длительное время находящихся на территории России с нарушением правил пребывания;
  • разработка региональных миграционных программ в субъектах РФ, учитывающих особенности их демографического развития и складывающейся миграционной обстановки.

Определённый интерес представляют внесенные Президентом США Дж.Бушем в Конгресс предложения об очередной широкомасштабной амнистии нелегально находящихся в стране иностранцев (официально, около 8 млн человек). В пользу иммиграционной реформы приводятся статистические прогнозы, по которым до 2020 г. американской экономике потребуется более 10 млн иностранных рабочих. Предполагается, что вывод «нелегалов» из подполья упростит контроль за иммиграционной средой, позволит точнее разобраться с наличием в стране иностранцев, их основными категориями.

Таким образом, для внесения корректив в государственную миграционную политику Российской Федерации в совокупности первоочередных мер административно-правового и организационно-технического характера представляется обоснованным предусмотреть создание Государственной комиссии по демографической, миграционной политике и трудовым ресурсам. Государственные интересы в сфере миграции в настоящее время, как никогда прежде, отражает системный подход к человеческим ресурсам.

При этом надо учитывать следующие факторы:

а) достаточность собственных ресурсов следует из эффективности функционирования системы воспроизводства населения (демографический аспект);

б) из структуры населения именно его трудоспособная часть обеспечивает общее благосостояние страны;

в) миграция - сфера, которая при достаточности собственного трудоспособного населения перераспределяет его ресурсы внутри страны и является преимущественно внутренней; при недостатке собственных трудовых ресурсов делает акцент на их приток извне (внешняя миграция - иммиграция).

В этой связи возникает необходимость в уточнении Концепции демографического развития РФ до 2015 г., а также в разработке Плана действий по ее реализации. Несомненно, интересы национальной безопасности страны прежде всего отражают государственные интересы - ввиду разобщённости общественных групп в России, интересы которых вряд ли ориентированы на национальную безопасность; то же самое можно считать характерным для ещё более разобщённых личных интересов граждан России.

Без реализации изложенного системного подхода вряд ли мы сможем минимизировать экономические потери от нелегальной трудовой деятельности. Отсутствуют эффективные экономические рычаги в регулировании миграционных процессов. С учётом окончания в 2005 г. действия Плана мероприятий по реализации Концепции регулирования миграционных процессов вытекает необходимость в разработке и введении в действие нового Плана мероприятий по реализации новой редакции Концепции в 2006-08 гг. Это позволит перенести акценты в реализации государственной миграционной политики на приоритетные задачи:

  • всестороннюю поддержку иммиграционного процесса в Российскую Федерацию для замещения естественной убыли населения путём создания благоприятных внутренних и внешних условий, содействующих миграционной привлекательности страны; направленных на стимулирование процесса добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа;
  • обеспечение открытости и доступности системы отбора трудовых мигрантов в экономику России для привлечения квалифицированных специалистов из-за рубежа и содействия конкурентоспособности российских граждан на рынке труда;
  • формирование у населения страны толерантного отношения к мигрантам для их социальной интеграции и адаптации;
  • эффективное использование инструмента международных отношений для реализации государственных интересов Российской Федерации в сфере миграции;
  • для устранения издержек в государственном регулировании миграционных процессов повысить эффективность функционирования системы противодействия незаконной миграции.

К первоочередным политическим задачам мы также относим безотлагательное определениецелесообразности проведения на территории Российской Федерации мероприятий по легализации отдельных категорий иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации с неоформленным правовым (иммиграционным) статусом. С этой целью к концу года мы рассчитываем на ввод в эксплуатацию интегрированного центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации, который уже располагает более 12 млн единиц миграционных сведений. К его перспективным элементам относятся и разрабатываемые паспорта с биометрическими параметрами.

Вместе с тем непосредственно в регионах страны, на уровне местного самоуправления нам не обойтись без комплекса целенаправленных мер на формирование у местного населения толерантного отношения к мигрантам.

Примечания

1. Указ Президента РФ от 09.03.04 № 314 «О совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

2. Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005.

3. Ленин В.И.Полн. собр. соч. М., 1961. Т. 15. С. 368.

Самойлов Василий Дмитриевич. Доктор педагогических наук. Начальник Организационно-аналитического управления Федеральной миграционной службы. Профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.