написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 2 (15), Май 2005 г.

О мерах по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны государственной границы Российской Федерации

Проничев В.Е., первый заместитель директора, руководитель пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ

В январе 2005 г. Государственной пограничной комиссией был рассмотрен вопрос о совершенствовании нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны государственной границы Российской Федерации.

В рамках подготовки к заседанию Государственной пограничной комиссии федеральными органами исполнительной власти с привлечением научных кругов проводился анализ нормативной правовой базы, который показал, что законодательство в пограничной сфере в основном сформировано.

Особое место в системе законодательства в пограничной сфере занимает принятый в апреле 1993 г. Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации»1. В отличие от аналогичного Закона СССР2 в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» нашли свое законодательное закрепление вопросы обеспечения безопасности личности (ее права и свободы), общества (его материальные и духовные ценности) и государства (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность) в политической, экономической, экологической, информационной и военных сферах на государственной границе и пограничном пространстве.

Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» имеет принципиальное отличие от ранее действующего по широкому кругу проблем в сфере охраны государственной границы, в частности связанных с ее режимом, с соответствующими полномочиями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан, а также с организацией и взаимодействием различных структур в защите и охране государственной границы и ее ресурсным обеспечением. В ст. 28 Закона впервые на столь высоком юридическом уровне были определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, действующих в сфере защиты и охраны государственной границы: МИД России, Минобороны России, МВД России, ФПС России, ФСБ России, СВР России, а также федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на государственной границе таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, автогрузовой и иные виды контроля.

Активная законодательная деятельность в Российской Федерации позволила расширить и углубить регулирование общественных отношений в пограничной сфере, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать существенные пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

Вместе с тем на фоне достижений правотворческой деятельности проявляются ее проблемы, ослабляющие эффективное воздействие правового регулирования на обеспечение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере.

Основной проблемой является отсутствие системности в законодательстве в пограничной сфере. В действующем Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» не раскрывается содержание конституционных понятий «статус государственной границы», «режим пограничных зон». Используется такое понятие, как «охрана государственной границы», несмотря на то, что в Конституции РФ закреплен термин «защита государственной границы». При этом охрана государственной границы практически сводится к проведению режимных мероприятий, связанных с обеспечением соблюдения режима государственной границы, режима в пунктах пропуска через государственную границу, режима пограничных зон.

В Законе используется такое понятие как «пограничный режим» вопреки тому, что в Конституции РФ содержится понятие «режим пограничных зон».

Кроме того, сам Закон «О Государственной границе Российской Федерации» принят в апреле 1993 г., т.е. до принятия Конституции РФ.

Не вызывает сомнений, что для развития законодательства в пограничной сфере требуется определить перспективы правового регулирования, включая, с одной стороны, задачи переходного периода, а с другой - стратегические задачи повышения эффективности правового регулирования.

Стратегическими задачами повышения эффективности правового регулирования Государственная пограничная комиссия определила:

  • защиту интересов личности, общества и государства;
  • развитие межгосударственного и приграничного сотрудничества Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого социально-экономического развития приграничной территории, повышения благосостояния населения, укрепления дружбы и добрососедства с сопредельными государствами;
  • создание условий для осуществления хозяйственной и иной связанной с ней деятельности на приграничной территории, способствующих социально-экономическому развитию страны, сохранению и рациональному использованию природных ресурсов;
  • своевременное приведение законодательства о статусе и защите государственной границы РФ в соответствие с потребностями обеспечения безопасности России;
  • исключение дублирования функций и полномочий государственных органов, формирование и нормативное закрепление механизма координации и взаимодействия деятельности этих органов;
  • совершенствование правовых режимов, связанных со статусом и защитой государственной границы РФ (режима государственной границы, режима пограничных зон, режима в пунктах пропуска через государственную границу);
  • унификацию и гармонизацию законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств в пограничной сфере.

При этом отправной точкой для решения вышеперечисленных задач должно стать положение ст. 71 (п. «н») Конституции РФ, относящей к предметам исключительного ведения Российской Федерации определение статуса и защиту государственной границы. Названное положение во взаимосвязи со ст.ст. 10, 49, 50, 76 (ч. 1) и 118 (ч. 2) Конституции РФ свидетельствует о том, что общественные отношения в пограничной сфере должны представлять собой самостоятельную сферу правового регулирования, а их юридической формой должно являться законодательство о статусе и защите государственной границы РФ.

С учетом необходимости серьезной переработки Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», а также в целях реализации ст. 71 (п. «н») Конституции РФ, Государственной пограничной комиссией признано целесообразным осуществить подготовку проекта нового федерального закона взамен действующего Закона «О Государственной границе Российской Федерации». Концепция федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации» рассмотрена и одобрена Государственной пограничной комиссией. Названный закон призван стать системообразующим нормативным правовым актом Российской Федерации в законодательстве о статусе и защите государственной границы РФ.

Говоря о концепции законопроекта, следует подчеркнуть, что ее основной смысл составляет следующее. На основе нормативно закрепленного конституционного понятия «статус государственной границы» необходимо сформулировать и раскрыть правовые режимы - «режим государственной границы», «режим пограничных зон», которые призваны служить исключительно целям обеспечения статуса государственной границы.

Кроме того, на основании ст. 71 Конституции РФ в проекте федерального закона также требуется сформулировать понятие «защита государственной границы». Это понятие должно включать в себя деятельность государственных органов, направленную на недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы и осуществляемую путем принятия политических, организационно-правовых, экономических, разведывательных, контрразведывательных, оборонных, оперативно-розыскных и иных мер.

При этом в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы с использованием оружия требуется осуществлять вооруженную защиту государственной границы. Эту задачу должны решать Вооруженные Силы РФ.

Целями федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации» призваны стать определение статуса государственной границы, правовых основ установления государственной границы и поддержания ее режима, формирование адекватной системы защиты интересов Российской Федерации на государственной границе и в пограничном пространстве.

Государственной пограничной комиссией поручено ФСБ России, МВД России, Минобороны России, Минэкономразвития России, МИД России обеспечить доработку и согласование проекта федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации». Одновременно следует организовать подготовку предложений по внесению изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, необходимых для реализации федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации».

В целях оперативности реагирования на динамично меняющуюся обстановку на конкретных участках государственной границы необходимо вносить изменения в акты федерального законодательства, направленные на совершенствование отдельных нормативных предписаний. В первую очередь эти изменения должны быть направлены на реализацию решений Президента РФ, Совета Безопасности РФ и Государственной пограничной комиссии по приданию государственной границе современного облика.

В частности, реализация решения Совета Безопасности о сокращении войсковой компоненты пограничной службы и ее формирования как системы пограничных органов, поэтапном переходе от войсковой охраны государственной границы к действиям преимущественно оперативными средствами потребовала внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.

За последние 1,5 года ФСБ РФ проведен комплекс мероприятий по качественному обновлению системы охраны границы, поскольку организация пограничной службы как войск не позволяет нейтрализовать угрозы, которые имеют в основном невоенный характер. При этом в федеральном законодательстве отсутствует ответ на вопрос: кто является главнокомандующим пограничными войсками.

Кроме того, в настоящее время функционирование пограничных органов и пограничных войск достигло такой степени единства и взаимосвязи, что разделить их структурно практически невозможно. Задачи, которые возложены законодательством на пограничные войска, по своей сути аналогичны задачам, возложенным на пограничные органы.

В настоящее время после ряда изменений состав, структура и организация пограничных войск не соответствуют, с одной стороны, составу, структуре и организации Вооруженных Сил РФ, других войск, а с другой - установленным составу, структуре и организации органов ФСБ РФ.

С целью формирования системы пограничных органов как оперативных подразделений ФСБ РФ по борьбе с трансграничной преступностью потребовалось на законодательном уровне привести структуру и наименования пограничных органов и пограничных войск в соответствие со структурой ФСБ РФ, для чего исключить из федерального законодательства понятие «пограничные войска».

7 марта 2005 г. соответствующие законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации, подписаны Президентом РФ3.

Государственной пограничной комиссией приняты конкретные решения по повышению эффективности функционирования пунктов пропуска через границу, сокращению количества государственных контрольных органов, действующих непосредственно в пунктах пропуска.

Нормативная правовая база, регламентирующая организацию пропуска через государственную границу, на сегодняшний день, включает 14 федеральных законов, 2 указа Президента РФ, 19 постановлений Правительства РФ и значительное количество ведомственных правовых актов.

В пунктах пропуска сосредоточены подразделения 6 федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих 7 видов контроля, которые частично дублируют друг друга. Кроме того, в пунктах пропуска осуществляется производственная и хозяйственная деятельность (в частности, брокерская и страховая деятельность), непосредственно не связанная с контролем за соблюдением установленных правил пересечения государственной границы.

Это приводит к затягиванию процесса оформления пропуска лиц, товаров, транспортных средств и грузов через государственную границу, неоправданному образованию очереди при ожидании прохождения отдельных видов контроля.

Для повышения эффективности организации пропуска через государственную границу необходимо предусмотреть иной подход к организации проведения контроля в пунктах пропуска, создав в них систему контроля по принципу «единого окна». Этот принцип предполагает проведение одновременно и совместно пограничного и таможенного контроля с возложением задач по осуществлению иммиграционного контроля на пограничные органы, а санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля – на таможенные органы.

Это позволит обеспечить общий подход к осуществлению контроля в пунктах пропуска, а также сократить среднее время контроля в пунктах пропуска и время нахождения в них транспортных средств

В этой связи Государственной пограничной комиссией поручено обеспечить подготовку и внесение в установленном порядке проектов соответствующих нормативных правовых актов.

В соответствии с поручением Президента РФ готовятся предложения об упрощении порядка многоразового пересечения государственной границы российскими промысловыми судами при ведении промысла водных биоресурсов.

В ФСБ РФ поступают запросы о пропуске в порядке исключения через государственную границу без проведения пограничного оформления или вне установленных пунктов пропуска. Вместе с тем действующее законодательство не предусматривает возможности принятия положительного решения по данным вопросам.

Так, например, существующий в настоящее время порядок пересечения границы обязывает морские суда предварительно зайти в морские порты, открытые для международного морского сообщения, пройти пограничные и таможенные формальности и только после этого следовать в район промысла. Подобная процедура касается и судов, возвращающихся с промысла водных биоресурсов.

Понятно, что данный порядок снижает экономическую эффективность промысла и подталкивает российские суда к сдаче выловленной продукции в иностранных портах, не обремененных подобными процедурами.

На наш взгляд, требуется наделить соответствующие государственные органы полномочиями разрешать российским рыбопромысловым судам многоразовое пересечение государственной границы без прохождения пограничного и таможенного оформления. Однако это должно касаться только тех судов, которые не будут осуществлять заход в иностранные порты или перегружать добытые водные биоресурсы на иностранные суда, а также российские суда, в отношении которых уже осуществлен пограничный и таможенный контроль.

Принятие этих мер позволит значительно сократить экономические издержки при ведении промысла водных биоресурсов.

В этой связи в ФСБ РФ подготовлены соответствующие изменения в Закон «О Государственной границе Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Для комплексного решения существующих проблем в законодательстве следует также закрепить принцип выборочности контроля пересечения государственной границы. При его осуществлении государственные органы должны ограничиваться проведением только тех мероприятий, которые достаточны для обеспечения безопасности России.

Федеральным законом от 22.08.04 № 122-ФЗ изменена ст. 16 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», согласно которой полномочия по установлению пределов пограничных зон и правил пограничного режима предоставлены уполномоченным федеральным органам исполнительной власти.

Ранее Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации», предусматривал, что пределы пограничных зон и правила режима определяются субъектами РФ. Однако практическая реализация данного положения показала нежизнеспособность этой конструкции. Даже на таком сложном участке государственной границы, как северо-кавказский, пограничные органы на ряде направлений осуществляют свою деятельность в условиях отсутствия пограничной зоны и пограничного режима.

Исходя из полномочий ФСБ РФ, определенных ст. 27 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 11.08.03 № 9604, и определяющих ФСБ РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области защиты и охраны государственной границы РФ, пределы пограничных зон и правила пограничного режима должны устанавливаться ФСБ РФ с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Требуется в самые короткие сроки подготовить соответствующие проекты нормативных правовых актов ФСБ РФ. Безусловно, в первую очередь, эти акты надо издать по тем субъектам РФ, на территориях которых пограничная зона и пограничный режим отменены или не установлены.

При этом, в связи с большим объемом работ (необходимо разработать более 40 нормативных правовых актов), до издания названных актов следует применять нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам установления пограничных зон и пограничного режима в части, не противоречащей Закону РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Проводимая работа по формированию нового облика государственной границы, повышению эффективности функционирования пунктов пропуска через государственную границу, строительству и развитию современной пограничной службы обусловливает необходимость совершенствования законодательства в пограничной сфере.

Предложенные Государственной пограничной комиссией меры по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны государственной границы РФ, призваны привести законодательство в этой области в соответствие с реалиями сегодняшнего дня и в конечном итоге - создать единую систему правового регулирования отношений в пограничной сфере.

Примечания

1. См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1861; 1996. № 50. Ст. 5610; 1998. № 31. Ст. 3805; 1999. № 23. Ст. 2808; 2000. № 46. Ст. 4537; 2002. № 52. Ст. 5134; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 35. Ст. 3607.

2. См. Закон СССР «О Государственной границе СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. 1982. № 48. Ст. 891.

3. См.: Федеральный конституционный закон от 07.03.05 № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Государственном флаге Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации» и Федеральный закон от 07.03.05 № 15-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательного акта Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 11 марта.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 33. Ст. 3254; 2004. № 28. Ст. 2883.

Проничев Владимир Егорович. В 1994-96 гг. служил в органах государственной безопасности на должности начальника Управления ФСБ России по Республике Карелия, в 1996-98 гг. - на различных руководящих должностях в Центральном аппарате ФСБ России. В 1998-99 гг. - заместитель Директора - руководитель Департамента по борьбе с терроризмом ФСБ России, в 1999-2003 гг. - Первый заместитель Директора ФСБ России. С 2003 г. - Первый заместитель Директора ФСБ России - руководитель Пограничной службы. Генерал-полковник..

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100