написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (13) Декабрь 2004г

Механизм защиты прав граждан в административном процессе России и Германии

Кривельская О.В., аспирант МГИМО(У) МИД РФ

Отношение к институту административной юстиции как одной из форм юрисдикционного контроля над деятельностью органов управления было и остается неоднозначным. В современном мире существуют две основные системы административной юстиции. Первая система характеризуется отсутствием административных судов (например, в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии, Индии, Канаде), что не исключает в некоторых странах (например, в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии) учреждения иных административных юрисдикций, например, административных трибуналов. Вторая система - функционирование административных судов (во Франции, Германии, Италии, Австрии, Люксембурге, Финляндии, Швеции, Греции, Испании, Португалии, Болгарии, Польше, Чехии и др.) В некоторых государствах в структуре обычных судов созданы палаты по административным делам (в Нидерландах, Швейцарии, Румынии, Латвии, Ираке, Китае). При этом в Нидерландах часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а часть - специализированными квазисудебными учреждениями.

Если словосочетание "административная юстиция" подвергнуть анализу, то можно сказать, что присутствие термина "административная" указывает на связь с администрацией в плане кадрового состава, в порядке рассмотрения дел можно найти элементы административных процедур; эта приставка также указывает на характер дел, которые разрешаются органами административной юстиции.

Более тесная связь административных судов с органами исполнительной власти вызвана характером разрешаемых дел. Узкая специализация подобных органов требует высокого профессионализма со стороны административных судей, поэтому имеет место перетекаемость кадров из административных органов в судебные и наоборот, административные судьи могут консультироваться с административными чиновниками, что должно содействовать наилучшему разрешению спорных административно-судебных вопросов.

Особенностью споров, рассматриваемых судами административной юстиции, является публичный характер объекта правонарушения. Что касается правовых последствий административно-судебного разбирательства, то ими в большинстве случаев является признание того или иного неправомерного акта недействительным и его отмена.

Развитие российской административной юстиции

Несмотря на то, что большинство русских юристов признавали необходимость введения административной юстиции в Российской Империи, бюрократический (административный) аппарат которой был огромен, признавался также такой факт, что полноценно административная юстиция может существовать только в виде отдельной системы судов, отделенной от системы судов общей юрисдикции, не было предложено никаких практически пригодных моделей организации деятельности административных судов в России. Всеобъемлющей административной реформой Столыпина предусматривалось создание целостной системы гражданской администрации и организация административных судов. К сожалению, эта реформа не была воплощена в жизнь, поэтому разрешение административных споров продолжали осуществлять губернские присутствия по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, квартирному, промысловому налогам, фабричным, горнозаводским делам, которые могут быть лишь условно отнесены к органам административной юстиции1. К 1917 г. была сделана еще одна попытка ввести административные суды в государстве, был принят Закон об административных судах, который должен был стать основой для инструментальной защиты публичных прав граждан, но процесс создания административных судов был прерван революционными событиями.

В советский период впервые интерес к производству по административным делам возник в середине 20-х гг., когда были проведены первые кодификации и возникли органы прокурорского надзора и адвокатуры.

В системе народного комиссариата появились специализированные органы, призванные противостоять бюрократическим извращениям в работе государственного аппарата. Подобные установления были вызваны тем, что большая часть бюрократического аппарата была унаследована новым государством от старой империи, чиновники рассматривались как нечто чуждое коммунистическому обществу, официальная идеология считала, что на следующем этапе развития государства потребность в бюрократах отпадет, а пока с ними надо бороться. Конечно, это чисто идеологический прием, никакое государство не может существовать без административного аппарата, обеспечивающего функционирование государственных институтов. К числу таких антибюрократических организаций можно отнести и бюро жалоб наркомюста, в какой-то мере его можно считать зародышем советской административной юстиции2. В тот момент сторонников административной юстиции не смущал даже ее буржуазный характер. Данный институт рассматривался как неотъемлемый элемент стадии государственного развития, через которую предстояло пройти советскому государству. Главной причиной, почему подобные органы оказались неспособны выполнить поставленные задачи, явился строгий классово- идеологический подход к нормированию компетенции и функций судебных органов. Кроме того, следующим положением идеологии стало отсутствие каких-либо антагонизмов между государством (административными органами) и обществом, которые закреплялись буржуазной административной юстицией. Таким образом власти оправдывали фактическую невозможность избавиться от бюрократии в условиях перехода к социалистическому обществу. На этом закончилась первая попытка ввести административно-судебный контроль за администрацией.

Вновь к вопросу о подобном контроле вернулись уже после окончания Великой Отечественной войны опять же в связи с разработкой и стремлением к унификации нового базового законодательства о судоустройстве и судопроизводстве в масштабах всей страны. Во время разработки нового Гражданско-процессуального кодекса (ГПК) СССР ряд ученых высказался за то, чтобы определенная категория дел была выделена из гражданского производства, к тому же для этого существовали реальные предпосылки, уже сложился ряд дел внутри гражданского процесса, для которых применялся судебный контроль. К этим делам относились разбирательства по жалобам на неправильности в списках избирателей, дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения, а также споры относительно взыскания в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. Выдвинутая инициатива предполагала создание специального административного процесса, в рамках которого суд обеспечивал бы защиту интересов государства и частных лиц от возможных нарушений в административной, страховой и налоговой сферах.

Как бы то ни было, но эта уже фактически оформившаяся попытка создать административную юстицию потерпела неудачу, впрочем как и вообще попытка создать общий ГПК для всего СССР. Но тот факт, что подобные взгляды уже существовали в правовой доктрине, говорит о том, что на тот момент уже объективно оформилась необходимость либо выделения определенной категории дел для рассмотрения в рамках специального процесса особыми органами судебного характера, либо возврата общегражданским судам контрольных функций над администрацией в рамках гражданского процесса.

Принципиальным шагом вперед к судебному контролю над администрацией стала Конституция СССР 1977 г. Как известно, она предусмотрела возможность для каждого гражданина судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан (ст. 58). Важность данного положения заключалась в том, что впервые устанавливалось общее правило судебной защиты от неправомерных действий должностных лиц государственного аппарата3. Однако наличие одной конституционной нормы, тем более в условиях социалистического общества, было недостаточно, требовалось принятие союзного закона, распространяющего и уточняющего эту норму, а также устанавливающего процессуальный порядок реализации конституционного положения. Подобный законопроект не замедлил появиться, но, объективно говоря, он был направлен против бюрократического аппарата, на котором и покоилась вся государственная махина. Разумеется, в рамках существовавшей тогда государственной системы было достаточно просто долгое время задерживать принятие подобного закона. Законопроект переходил из одной инстанции в другую, к нему делались поправки, после которых документ совершал новый круг согласований по многочисленным бюрократическим инстанциям. Кстати, если обратиться к анализу внутренней системы Конституции 1977 г. и места, которое занимает в ней ст. 58, то можно отметить интересную вещь. Казалось бы, по общей логике норма, прямо касающаяся судебной деятельности, тем более в такой новой для советской юстиции области, как производство по делам, вытекающим из административных правонарушений, должна входить в раздел, регулирующий основные принципы организации и деятельности советского суда, прокуратуры и арбитража. Но в действительности рассматриваемая норма включена в ряд общих положений Конституции, касающихся основных прав и свобод граждан и их обязанностей перед советским обществом и государством.

Кроме того, совершенно очевидно, что несмотря на широко разрекламированную демократизацию общества государство должно было само себя контролировать, при том, что все государственные институты были связаны и подвергались партийному контролю и давлению. В рамках же ст. 58 должен был быть учрежден судебный контроль той сферы, вмешательство в которую было в принципе невозможно. Возможное введение судебно-административного процесса вело к реальной, а не только декларативной защите интересов граждан от произвола чиновников. В случае принятия закона и попытке его применения могла быть поставлена под угрозу вся административная деятельность государственного аппарата. Под удар была бы поставлена та же догма, которая помешала введению контроля за административной деятельностью в 20-х гг. - при социализме отсутствуют какие-либо антагонизмы между обществом и государственной машиной, они едины и нераздельны.

Важно подчеркнуть, что при введении судебного контроля над деятельностью администрации законодатель вторгался в совершенно новую для подобного института область публичного правопорядка, обслуживающего сложную систему взаимосвязей, складывающуюся в ходе организации и осуществления исполнительной власти в государстве4. Как уже упоминалось выше, большую роль при решении вопроса о переходе от традиционной административной жалобы к судебному процессу рассмотрения и определения его конкретных форм играли обстоятельства политического и идеологического порядка, т.к. в юрисдикционной процедуре по административным делам сторонами в споре, как правило, являются не индивидуальные собственники с одинаковым правовым статусом, а гражданин и выполняющее свои служебные обязанности должностное лицо. Таким образом, введение судебного контроля в тех условиях было маловероятно.

На первый план вышла концепция, согласно которой споры административного характера подлежали рассмотрению в рамках гражданского процесса, что вызвало появление в кодексе части, озаглавленной "Производство по делам, вытекающим из административных правоотношений". Таким образом, было законодательно закреплено, что суды общей юрисдикции уполномочиваются рассматривать такие жалобы граждан, как уже упоминавшиеся выше споры об избирательных списках, дела о законности наложения административных взысканий, жалобы на действия государственных органов, должностных лиц и общественных организаций, а также жалобы на отказ на въезд на территорию Российской Федерации5. Но данный раздел не был полностью воспринят гражданским процессуальным правом, ведь по своей сути он был ему чужд и к тому же базировался на иных принципах, вытекающих из природы административных правоотношений. Данный вид процесса, не являясь в общем-то исковым производством, так и не оформился в законченную судебно-административную процедуру, это мешало правильной оценке административных дел и в определенной мере естественному развитию процессуального законодательства. По сути, общегражданские суды стали выполнять чуждую им работу.

В 1987 г. был принят первый закон (Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан"), который буквально воспроизводил соответствующую конституционную норму и распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая из таковых действия коллективных субъектов. Был введен обязательный порядок, согласно которому предпосылкой для судебного разбирательства стало рассмотрение жалобы на действия вышеозначенных субъектов. Правда, чуть позже были приняты поправки к данному документу, которыми вводилась альтернативная подведомственность по делам данной категории, т.е. обеспечивался непосредственный доступ граждан к судебной защите без обязательной административной процедуры. Была также установлена возможность кассационного обжалования решения суда. Данный нормативный акт действовал до 1989 г., когда был принят новый закон (Закон СССР от 02.11.89 № 719-1 "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан"), в котором был сделан определенный шаг назад, т.к. восстанавливалась обязательность предварительного рассмотрения жалобы вышестоящей инстанцией. Данное упущение было исправлено лишь в 1993 г. после принятия российского закона (Закон РФ от 27.04.93 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; в ред. Федерального закона от 14.12.95 № 197-ФЗ), который снова установил дополнительный характер рассмотрения жалобы в вышестоящей инстанции.

Формирование административного судопроизводства в современной России

Как же обстоят дела с формированием данного института в современной России? До принятия современного Арбитражно-процессуального кодекса РФ (АПК РФ) разбирательство дел, вытекающих из административных правоотношений, обжалование действий и решений органов государственного управления осуществлялось в основном судами общей юрисдикции. Сейчас согласно АПК РФ (ст. 29) производство по делам, возникающим из административных правоотношений, отнесено также к компетенции арбитражных судов и осуществляется соответствующими коллегиями. В новом ГПК РФ целый раздел посвящен производству по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

Статья 245 ГПК РФ определяет, что суд общей юрисдикции "рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

  • по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
  • по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
  • по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
  • иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда".

Однако такое решение вопроса о судебном контроле над администрацией представляется спорным. Стремление полностью втиснуть рассмотрение административных дел в арбитражную процедуру или гражданскую процедуру ведет к тому, что фактически перекрывается путь для разработки специальной юрисдикционной процедуры для судебного рассмотрения подобных споров. Можно, конечно, исходить из того, что процессуальная форма достаточно универсальна, однако суть арбитражного производства, а также производства в судах общей юрисдикции - рассмотрение (в основном) споров, предметы которых носят ярко выраженный материальный характер. Очевидно, что споры административного характера принципиально не могут быть рассмотрены в рамках такого процесса, т.к. административные правоотношения, из которых они вытекают, не имеют и не могут иметь имущественного содержания. Дела подобного характера требуют создания особой процедуры и системы органов, действующих параллельно общей судебной системе, наиболее ярким примером которой является концепция административной юстиции в Германии.

Так или иначе, но Конституция РФ 1993 г. уже заложила перспективы развития административной юстиции в государстве, закрепив, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде, при этом судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Система административной юстиции и некоторые аспекты административного процесса в современной Германии

Говоря о предмете регулирования административного судопроизводства, мы, прежде всего, имеем в виду защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов организаций, в том числе юридических лиц частного и публичного права и общественных объединений.

В данном случае Германия является в некотором смысле примером для подражания, т.к. система административного судопроизводства в данной стране является подробно отрегулированной и в достаточной степени эффективной.

В соответствии с законодательством Германии система административного судопроизводства Германии включает три уровня:

  • на нижнем уровне, в федеральных землях созданы административные суды, где в первой инстанции решения принимают палаты в составе 3 судей-профессионалов и 2 непрофессиональных судей;
  • на среднем уровне действуют в каждой земле Высшие административные суды, которые в некоторых землях называются просто административными судебными палатами. Здесь во второй инстанции решения принимаются палатами, состоящими принципиально из 3 профессиональных судей;
  • на высшем уровне, в соответствии со ст. 95 абз. 1 Основного закона создан Федеральный административный суд с местонахождением в Лейпциге (раньше в Берлине). Сенаты, принимающие здесь решения в последней инстанции, состоят из 5 профессиональных судей.

Правовой статус участников административного процесса определяется Законом об административных судах (ЗоАС) 1960 г. Согласно § 63 ЗоАС в качестве участников разбирательства в общих и специализированных судах административной юстиции выступают:

  • истец;
  • ответчик;
  • третьи лица;
  • главный прокурор при Федеральном административном суде или иное лицо, представляющее публичный интерес в деле, если оно сочтет необходимым использовать свое полномочие.

Все эти лица принимают участие в административном процессе и обладают собственными процессуальными правами.

В отличие от гражданского процесса, административный не знает понятия стороны, закон использует термин "участники процесса". Данная особенность объясняется тем, что административный процесс состоит не из обычного разбирательства, какое имеет место в гражданском процессе, когда спор носит преимущественно двусторонний характер6 при наличии института соучастия, в административном процессе наряду с соучастниками, т.е. лицами, выступающими на стороне истца или ответчика, в деле зачастую участвуют третьи лица, которые заявляют свои собственные требования в процессе7, хотя некоторые авторы считают, что в современных условиях данное различие несколько надуманно8.

Обязательными участниками процесса являются истец и ответчик, а в процессе о проверке действительности правовых предписаний административными судами - заявитель и лицо, против которого направлено заявление-жалоба. Третьи лица могут быть приглашены или допущены к участию в процессе в том случае, если рассматриваемый спор затрагивает их интересы. Таким образом, можно говорить и о вступлении в процесс третьего лица без самостоятельного требования по делу. Третьи лица приглашаются к участию, т.к. суд не может принимать решение в отсутствие лиц, интересы которых оно может затронуть, т.е. приглашение служит защите интересов третьих лиц.

Что касается в целом зарубежного законодательства в отношении условий допустимости соучастия, законодательная практика выработала две системы - французскую и немецкую (Германия, Австрия). В соответствии с французской системой закон не связывал судью какими-либо ограничивающими указаниями, когда такое соучастие допустимо, и предоставлял, таким образом, вопрос о допустимости или недопустимости соучастия в конкретном производстве усмотрению суда, рассматривающему дело по существу. Соучастие согласно этой системе является чисто процессуальным институтом: оно вытекает не из материально-правовых отношений сторон, а из соображений удобства процесса. Административно-процессуальное право Германии знает как "простое привлечение" лица к участию в процессе, так и "необходимое (обязательное)".

Так называемое "простое привлечение" к участию в процессе третьих лиц производится на усмотрение суда, если ожидаемое решение может затрагивать интересы третьих лиц, или в случае принятия положительного либо отрицательного решения в отношении основных участников процесса, правовое положение третьих лиц улучшится или ухудшится9.

Если решение суда в отношении основных участников процесса непосредственно действует на третьих лиц, они должны быть привлечены для участия в судебном процессе - "необходимое (обязательное) привлечение". Положения § 65 абз. 2 ЗоАС содержат основания обязательного привлечения третьих лиц к участию в процессе, а именно:

1) причастность к спорным правоотношениям;

2) необходимость такого участия с целью рассмотрения дела в полном объеме и вынесения всесторонне обоснованного решения, основанного на законе.

Участие третьих лиц также необходимо, если соответствующее решение, хотя и частично, но непосредственно затрагивает субъективные публичные права третьих лиц.

Другой причиной, по которой третьи лица приглашаются к участию в процессе, является процессуальная экономия, когда суд может с их помощью не только получить всеобъемлющее знание об обстоятельствах дела, но и одновременно распространить действие своего решения на третьих лиц.

В немецком административном процессе допустим и такой вид соучастия, когда несколько истцов объединяют свои сходные требования в одно и выступают на процессе как объединение, при этом каждый член обладает процессуальными правами основного участника, т.е. истца или ответчика. Немецкое законодательство (как гражданско-процессуальное, так и административно-процессуальное) устанавливает для такого соучастия условия, а именно: общность права или единство основания требования.

Общность материального права создает в процессе отношение товарищества в иске. Надо заметить, что этот термин широко использовался в теории и в дореволюционной России. Товарищество в тяжбе понималось как совместное ведение несколькими лицами одного дела, причем эти лица относительно процессуальных действий равноправны между собой и образуют одну сторону с истцом или с ответчиком.

Для такого участия необходимо, чтобы эти лица или состояли в правовом сообществе, или притязания их были между собой в такой связи, что не только предмет, фактические и юридические основания спора, но и исковые требования были общими или однородными и подлежали бы производству в одном и том же порядке.

Правда, нельзя сказать, что русские ученые-процессуалисты однозначно относились к использованию данного термина в теории и на практике. Так, К.Малышев отвергал термин "исковое товарищество", допуская выражение "тяжебный союз", и употреблял понятие "соучастие"10. Однако И.Энгельман считал последний термин слишком общим. Он говорил, что термины "союз" и "товарищество" вполне отражают суть тех отношений, которые существуют между соучастниками11.

"За" и "против" той и другой системы высказывались многие русские ученые-процессуалисты. Но решающим соображением против системы французского права было то, что, не фиксируя условий, при которых допускалось соучастие, она ставила в затруднительное положение суд и порождала на практике недоразумения и неудобства для самих же участников процесса, которые не имели возможности предугадать усмотрение суда в каждом конкретном случае.

Этим объясняется то, что на практике обычным путем устанавливались некоторые материальные условия соучастия, например, требования взаимной связи между заявленными требованиями.

Законодательством России также допускалось соучастие, но не устанавливалось, при каких условиях несколько лиц могут составлять одну сторону в процессе. Решая данный вопрос, суд руководствовался законодательным запретом на смешивание в одном иске требований, вытекающих из разных оснований.

Отсюда судебная практика сделала вывод, что несколько лиц могли в одном и том же деле быть совместно истцами и ответчиками лишь при условии, если, во-первых, право или обязанность, составлявшие предмет спора, вытекали для всех из одного и того же основания и, во-вторых, все лица на одной стороне имели одно общее право на предмет спора.

Под общностью оснований иска понималось единство правопроизводящего факта, например: совместное причинение одного деликта.

Что касается современного процессуального права, то, несмотря на практическую значимость института процессуального соучастия и упоминание о нем в нескольких статьях процессуальных кодексов, определение этого понятия законодательством не установлено. Его дает наука гражданского процессуального права, опираясь на нормы материального права, подлежащие применению при разрешении дел, а также на судебную практику.

Нормы действующего процессуального законодательства сформулированы так, что допускают соучастие либо на стороне истца, либо на стороне ответчика. Поскольку не исключается множественность как управомоченных, так и обязанных субъектов в рамках единого многосубъектного материального правоотношения, нет оснований считать, что невозможна смешанная множественность на сторонах истца и ответчика одновременно в одном процессе.

Итак, немецкое законодательство предусматривает так называемую кумуляцию сторон, когда несколько лиц могут в качестве процессуальных соучастников совместно выступать истцами и ответчиками в том случае, если они относительно предмета спора образуют правовую общность или в том случае, если их правомочие либо обязательство вытекает из одного и того же фактического и юридического основания.

Несколько лиц могут в качестве процессуальных соучастников совместно выступать истцами и ответчиками также в том случае, если предмет спора составляют требования либо обязательства, которые являются однородными и вытекают из фактического и юридического основания, в значительной степени являющегося однородным.

При этом процессуальные соучастники, поскольку из предписаний закона не вытекает иное, противостоят противнику в качестве отдельных лиц таким образом, что действия одного процессуального соучастника никоим образом не сказываются на другом процессуальном соучастнике.

Приведенный сравнительный анализ законодательства имеет большую практическую значимость, т.к. открывает пути к дальнейшему развитию и совершенствованию законодательного регулирования института процессуального соучастия в Российской Федерации.

Что касается вопроса об ограничениях, связанных с возможностью принимать участие в процессе, то здесь надо выделить два понятия: "способность быть участником процесса" (§ 61 ЗоАС) и процессуальная дееспособность (§ 62 ЗоАС).

В соответствии с § 61 ЗоАС способностью участвовать в процессе обладают физические и юридические лица (ч. 1), объединения, если им предоставляется такое право (ч. 2), и служащие, если это определено правом земли (ч. 3).

В данном случае мы имеем дело с классическим разделением на индивидуальные и коллективные субъекты административного процесса. Индивидуальными субъектами являются граждане ФРГ, иностранные граждане и лица без гражданства. Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами государственной власти или публичного управления. Субъектами административно-процессуальных отношений граждане становятся, например, в силу необходимости обжалования в суд действий (бездействия) или решения органов, нарушающих права, свободы и законные интересы. К индивидуальным субъектам административного процесса относятся также государственный служащий или должностное лицо. Они занимают государственные должности в государственных органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами; их статус одинаковым образом регламентирован нормативными правовыми актами; они осуществляют компетенцию государственных органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия; выполняют действия и принимают решения от имени государственных органов (при этом они - индивидуальные субъекты права). Коллективные субъекты административного процесса - это юридические лица, корпорации публичного права, государственные или частные учреждения, а также общественные организации, которые выступают во внешних отношениях как самостоятельные субъекты административно-процессуальных отношений; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами. В административно-процессуальных отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени; законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности в процессе.

Под "способностью быть участником процесса" понимается способность предпринимать процессуальные действия в качестве участника и быть субъектом процессуальных правоотношений. Тот, кто не обладает "способность быть участником процесса", может выступать в качестве третьего лица на стороне истца или ответчика12.

Согласно § 62 ЗоАС способностью осуществлять процессуальные действия обладает тот, кто является:

  • дееспособным согласно немецкого гражданского права;
  • ограниченно дееспособным согласно немецкого гражданского права, поскольку он признается дееспособным в соответствии с предписаниями гражданского и публичного права в качестве субъекта процесса.

По общему правилу, каждый участник административного процесса имеет право подавать ходатайства перед судом и совершать другие процессуальные действия.

Рассматривая процессуальную дееспособность лиц, претендующих на принятие участия в административном процессе, надо обратить внимание на постулат, согласно которому вести защиту может только адвокат.

В судах земель участники процесса выступают как лично, так и через представителей (поверенных). В Федеральном суде участие в судебном заседании возможно только через специально уполномоченных лиц (адвокатов, налоговых советников - в финансовых судах и т.д.). Суд вправе потребовать личной явки участников процесса, а в отношении юридических лиц и государственных органов - их уполномоченных представителей.

Представительство в административном процессе в Германии

Особо хотелось остановиться на вопросах защиты в административном процессе. Адвокаты в Германии представляют собой самую многочисленную профессиональную группу защитников, их положение определяется следующими правовыми актами: Федеральным положением об адвокатах от 01.08.59 с многочисленными последующими изменениями, Положением о тарифах адвокатских услуг и другими нормативными актами, а также - в зависимости от сферы их деятельности - уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, административно-процессуальным и другим законодательством13.

В соответствии с § 1 Федерального положения об адвокатах адвокат - это независимый субъект судопроизводства, входящий в адвокатскую организацию. Данный закон рассматривает адвоката как независимый орган судопроизводства, придавая ему публично-правовой статус, такое определение правового статуса адвоката порождает серьезные споры среди немецких правоведов.

Необходимо отметить, что в указанный в законе публично-правовой статус не укладывается ряд положений, а именно:

  • адвокат не является государственным служащим, естественно, оплата труда адвоката не осуществляется из бюджетных средств;
  • адвокат вправе работать как свободный одиночный работник - и тогда он работодатель для своей канцелярии, а также - как наемный работник, служащий либо у другого адвоката, либо в различных адвокатских сообществах.

Как и в российской системе, адвокат не может быть предпринимателем и не может никем в таком качестве рассматриваться, что влечет налоговые и иные последствия13.

Согласно § 3 вышеназванного положения адвокат - это профессиональный независимый консультант и представитель по всем правовым обстоятельствам. Последнее открывает для адвоката ряд дополнительных сфер деятельности. Вполне законно гражданин может поручить адвокату ведение дел по получению, например, заграничной визы или представительство во взаимоотношениях с налоговыми службами и т.д.

Каждый адвокат в Германии в обязательном порядке является членом адвокатской палаты, которая в соответствии с ч. 1 § 62 Федерального положения об адвокатах является корпорацией публичного права, выступающей, по мнению проф. Х.-Ю.Аренса, в административной структуре государства в качестве органа опосредованного государственного управления, что означает по теории административного права (и на практике) выполнение данным публично-правовым субъектом государственных функций, переданных ему государством. В соответствии с ч. 2 § 62 осуществляется надзор за адвокатскими палатами. Надзор является только правовым, т.е. он ограничивается законностью адвокатской деятельности и в особенности направлен на то, чтобы исполнялись переданные адвокатским палатам функции.

Адвокатские палаты учреждаются при Высших земельных судах под правовым надзором земельных органов управления юстиции, все они объединяются в Федеральной адвокатской палате. Последняя имеет существенное влияние на территориальные адвокатские палаты, в результате чего адвокатура выглядит централизованной. Путем принятия уставов, носящих нормативно-правовой характер, палата определяет профессиональный порядок осуществления адвокатской деятельности.

Органами территориальных адвокатских палат являются избираемый президиум, правление и собрание адвокатов. В Федеральной палате правления нет. Членство в адвокатской палате не смешивается с тем, что можно назвать организацией труда адвоката. Последнее образует проблему самого адвоката - работать в одиночку или в составе организационной структуры. Адвокаты по соображениям, связанным со стоимостью создания собственных канцелярий и необходимостью выживать на очень наполненном рынке услуг, создают общества различной правовой формы: товарищества, общества с ограниченной ответственностью, бюро-товарищества, партнерские общества, Европейское хозяйственное объединение интересов и др.14

Адвокаты также образуют профессиональные объединения, защищающие их интересы, в частности Немецкий адвокатский союз.

Таким образом, положение участников административного процесса в Германии имеет ряд своих особенностей, хотя в целом его административно-процессуальный статус схож с правовым положением участников гражданского процесса.

***

Очевидно, что автоматический перенос одной из существующих в мире моделей вряд ли может принести желаемый результат. Любой вновь создаваемый или реконструированный институт должен вписываться в правовую систему и учитывать самобытность страны.

Однако система административной юстиции Германии могла бы являться основой для принятия положительного опыта в российской практике. Она, безусловно, не лишена недостатков, но подробность, степень проработки и юридическая техника нормативных актов, регламентирующих правоотношения в этой области, практически не оставляет никаких шансов на злоупотребления и обеспечивает почти полную независимость системы судов административной юстиции от администрации и других ветвей судебной власти. На первый взгляд может показаться, что немецкие законы слишком подробны, в них рассматриваются все процедурные подробности, а также иные требования, которые в российском законодательстве регламентируются только на уровне подзаконных актов.

Так что же заставляет законодателя идти на столь подробное изложение? Можно с уверенностью сказать, что подобная тенденция к повышенной детализации вызвана стремлением сделать систему административной юстиции почти полностью автономной, свести к минимуму возможное влияние на нее органов исполнительной власти и тем самым обеспечить надлежащее соблюдение принципа разделения властей. Вообще понятие "административная юстиция" ассоциируется с принадлежностью данного института к системе административных органов, который носит некий вспомогательный, зависимый от нее характер. Однако именно процессуальная автономность данного института вместе с гарантиями, предоставляемыми административным судьям, обеспечивает независимость административных судов.

Но возникает другой вопрос, оправдано ли создание специальной судебной системы, существующей на средства налогоплательщика, и занимающейся исключительно разрешением административно-правовых споров? Современное правовое государство, каким бы оно ни было демократическим, всегда имеет огромное число чиновников, которые осуществляют свои функции в административных органах, проводящих в жизнь на низшем и среднем уровнях государственную политику по тем или иным направлениям. Каждый гражданин в определенный момент жизни сталкивается с нарушением или умалением своих прав со стороны административного органа. Это не обязательно умышленное нарушение, это может быть вопрос приоритетов для административного органа или неверного применения законодательства. Возникает вопрос, каким образом может быть восстановлено нарушенное административным органом право. При отсутствии судебных органов, занимающихся разбирательствами по таким делам, гражданин подает жалобу в вышестоящий орган, но он едва ли может объективно рассмотреть эту претензию, т.к. в своей деятельности связан теми же целями, что подчиненный ему орган, принявший оспариваемое решение, поэтому в случае, если нарушение не будет иметь вопиющий характер, то решение будет принято скорей всего в пользу органа, совершившего действие или издавшего административный акт, ставший предметом спора. При наличии независимой системы органов, рассматривающих подобные дела, гражданин имеет больше шансов восстановить свое право, для этого есть все предпосылки:

  • система судов административной юстиции независима от других ветвей власти и иных судов судебной системы;
  • судьи защищены от внешнего влияния определенным набором гарантий, как процессуальных, так и материальных;
  • административное судопроизводство базируется на тех же процессуальных принципах, на которых основывается исковое производство, таких как состязательность, гласность, устность, всеобъемлющее изучение всех доказательств по делу и др.;
  • только судебное рассмотрение публично-правовых споров может обеспечить фактическое равенство участников в процессе;
  • участникам административного производства предоставляются процессуальные гарантии их непосредственного участия в процессе;
  • процесс в судах административной юстиции имеет свои особенности, присущие именно производству по делам из административных правоотношений, этим обеспечивается большая эффективность судопроизводства;
  • эффективность и быстрота отправления административного правосудия повышается в связи с использованием различных согласительных процедур как на предварительной стадии процесса, так и на стадии устного разбирательства, а также широкого использования упрощенного порядка рассмотрения публично-правовых споров.

При этом наличие административной юстиции не отрицает предварительного обращения гражданина в вышестоящую инстанцию, что при наличии у соответствующего органа убеждения о последующем судебном разбирательстве в случае его отрицательного ответа может решить спор, не доходя до подачи иска в административный суд, что, в свою очередь, может способствовать решению главной проблемы всех судебных органов, т.е. сокращению общего количества рассматриваемых дел, уменьшения загруженности судов и, соответственно, повышения качества отправления правосудия.

И все же первое, с чего необходимо начать, это законодательное регулирование административного судопроизводства, каким оно задумано Конституцией, т.е. речь идет о создании отдельной системы судов и принятии соответствующего федерального закона об административном судопроизводстве. И здесь для законодателя встает большой объем задач по определению:

  • подсудности, предмета регулирования;
  • принципов административного судопроизводства;
  • особенностей положения сторон в процессе, возложения бремени доказывания;
  • сроков подготовки дела к слушанию и рассмотрения;
  • предпосылок использования упрощенного порядка;
  • рамок вмешательства;
  • видов исков и соответствующим им видов выносимых решений (последние два положения могут быть взяты из опыта Германии).

Необходимо помнить, что наличие эффективной административной юстиции говорит об определенном уровне развития государства и степени его демократичности, ведь, создавая подобные органы, государство фактически ставит своей целью оградить граждан от произвола своих институтов, представителями которых являются административные органы.

Примечания

1. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 4. С. 44.

2. Скитович В.В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // Государство и право. 1995. № 8. С. 23.

3. Там же. С. 25.

4. Там же. С. 26.

5. Гражданско-процессуальный кодекс. Ст. 231. Окончательный вид данная статья приобрела только к 1993 г.

6. Messerschmidt. Deutsche Rechtpraxis. S. 981.

7. Von Redeker К. Verwaltungsrerichtsordnung: Kommentar. Stuttgart; Berlin; Koeln, 2000. S 437.

8. Hufen F. Verwaltungsprozessrecht. S. 218.

9. Scholz G. Die Kontrolle des Verwaltungshandelns: Verwaltungsprozessrecht. Muenchen, 1995. S. 72.

10. Малышев К. Курс гражданского судопроизводства. СПб., 1876. С. 193-198.

11. Энгельман И. Учебник русского гражданского судопроизводства. Юрьев, 1904. С. 102.

12. Von Redeker К. Указ. соч. S. 427.

13. Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 271.

14. Там же. С. 272.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Механизм защиты прав граждан в административном процессе России и Германии | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (13) Декабрь 2004г

Механизм защиты прав граждан в административном процессе России и Германии

Кривельская О.В., аспирант МГИМО(У) МИД РФ

Отношение к институту административной юстиции как одной из форм юрисдикционного контроля над деятельностью органов управления было и остается неоднозначным. В современном мире существуют две основные системы административной юстиции. Первая система характеризуется отсутствием административных судов (например, в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии, Индии, Канаде), что не исключает в некоторых странах (например, в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии) учреждения иных административных юрисдикций, например, административных трибуналов. Вторая система - функционирование административных судов (во Франции, Германии, Италии, Австрии, Люксембурге, Финляндии, Швеции, Греции, Испании, Португалии, Болгарии, Польше, Чехии и др.) В некоторых государствах в структуре обычных судов созданы палаты по административным делам (в Нидерландах, Швейцарии, Румынии, Латвии, Ираке, Китае). При этом в Нидерландах часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а часть - специализированными квазисудебными учреждениями.

Если словосочетание "административная юстиция" подвергнуть анализу, то можно сказать, что присутствие термина "административная" указывает на связь с администрацией в плане кадрового состава, в порядке рассмотрения дел можно найти элементы административных процедур; эта приставка также указывает на характер дел, которые разрешаются органами административной юстиции.

Более тесная связь административных судов с органами исполнительной власти вызвана характером разрешаемых дел. Узкая специализация подобных органов требует высокого профессионализма со стороны административных судей, поэтому имеет место перетекаемость кадров из административных органов в судебные и наоборот, административные судьи могут консультироваться с административными чиновниками, что должно содействовать наилучшему разрешению спорных административно-судебных вопросов.

Особенностью споров, рассматриваемых судами административной юстиции, является публичный характер объекта правонарушения. Что касается правовых последствий административно-судебного разбирательства, то ими в большинстве случаев является признание того или иного неправомерного акта недействительным и его отмена.

Развитие российской административной юстиции

Несмотря на то, что большинство русских юристов признавали необходимость введения административной юстиции в Российской Империи, бюрократический (административный) аппарат которой был огромен, признавался также такой факт, что полноценно административная юстиция может существовать только в виде отдельной системы судов, отделенной от системы судов общей юрисдикции, не было предложено никаких практически пригодных моделей организации деятельности административных судов в России. Всеобъемлющей административной реформой Столыпина предусматривалось создание целостной системы гражданской администрации и организация административных судов. К сожалению, эта реформа не была воплощена в жизнь, поэтому разрешение административных споров продолжали осуществлять губернские присутствия по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, квартирному, промысловому налогам, фабричным, горнозаводским делам, которые могут быть лишь условно отнесены к органам административной юстиции1. К 1917 г. была сделана еще одна попытка ввести административные суды в государстве, был принят Закон об административных судах, который должен был стать основой для инструментальной защиты публичных прав граждан, но процесс создания административных судов был прерван революционными событиями.

В советский период впервые интерес к производству по административным делам возник в середине 20-х гг., когда были проведены первые кодификации и возникли органы прокурорского надзора и адвокатуры.

В системе народного комиссариата появились специализированные органы, призванные противостоять бюрократическим извращениям в работе государственного аппарата. Подобные установления были вызваны тем, что большая часть бюрократического аппарата была унаследована новым государством от старой империи, чиновники рассматривались как нечто чуждое коммунистическому обществу, официальная идеология считала, что на следующем этапе развития государства потребность в бюрократах отпадет, а пока с ними надо бороться. Конечно, это чисто идеологический прием, никакое государство не может существовать без административного аппарата, обеспечивающего функционирование государственных институтов. К числу таких антибюрократических организаций можно отнести и бюро жалоб наркомюста, в какой-то мере его можно считать зародышем советской административной юстиции2. В тот момент сторонников административной юстиции не смущал даже ее буржуазный характер. Данный институт рассматривался как неотъемлемый элемент стадии государственного развития, через которую предстояло пройти советскому государству. Главной причиной, почему подобные органы оказались неспособны выполнить поставленные задачи, явился строгий классово- идеологический подход к нормированию компетенции и функций судебных органов. Кроме того, следующим положением идеологии стало отсутствие каких-либо антагонизмов между государством (административными органами) и обществом, которые закреплялись буржуазной административной юстицией. Таким образом власти оправдывали фактическую невозможность избавиться от бюрократии в условиях перехода к социалистическому обществу. На этом закончилась первая попытка ввести административно-судебный контроль за администрацией.

Вновь к вопросу о подобном контроле вернулись уже после окончания Великой Отечественной войны опять же в связи с разработкой и стремлением к унификации нового базового законодательства о судоустройстве и судопроизводстве в масштабах всей страны. Во время разработки нового Гражданско-процессуального кодекса (ГПК) СССР ряд ученых высказался за то, чтобы определенная категория дел была выделена из гражданского производства, к тому же для этого существовали реальные предпосылки, уже сложился ряд дел внутри гражданского процесса, для которых применялся судебный контроль. К этим делам относились разбирательства по жалобам на неправильности в списках избирателей, дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения, а также споры относительно взыскания в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. Выдвинутая инициатива предполагала создание специального административного процесса, в рамках которого суд обеспечивал бы защиту интересов государства и частных лиц от возможных нарушений в административной, страховой и налоговой сферах.

Как бы то ни было, но эта уже фактически оформившаяся попытка создать административную юстицию потерпела неудачу, впрочем как и вообще попытка создать общий ГПК для всего СССР. Но тот факт, что подобные взгляды уже существовали в правовой доктрине, говорит о том, что на тот момент уже объективно оформилась необходимость либо выделения определенной категории дел для рассмотрения в рамках специального процесса особыми органами судебного характера, либо возврата общегражданским судам контрольных функций над администрацией в рамках гражданского процесса.

Принципиальным шагом вперед к судебному контролю над администрацией стала Конституция СССР 1977 г. Как известно, она предусмотрела возможность для каждого гражданина судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан (ст. 58). Важность данного положения заключалась в том, что впервые устанавливалось общее правило судебной защиты от неправомерных действий должностных лиц государственного аппарата3. Однако наличие одной конституционной нормы, тем более в условиях социалистического общества, было недостаточно, требовалось принятие союзного закона, распространяющего и уточняющего эту норму, а также устанавливающего процессуальный порядок реализации конституционного положения. Подобный законопроект не замедлил появиться, но, объективно говоря, он был направлен против бюрократического аппарата, на котором и покоилась вся государственная махина. Разумеется, в рамках существовавшей тогда государственной системы было достаточно просто долгое время задерживать принятие подобного закона. Законопроект переходил из одной инстанции в другую, к нему делались поправки, после которых документ совершал новый круг согласований по многочисленным бюрократическим инстанциям. Кстати, если обратиться к анализу внутренней системы Конституции 1977 г. и места, которое занимает в ней ст. 58, то можно отметить интересную вещь. Казалось бы, по общей логике норма, прямо касающаяся судебной деятельности, тем более в такой новой для советской юстиции области, как производство по делам, вытекающим из административных правонарушений, должна входить в раздел, регулирующий основные принципы организации и деятельности советского суда, прокуратуры и арбитража. Но в действительности рассматриваемая норма включена в ряд общих положений Конституции, касающихся основных прав и свобод граждан и их обязанностей перед советским обществом и государством.

Кроме того, совершенно очевидно, что несмотря на широко разрекламированную демократизацию общества государство должно было само себя контролировать, при том, что все государственные институты были связаны и подвергались партийному контролю и давлению. В рамках же ст. 58 должен был быть учрежден судебный контроль той сферы, вмешательство в которую было в принципе невозможно. Возможное введение судебно-административного процесса вело к реальной, а не только декларативной защите интересов граждан от произвола чиновников. В случае принятия закона и попытке его применения могла быть поставлена под угрозу вся административная деятельность государственного аппарата. Под удар была бы поставлена та же догма, которая помешала введению контроля за административной деятельностью в 20-х гг. - при социализме отсутствуют какие-либо антагонизмы между обществом и государственной машиной, они едины и нераздельны.

Важно подчеркнуть, что при введении судебного контроля над деятельностью администрации законодатель вторгался в совершенно новую для подобного института область публичного правопорядка, обслуживающего сложную систему взаимосвязей, складывающуюся в ходе организации и осуществления исполнительной власти в государстве4. Как уже упоминалось выше, большую роль при решении вопроса о переходе от традиционной административной жалобы к судебному процессу рассмотрения и определения его конкретных форм играли обстоятельства политического и идеологического порядка, т.к. в юрисдикционной процедуре по административным делам сторонами в споре, как правило, являются не индивидуальные собственники с одинаковым правовым статусом, а гражданин и выполняющее свои служебные обязанности должностное лицо. Таким образом, введение судебного контроля в тех условиях было маловероятно.

На первый план вышла концепция, согласно которой споры административного характера подлежали рассмотрению в рамках гражданского процесса, что вызвало появление в кодексе части, озаглавленной "Производство по делам, вытекающим из административных правоотношений". Таким образом, было законодательно закреплено, что суды общей юрисдикции уполномочиваются рассматривать такие жалобы граждан, как уже упоминавшиеся выше споры об избирательных списках, дела о законности наложения административных взысканий, жалобы на действия государственных органов, должностных лиц и общественных организаций, а также жалобы на отказ на въезд на территорию Российской Федерации5. Но данный раздел не был полностью воспринят гражданским процессуальным правом, ведь по своей сути он был ему чужд и к тому же базировался на иных принципах, вытекающих из природы административных правоотношений. Данный вид процесса, не являясь в общем-то исковым производством, так и не оформился в законченную судебно-административную процедуру, это мешало правильной оценке административных дел и в определенной мере естественному развитию процессуального законодательства. По сути, общегражданские суды стали выполнять чуждую им работу.

В 1987 г. был принят первый закон (Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан"), который буквально воспроизводил соответствующую конституционную норму и распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая из таковых действия коллективных субъектов. Был введен обязательный порядок, согласно которому предпосылкой для судебного разбирательства стало рассмотрение жалобы на действия вышеозначенных субъектов. Правда, чуть позже были приняты поправки к данному документу, которыми вводилась альтернативная подведомственность по делам данной категории, т.е. обеспечивался непосредственный доступ граждан к судебной защите без обязательной административной процедуры. Была также установлена возможность кассационного обжалования решения суда. Данный нормативный акт действовал до 1989 г., когда был принят новый закон (Закон СССР от 02.11.89 № 719-1 "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан"), в котором был сделан определенный шаг назад, т.к. восстанавливалась обязательность предварительного рассмотрения жалобы вышестоящей инстанцией. Данное упущение было исправлено лишь в 1993 г. после принятия российского закона (Закон РФ от 27.04.93 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; в ред. Федерального закона от 14.12.95 № 197-ФЗ), который снова установил дополнительный характер рассмотрения жалобы в вышестоящей инстанции.

Формирование административного судопроизводства в современной России

Как же обстоят дела с формированием данного института в современной России? До принятия современного Арбитражно-процессуального кодекса РФ (АПК РФ) разбирательство дел, вытекающих из административных правоотношений, обжалование действий и решений органов государственного управления осуществлялось в основном судами общей юрисдикции. Сейчас согласно АПК РФ (ст. 29) производство по делам, возникающим из административных правоотношений, отнесено также к компетенции арбитражных судов и осуществляется соответствующими коллегиями. В новом ГПК РФ целый раздел посвящен производству по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

Статья 245 ГПК РФ определяет, что суд общей юрисдикции "рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

  • по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
  • по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
  • по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
  • иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда".

Однако такое решение вопроса о судебном контроле над администрацией представляется спорным. Стремление полностью втиснуть рассмотрение административных дел в арбитражную процедуру или гражданскую процедуру ведет к тому, что фактически перекрывается путь для разработки специальной юрисдикционной процедуры для судебного рассмотрения подобных споров. Можно, конечно, исходить из того, что процессуальная форма достаточно универсальна, однако суть арбитражного производства, а также производства в судах общей юрисдикции - рассмотрение (в основном) споров, предметы которых носят ярко выраженный материальный характер. Очевидно, что споры административного характера принципиально не могут быть рассмотрены в рамках такого процесса, т.к. административные правоотношения, из которых они вытекают, не имеют и не могут иметь имущественного содержания. Дела подобного характера требуют создания особой процедуры и системы органов, действующих параллельно общей судебной системе, наиболее ярким примером которой является концепция административной юстиции в Германии.

Так или иначе, но Конституция РФ 1993 г. уже заложила перспективы развития административной юстиции в государстве, закрепив, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде, при этом судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Система административной юстиции и некоторые аспекты административного процесса в современной Германии

Говоря о предмете регулирования административного судопроизводства, мы, прежде всего, имеем в виду защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов организаций, в том числе юридических лиц частного и публичного права и общественных объединений.

В данном случае Германия является в некотором смысле примером для подражания, т.к. система административного судопроизводства в данной стране является подробно отрегулированной и в достаточной степени эффективной.

В соответствии с законодательством Германии система административного судопроизводства Германии включает три уровня:

  • на нижнем уровне, в федеральных землях созданы административные суды, где в первой инстанции решения принимают палаты в составе 3 судей-профессионалов и 2 непрофессиональных судей;
  • на среднем уровне действуют в каждой земле Высшие административные суды, которые в некоторых землях называются просто административными судебными палатами. Здесь во второй инстанции решения принимаются палатами, состоящими принципиально из 3 профессиональных судей;
  • на высшем уровне, в соответствии со ст. 95 абз. 1 Основного закона создан Федеральный административный суд с местонахождением в Лейпциге (раньше в Берлине). Сенаты, принимающие здесь решения в последней инстанции, состоят из 5 профессиональных судей.

Правовой статус участников административного процесса определяется Законом об административных судах (ЗоАС) 1960 г. Согласно § 63 ЗоАС в качестве участников разбирательства в общих и специализированных судах административной юстиции выступают:

  • истец;
  • ответчик;
  • третьи лица;
  • главный прокурор при Федеральном административном суде или иное лицо, представляющее публичный интерес в деле, если оно сочтет необходимым использовать свое полномочие.

Все эти лица принимают участие в административном процессе и обладают собственными процессуальными правами.

В отличие от гражданского процесса, административный не знает понятия стороны, закон использует термин "участники процесса". Данная особенность объясняется тем, что административный процесс состоит не из обычного разбирательства, какое имеет место в гражданском процессе, когда спор носит преимущественно двусторонний характер6 при наличии института соучастия, в административном процессе наряду с соучастниками, т.е. лицами, выступающими на стороне истца или ответчика, в деле зачастую участвуют третьи лица, которые заявляют свои собственные требования в процессе7, хотя некоторые авторы считают, что в современных условиях данное различие несколько надуманно8.

Обязательными участниками процесса являются истец и ответчик, а в процессе о проверке действительности правовых предписаний административными судами - заявитель и лицо, против которого направлено заявление-жалоба. Третьи лица могут быть приглашены или допущены к участию в процессе в том случае, если рассматриваемый спор затрагивает их интересы. Таким образом, можно говорить и о вступлении в процесс третьего лица без самостоятельного требования по делу. Третьи лица приглашаются к участию, т.к. суд не может принимать решение в отсутствие лиц, интересы которых оно может затронуть, т.е. приглашение служит защите интересов третьих лиц.

Что касается в целом зарубежного законодательства в отношении условий допустимости соучастия, законодательная практика выработала две системы - французскую и немецкую (Германия, Австрия). В соответствии с французской системой закон не связывал судью какими-либо ограничивающими указаниями, когда такое соучастие допустимо, и предоставлял, таким образом, вопрос о допустимости или недопустимости соучастия в конкретном производстве усмотрению суда, рассматривающему дело по существу. Соучастие согласно этой системе является чисто процессуальным институтом: оно вытекает не из материально-правовых отношений сторон, а из соображений удобства процесса. Административно-процессуальное право Германии знает как "простое привлечение" лица к участию в процессе, так и "необходимое (обязательное)".

Так называемое "простое привлечение" к участию в процессе третьих лиц производится на усмотрение суда, если ожидаемое решение может затрагивать интересы третьих лиц, или в случае принятия положительного либо отрицательного решения в отношении основных участников процесса, правовое положение третьих лиц улучшится или ухудшится9.

Если решение суда в отношении основных участников процесса непосредственно действует на третьих лиц, они должны быть привлечены для участия в судебном процессе - "необходимое (обязательное) привлечение". Положения § 65 абз. 2 ЗоАС содержат основания обязательного привлечения третьих лиц к участию в процессе, а именно:

1) причастность к спорным правоотношениям;

2) необходимость такого участия с целью рассмотрения дела в полном объеме и вынесения всесторонне обоснованного решения, основанного на законе.

Участие третьих лиц также необходимо, если соответствующее решение, хотя и частично, но непосредственно затрагивает субъективные публичные права третьих лиц.

Другой причиной, по которой третьи лица приглашаются к участию в процессе, является процессуальная экономия, когда суд может с их помощью не только получить всеобъемлющее знание об обстоятельствах дела, но и одновременно распространить действие своего решения на третьих лиц.

В немецком административном процессе допустим и такой вид соучастия, когда несколько истцов объединяют свои сходные требования в одно и выступают на процессе как объединение, при этом каждый член обладает процессуальными правами основного участника, т.е. истца или ответчика. Немецкое законодательство (как гражданско-процессуальное, так и административно-процессуальное) устанавливает для такого соучастия условия, а именно: общность права или единство основания требования.

Общность материального права создает в процессе отношение товарищества в иске. Надо заметить, что этот термин широко использовался в теории и в дореволюционной России. Товарищество в тяжбе понималось как совместное ведение несколькими лицами одного дела, причем эти лица относительно процессуальных действий равноправны между собой и образуют одну сторону с истцом или с ответчиком.

Для такого участия необходимо, чтобы эти лица или состояли в правовом сообществе, или притязания их были между собой в такой связи, что не только предмет, фактические и юридические основания спора, но и исковые требования были общими или однородными и подлежали бы производству в одном и том же порядке.

Правда, нельзя сказать, что русские ученые-процессуалисты однозначно относились к использованию данного термина в теории и на практике. Так, К.Малышев отвергал термин "исковое товарищество", допуская выражение "тяжебный союз", и употреблял понятие "соучастие"10. Однако И.Энгельман считал последний термин слишком общим. Он говорил, что термины "союз" и "товарищество" вполне отражают суть тех отношений, которые существуют между соучастниками11.

"За" и "против" той и другой системы высказывались многие русские ученые-процессуалисты. Но решающим соображением против системы французского права было то, что, не фиксируя условий, при которых допускалось соучастие, она ставила в затруднительное положение суд и порождала на практике недоразумения и неудобства для самих же участников процесса, которые не имели возможности предугадать усмотрение суда в каждом конкретном случае.

Этим объясняется то, что на практике обычным путем устанавливались некоторые материальные условия соучастия, например, требования взаимной связи между заявленными требованиями.

Законодательством России также допускалось соучастие, но не устанавливалось, при каких условиях несколько лиц могут составлять одну сторону в процессе. Решая данный вопрос, суд руководствовался законодательным запретом на смешивание в одном иске требований, вытекающих из разных оснований.

Отсюда судебная практика сделала вывод, что несколько лиц могли в одном и том же деле быть совместно истцами и ответчиками лишь при условии, если, во-первых, право или обязанность, составлявшие предмет спора, вытекали для всех из одного и того же основания и, во-вторых, все лица на одной стороне имели одно общее право на предмет спора.

Под общностью оснований иска понималось единство правопроизводящего факта, например: совместное причинение одного деликта.

Что касается современного процессуального права, то, несмотря на практическую значимость института процессуального соучастия и упоминание о нем в нескольких статьях процессуальных кодексов, определение этого понятия законодательством не установлено. Его дает наука гражданского процессуального права, опираясь на нормы материального права, подлежащие применению при разрешении дел, а также на судебную практику.

Нормы действующего процессуального законодательства сформулированы так, что допускают соучастие либо на стороне истца, либо на стороне ответчика. Поскольку не исключается множественность как управомоченных, так и обязанных субъектов в рамках единого многосубъектного материального правоотношения, нет оснований считать, что невозможна смешанная множественность на сторонах истца и ответчика одновременно в одном процессе.

Итак, немецкое законодательство предусматривает так называемую кумуляцию сторон, когда несколько лиц могут в качестве процессуальных соучастников совместно выступать истцами и ответчиками в том случае, если они относительно предмета спора образуют правовую общность или в том случае, если их правомочие либо обязательство вытекает из одного и того же фактического и юридического основания.

Несколько лиц могут в качестве процессуальных соучастников совместно выступать истцами и ответчиками также в том случае, если предмет спора составляют требования либо обязательства, которые являются однородными и вытекают из фактического и юридического основания, в значительной степени являющегося однородным.

При этом процессуальные соучастники, поскольку из предписаний закона не вытекает иное, противостоят противнику в качестве отдельных лиц таким образом, что действия одного процессуального соучастника никоим образом не сказываются на другом процессуальном соучастнике.

Приведенный сравнительный анализ законодательства имеет большую практическую значимость, т.к. открывает пути к дальнейшему развитию и совершенствованию законодательного регулирования института процессуального соучастия в Российской Федерации.

Что касается вопроса об ограничениях, связанных с возможностью принимать участие в процессе, то здесь надо выделить два понятия: "способность быть участником процесса" (§ 61 ЗоАС) и процессуальная дееспособность (§ 62 ЗоАС).

В соответствии с § 61 ЗоАС способностью участвовать в процессе обладают физические и юридические лица (ч. 1), объединения, если им предоставляется такое право (ч. 2), и служащие, если это определено правом земли (ч. 3).

В данном случае мы имеем дело с классическим разделением на индивидуальные и коллективные субъекты административного процесса. Индивидуальными субъектами являются граждане ФРГ, иностранные граждане и лица без гражданства. Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами государственной власти или публичного управления. Субъектами административно-процессуальных отношений граждане становятся, например, в силу необходимости обжалования в суд действий (бездействия) или решения органов, нарушающих права, свободы и законные интересы. К индивидуальным субъектам административного процесса относятся также государственный служащий или должностное лицо. Они занимают государственные должности в государственных органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами; их статус одинаковым образом регламентирован нормативными правовыми актами; они осуществляют компетенцию государственных органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия; выполняют действия и принимают решения от имени государственных органов (при этом они - индивидуальные субъекты права). Коллективные субъекты административного процесса - это юридические лица, корпорации публичного права, государственные или частные учреждения, а также общественные организации, которые выступают во внешних отношениях как самостоятельные субъекты административно-процессуальных отношений; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами. В административно-процессуальных отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени; законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности в процессе.

Под "способностью быть участником процесса" понимается способность предпринимать процессуальные действия в качестве участника и быть субъектом процессуальных правоотношений. Тот, кто не обладает "способность быть участником процесса", может выступать в качестве третьего лица на стороне истца или ответчика12.

Согласно § 62 ЗоАС способностью осуществлять процессуальные действия обладает тот, кто является:

  • дееспособным согласно немецкого гражданского права;
  • ограниченно дееспособным согласно немецкого гражданского права, поскольку он признается дееспособным в соответствии с предписаниями гражданского и публичного права в качестве субъекта процесса.

По общему правилу, каждый участник административного процесса имеет право подавать ходатайства перед судом и совершать другие процессуальные действия.

Рассматривая процессуальную дееспособность лиц, претендующих на принятие участия в административном процессе, надо обратить внимание на постулат, согласно которому вести защиту может только адвокат.

В судах земель участники процесса выступают как лично, так и через представителей (поверенных). В Федеральном суде участие в судебном заседании возможно только через специально уполномоченных лиц (адвокатов, налоговых советников - в финансовых судах и т.д.). Суд вправе потребовать личной явки участников процесса, а в отношении юридических лиц и государственных органов - их уполномоченных представителей.

Представительство в административном процессе в Германии

Особо хотелось остановиться на вопросах защиты в административном процессе. Адвокаты в Германии представляют собой самую многочисленную профессиональную группу защитников, их положение определяется следующими правовыми актами: Федеральным положением об адвокатах от 01.08.59 с многочисленными последующими изменениями, Положением о тарифах адвокатских услуг и другими нормативными актами, а также - в зависимости от сферы их деятельности - уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, административно-процессуальным и другим законодательством13.

В соответствии с § 1 Федерального положения об адвокатах адвокат - это независимый субъект судопроизводства, входящий в адвокатскую организацию. Данный закон рассматривает адвоката как независимый орган судопроизводства, придавая ему публично-правовой статус, такое определение правового статуса адвоката порождает серьезные споры среди немецких правоведов.

Необходимо отметить, что в указанный в законе публично-правовой статус не укладывается ряд положений, а именно:

  • адвокат не является государственным служащим, естественно, оплата труда адвоката не осуществляется из бюджетных средств;
  • адвокат вправе работать как свободный одиночный работник - и тогда он работодатель для своей канцелярии, а также - как наемный работник, служащий либо у другого адвоката, либо в различных адвокатских сообществах.

Как и в российской системе, адвокат не может быть предпринимателем и не может никем в таком качестве рассматриваться, что влечет налоговые и иные последствия13.

Согласно § 3 вышеназванного положения адвокат - это профессиональный независимый консультант и представитель по всем правовым обстоятельствам. Последнее открывает для адвоката ряд дополнительных сфер деятельности. Вполне законно гражданин может поручить адвокату ведение дел по получению, например, заграничной визы или представительство во взаимоотношениях с налоговыми службами и т.д.

Каждый адвокат в Германии в обязательном порядке является членом адвокатской палаты, которая в соответствии с ч. 1 § 62 Федерального положения об адвокатах является корпорацией публичного права, выступающей, по мнению проф. Х.-Ю.Аренса, в административной структуре государства в качестве органа опосредованного государственного управления, что означает по теории административного права (и на практике) выполнение данным публично-правовым субъектом государственных функций, переданных ему государством. В соответствии с ч. 2 § 62 осуществляется надзор за адвокатскими палатами. Надзор является только правовым, т.е. он ограничивается законностью адвокатской деятельности и в особенности направлен на то, чтобы исполнялись переданные адвокатским палатам функции.

Адвокатские палаты учреждаются при Высших земельных судах под правовым надзором земельных органов управления юстиции, все они объединяются в Федеральной адвокатской палате. Последняя имеет существенное влияние на территориальные адвокатские палаты, в результате чего адвокатура выглядит централизованной. Путем принятия уставов, носящих нормативно-правовой характер, палата определяет профессиональный порядок осуществления адвокатской деятельности.

Органами территориальных адвокатских палат являются избираемый президиум, правление и собрание адвокатов. В Федеральной палате правления нет. Членство в адвокатской палате не смешивается с тем, что можно назвать организацией труда адвоката. Последнее образует проблему самого адвоката - работать в одиночку или в составе организационной структуры. Адвокаты по соображениям, связанным со стоимостью создания собственных канцелярий и необходимостью выживать на очень наполненном рынке услуг, создают общества различной правовой формы: товарищества, общества с ограниченной ответственностью, бюро-товарищества, партнерские общества, Европейское хозяйственное объединение интересов и др.14

Адвокаты также образуют профессиональные объединения, защищающие их интересы, в частности Немецкий адвокатский союз.

Таким образом, положение участников административного процесса в Германии имеет ряд своих особенностей, хотя в целом его административно-процессуальный статус схож с правовым положением участников гражданского процесса.

***

Очевидно, что автоматический перенос одной из существующих в мире моделей вряд ли может принести желаемый результат. Любой вновь создаваемый или реконструированный институт должен вписываться в правовую систему и учитывать самобытность страны.

Однако система административной юстиции Германии могла бы являться основой для принятия положительного опыта в российской практике. Она, безусловно, не лишена недостатков, но подробность, степень проработки и юридическая техника нормативных актов, регламентирующих правоотношения в этой области, практически не оставляет никаких шансов на злоупотребления и обеспечивает почти полную независимость системы судов административной юстиции от администрации и других ветвей судебной власти. На первый взгляд может показаться, что немецкие законы слишком подробны, в них рассматриваются все процедурные подробности, а также иные требования, которые в российском законодательстве регламентируются только на уровне подзаконных актов.

Так что же заставляет законодателя идти на столь подробное изложение? Можно с уверенностью сказать, что подобная тенденция к повышенной детализации вызвана стремлением сделать систему административной юстиции почти полностью автономной, свести к минимуму возможное влияние на нее органов исполнительной власти и тем самым обеспечить надлежащее соблюдение принципа разделения властей. Вообще понятие "административная юстиция" ассоциируется с принадлежностью данного института к системе административных органов, который носит некий вспомогательный, зависимый от нее характер. Однако именно процессуальная автономность данного института вместе с гарантиями, предоставляемыми административным судьям, обеспечивает независимость административных судов.

Но возникает другой вопрос, оправдано ли создание специальной судебной системы, существующей на средства налогоплательщика, и занимающейся исключительно разрешением административно-правовых споров? Современное правовое государство, каким бы оно ни было демократическим, всегда имеет огромное число чиновников, которые осуществляют свои функции в административных органах, проводящих в жизнь на низшем и среднем уровнях государственную политику по тем или иным направлениям. Каждый гражданин в определенный момент жизни сталкивается с нарушением или умалением своих прав со стороны административного органа. Это не обязательно умышленное нарушение, это может быть вопрос приоритетов для административного органа или неверного применения законодательства. Возникает вопрос, каким образом может быть восстановлено нарушенное административным органом право. При отсутствии судебных органов, занимающихся разбирательствами по таким делам, гражданин подает жалобу в вышестоящий орган, но он едва ли может объективно рассмотреть эту претензию, т.к. в своей деятельности связан теми же целями, что подчиненный ему орган, принявший оспариваемое решение, поэтому в случае, если нарушение не будет иметь вопиющий характер, то решение будет принято скорей всего в пользу органа, совершившего действие или издавшего административный акт, ставший предметом спора. При наличии независимой системы органов, рассматривающих подобные дела, гражданин имеет больше шансов восстановить свое право, для этого есть все предпосылки:

  • система судов административной юстиции независима от других ветвей власти и иных судов судебной системы;
  • судьи защищены от внешнего влияния определенным набором гарантий, как процессуальных, так и материальных;
  • административное судопроизводство базируется на тех же процессуальных принципах, на которых основывается исковое производство, таких как состязательность, гласность, устность, всеобъемлющее изучение всех доказательств по делу и др.;
  • только судебное рассмотрение публично-правовых споров может обеспечить фактическое равенство участников в процессе;
  • участникам административного производства предоставляются процессуальные гарантии их непосредственного участия в процессе;
  • процесс в судах административной юстиции имеет свои особенности, присущие именно производству по делам из административных правоотношений, этим обеспечивается большая эффективность судопроизводства;
  • эффективность и быстрота отправления административного правосудия повышается в связи с использованием различных согласительных процедур как на предварительной стадии процесса, так и на стадии устного разбирательства, а также широкого использования упрощенного порядка рассмотрения публично-правовых споров.

При этом наличие административной юстиции не отрицает предварительного обращения гражданина в вышестоящую инстанцию, что при наличии у соответствующего органа убеждения о последующем судебном разбирательстве в случае его отрицательного ответа может решить спор, не доходя до подачи иска в административный суд, что, в свою очередь, может способствовать решению главной проблемы всех судебных органов, т.е. сокращению общего количества рассматриваемых дел, уменьшения загруженности судов и, соответственно, повышения качества отправления правосудия.

И все же первое, с чего необходимо начать, это законодательное регулирование административного судопроизводства, каким оно задумано Конституцией, т.е. речь идет о создании отдельной системы судов и принятии соответствующего федерального закона об административном судопроизводстве. И здесь для законодателя встает большой объем задач по определению:

  • подсудности, предмета регулирования;
  • принципов административного судопроизводства;
  • особенностей положения сторон в процессе, возложения бремени доказывания;
  • сроков подготовки дела к слушанию и рассмотрения;
  • предпосылок использования упрощенного порядка;
  • рамок вмешательства;
  • видов исков и соответствующим им видов выносимых решений (последние два положения могут быть взяты из опыта Германии).

Необходимо помнить, что наличие эффективной административной юстиции говорит об определенном уровне развития государства и степени его демократичности, ведь, создавая подобные органы, государство фактически ставит своей целью оградить граждан от произвола своих институтов, представителями которых являются административные органы.

Примечания

1. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 4. С. 44.

2. Скитович В.В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // Государство и право. 1995. № 8. С. 23.

3. Там же. С. 25.

4. Там же. С. 26.

5. Гражданско-процессуальный кодекс. Ст. 231. Окончательный вид данная статья приобрела только к 1993 г.

6. Messerschmidt. Deutsche Rechtpraxis. S. 981.

7. Von Redeker К. Verwaltungsrerichtsordnung: Kommentar. Stuttgart; Berlin; Koeln, 2000. S 437.

8. Hufen F. Verwaltungsprozessrecht. S. 218.

9. Scholz G. Die Kontrolle des Verwaltungshandelns: Verwaltungsprozessrecht. Muenchen, 1995. S. 72.

10. Малышев К. Курс гражданского судопроизводства. СПб., 1876. С. 193-198.

11. Энгельман И. Учебник русского гражданского судопроизводства. Юрьев, 1904. С. 102.

12. Von Redeker К. Указ. соч. S. 427.

13. Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 271.

14. Там же. С. 272.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100