написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 2-3 (11-12) Август 2002г

Государственное управление в сфере землепользования в условиях развития рыночных отношений

Липски С.А., консультант Департамента развития агропромышленного комплекса аппарата Правительства РФ

Минувшее десятилетие изменило экономические и социальные основы, сложившиеся за более чем 70-летний период: практически во всех сферах производства и товарообмена установились рыночные отношения, предполагающие личную и имущественную свободу их участников и невозможность директивных указаний со стороны государства когда, что, в каких объемах и для кого производить, кому это реализовать (как это было в условиях административно-командной экономики). Такие изменения возвращают наше общество к цивилизованным формам, когда конкуренция и предпринимательская среда, как знаменитая "невидимая рука", ведут к тому, что непрекращающаяся борьба конкурентов создает единое пространство, в рамках которого, в результате такой борьбы, происходит поступательное развитие как реального (производящего), так и всех остальных секторов экономики.

Аналогичные изменения происходят и в сфере землепользования (земля - пространственный базис для любой деятельности, главное средство производства в сельском хозяйстве, соответственно, без развития рыночных отношений в сфере землепользования сомнительно говорить о полноценных рыночных отношениях в любой отрасли). В проводимой с конца 80-х годов земельной реформе мы выделяем две стороны: количественную - значительное перераспределение земли, ее приватизация, увеличение числа лиц, вовлеченных в земельные отношения (фактически закончившийся этап создания условий для развития земельных отношений рыночного типа), и качественную - принципиально меняется характер сложившихся до этого земельных отношений, в том числе механизмы воздействия на их участников и перераспределение земель (современный этап становления непосредственно земельных отношений рыночного типа).

Но в любой сфере самый совершенный рынок имеет ряд недостатков, ведь "невидимая рука" рынка не может решить всех социально-экономических задач, т.е. государственное управление в рыночной экономике весьма актуально (естественно, что оно должно носить иные формы и предполагать другие методы в сравнении с дореформенным периодом). Причем, даже для стран никогда не отличавшихся излишним участием государства в экономических процессах становится актуальным государственное регулирование экономики. Тем более, это актуально для нашей страны, где имеется огромный опыт регулирования экономических процессов государством, да и значительная часть населения привыкла к патронирующей роли государства. Нынешнее состояние отечественной экономики в этом плане является двойственным - можно говорить о двух разнонаправленных тенденциях 1) устранение государства от вмешательства в хозяйственную деятельность самостоятельных товаропроизводителей и других участников товарообмена (специфика современной России - необходимость дебюрократизации экономики, где за предыдущие десятилетия произошло полное огосударствление); 2) вся эволюция общественного производства свидетельствует о возрастании значения обоснованного управления (в том числе и со стороны государства) в самых разных сферах экономики (общемировая тенденция - усложнение производства, расширение возможностей оперативного принятия решений на основе разностороннего анализа и т.п.), в том числе и по причине возрастания степени лимитированности различных факторов производства (это в особой мере относится к земле). Поэтому актуальной проблемой становится поиск оптимальных форм и методов регулирующего участия государства в экономике - оно должно быть адекватным состоянию управляемой системы.

Регулирующее участие государства в рыночной экономике следует отнести к экономической политике. Главное, что должно обеспечить государство, - это стабильность (сглаживание социально болезненных скачков), соответствие действий участников товарного производства устоявшимся нормам, баланс интересов производителей и потребителей, борьба с проявлениями монополизма. Но, даже в тех случаях, когда государство участвует в производстве в качестве такого же участника, как и другие производители, продавцы или покупатели товара (государственное предпринимательство) оно ставит перед своими предприятиями и определенные социально-экономические задачи, т.е. в отличие от частного государственное предпринимательство направлено не только на получение прибыли. Впрочем, в сфере землепользования, понятие "государственное предпринимательство", с нашей точки зрения, в ближайшем будущем будет вытеснено понятием "земельный менеджмент". Хотя в современной специальной литературе этому понятию даются различные определения, их общий смысл примерно одинаков - менеджмент связывается, прежде всего, со сферой бизнеса, т.е. деятельностью, частных лиц (не государственных, а если и государственных, то не в смысле государственного управления в соответствующей сфере, а государственного предпринимательства). Соответственно, в будущем государственное управление, вероятно, будет ассоциироваться только с государственной земельной политикой, а государственный менеджмент в сфере землепользования - с хозяйственным управлением землей.

Управление землепользованием имеет в своей основе те же подходы, что и любое социально-экономическое управление, но оно весьма специфично из-за того, что все отношения в данной сфере строятся вокруг особого природного ресурса - земли. Мы осознанно (в противовес "управлению земельными ресурсами") используем термин "управление землепользованием" или даже "управление в сфере землепользования", позволяющие отразить двойственный характер управления в данной сфере (особенно при сельскохозяйственном использовании земли) - воздействие на землю и на лиц, использующих ее или реализующих иные права по поводу земли. Ведь понятие землепользование имеет двоякое содержание: 1) регламентированное различными нормами (т.е. регулируемое) использование земли, 2) обособленный земельный массив.

Впрочем, в качестве основного объекта такого управления (в качестве управляемой системы) правильнее воспринимать именно участников земельных отношений, а не землю. Ведь, говоря об управлении, следует исходить из того, что: 1) управляемая система должна быть динамична (в противном случае она не будет развиваться, изменять свое состояние под воздействием разного рода факторов, в том числе и целенаправленного управления); 2) сложные системы, состоящие из множества частных, автономных подсистем, не могут существовать и успешно функционировать без органа управления, т.е. управление объективно необходимо, а наличие причинно-следственных связей между элементами системы (в том числе обратной связи) делает такое управление возможным, причем, как правило, в системе имеются такие узловые компоненты, воздействие на которые скажется на всех или на большом числе компонентов, входящих в систему и позволяет изменить течение ее процессов (в социально-экономических системах таким узловым компонентом является человек); 3) требуется постоянная оптимизация (постоянное развитие) управления сложными динамическими системами, т.е. управление всегда не только воздействие на управляемую систему, но и поиск наиболее совершенных форм и методов такого воздействия; 4) разнообразие управляющей системы должно соответствовать разнообразию (степени сложности) управляемой системы, т.е. чем сложнее связи и взаимное влияние составных частей в управляемой системе, тем более сложной должна быть система управления (и по мере усложнения первой, что обусловлено общей эволюцией человеческого общества, усложняется и вторая - соответствие субъекта и объекта управления); 5) необходимо сочетание внутренних и внешних регуляторов, (преобладать должны внутренние регуляторы самой управляемой системы - закон самоуправления), т.е. внешнее управление должно соответствовать внутренним законам управляемой системы; причем управляемая (самоуправляемая) система способна усиливать управляющее воздействие, то есть не только реагировать на него, но и усиливать соответствующие изменения (для социально-экономической системы важно задать определенное направление развития, дальнейшее же "движение" в этом направлении обеспечит сама система, правда, при этом необходим контроль за ее состоянием и в случае нарастания негативных тенденций оказание дополнительного регулирующего воздействия); 6) объединяет управляющую и управляемую системы информация (управление невозможно без информации), а благодаря информации в своем взаимодействии эти системы образуют нечто целостное и целенаправленное (схематично управление представляет собой выработку некоторой управляющей информации, передачу ее объекту управления, получение и анализ информации об его фактическом состоянии, выработку новой управляющей информации).

Основные функции управления (анализ, планирование, регулирование, контроль, учет, а в последнее время - и исследование) в равной мере свойственны как рыночной, так и административно-командной экономике. Но расширение прав и имущественная независимость управляемых субъектов обуславливают несколько иное содержание управленческих действий, практически, для каждой из этих функций.

Так значение социально-экономического анализа (как первого этапа управления) возросло, он стал сложнее: самостоятельные и имущественно независимые участники производства и товарообмена действуют (как объекты управления) в соответствии со своими интересами, соответственно, их действия труднее предсказать (да и последствия регулирующих государственных воздействий - тоже), но это в определенной мере компенсируется возможностью применения качественно новых средств обработки данных (для анализа различных вариантов развития анализируемых явлений и процессов).

Планирование (сейчас чаще применяется термин программа, хотя обеспеченная ресурсами программа, конкретная и обязательная для определенного круга лиц - для государственных и муниципальных органов - это и есть план) в условиях рыночных отношений носит, главным образом, индикативный характер - рекомендуемые показатели (индикаторы) лишь служат ориентирами и не подлежат безусловному исполнению, но государство должно заинтересовать хозяйствующих субъектов в выполнении рекомендаций индикативных планов, используя для этого все возможности и инструменты государственного регулирования.

Регулирование, которое иногда вообще отождествляют с управлением (хотя мы рассматриваем его как оперативно-тактическую функцию управления), стало носить скорее косвенный, чем прямой характер. В основе регулирующих воздействий выделяют несколько подходов.

Так, отражая установки стратегического планирования, возможно регулирование по максимальному приближению к цели, в основе которого лежит степень достижения управляемой системой конечных желаемых результатов. В сфере землепользования в качестве такого "приближения к цели" можно рассматривать, например, земельную реформу.

Наиболее простой для исполнения (позволяющей довести процедуру принятия ряда управленческих решений до автоматизма) является система регулирования, основанная на выявлении отклонений в состоянии системы от требуемого (управление по отклонениям). Причем такое регулирование часто носит профилактический характер и позволяет устранить опасность еще на стадии ее возникновения (тогда как ликвидация уже наступивших последствий вполне может потребовать дополнительных временных, финансовых и материальных затрат). Но этому подходу (формулирование на стадии планирования оптимальных параметров для управляемой системы и сравнительно простое регулирование - как возвращение системы к таким параметрам, в случае ее отклонения от них) свойственен и ряд недостатков. В частности, управление по отклонению развивает слишком формализованный подход к делу, требует создания особой системы учета и отчетности, а при отсутствии значительных отклонений от нормы (тогда как может идти постепенное накопление мелких отклонений, особенно по отношению к не основным параметрам) порождает обманчивое чувство безопасности и бесперебойного функционирования системы. В качестве некоторого примера, регулирования по отклонению в сфере землепользования можно привести то, что после того, как в начальный период земельной реформы сельские администрации стали злоупотреблять продажей земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей (под коттеджи), произошло усложнение перевода этих земель в другие категории; или как реакция на массовое занижение цен при совершении сделок с землей в качестве налогооблагаемой базы может применяться нормативная цена земли.

Большая самостоятельность (и ответственность) связана с регулированием "по ситуации", с учетом изменений внутренних и внешних факторов. При этом процесс накопления количественных изменений в состоянии управляемой системы (экономических или иных предпосылок) может потребовать ее перехода к новому качественному состоянию (адаптация управляемой системы), которая, в свою очередь, может повлечь необходимость адаптации и управляющей системы. В данном случае в качестве примера вновь можно привести земельную реформу (мы воспринимаем ее и как реакцию на изменения во внешней по отношению к земельным отношениям среде, и как качественно новый уровень внутренних процессов в землепользовании).

Еще одним подходом к регулированию, свойственному скорее ситуации с недостаточностью информации, является "опережающее" управление, призванное не реагировать на ситуацию задним числом, а управлять ею в условиях неопределенности. Как правило, "опережающее" управление базируется на некотором наборе стандартных рабочих процедур, который должен максимально предусмотреть различные ситуации. Естественно, что такой подход требует наиболее тщательного анализа ситуации, предшествующего стадии регулирования. В качестве примера из области земельных отношений можно привести необходимость предварительного накопления информации для целей предстоящего разграничения неприватизированных земель по формам собственности.

Наконец, учет характера реагирования управляемой системы на регулирующие воздействия (анализ их результативности) позволяет применять более действенные меры воздействия (управление по характеру ответной реакции). Приводя пример из области земельных отношений, можно отметить, что произошедшее в 1998 году повышение в два раза ставок земельного налога за неиспользуемые земли оказалось недостаточно эффективной мерой и для борьбы с этим явлением потребовались более действенные механизмы.

Ряд вопросов, прежде регулируемых административно, сейчас подлежит экономическому регулированию. Основным экономическим регулятором являются земельные платежи, которые как регулирующий механизм можно отнести к косвенному воздействию, а как фискальный - к прямому (кроме того, со времен плановой экономики применяются такие регуляторы как возмещение убытков землепользователей и потерь сельскохозяйственного производства, ряд экономических регуляторов признан гипотетически, но пока не нашел применения на практике: целевое кредитование землепользователей, компенсации их затрат на охрану земель и повышение плодородия, залоговые операции). Земельные платежи обеспечивают: 1) поступление стабильных доходов; 2) выравнивание условий хозяйственной деятельности; 3) воздействие на мотивацию участников земельных отношений (стимулирование землепользователей к более рациональному использованию земель и; к отказу или, наоборот, к совершению определенных земельных сделок, например, к отказу от тех земель, эффективное использование которых они не в состоянии обеспечить); 4) выравнивать социальные диспропорции и стимулировать развитие различных форм землепользования.

Впрочем, административные регуляторы в сфере землепользования также не утратили своего значения (важно лишь их адекватное правовое обоснование): установление целевого назначения земель и контроль за его соблюдением; введение ограничений по использованию земли и установление публичных сервитутов (позволяющих не изымать участок у землепользователя); предоставление земель (сейчас такое предоставление целесообразно проводить путем земельных торов).

Контроль, как функция управления не должен нарушать права и интересы контролируемых лиц, и не допускать необоснованного вмешательство контролирующих органов в вопросы, выходящие за сферу их компетенции.

Сейчас впервые с 20-х годов система управления в сфере землепользования включает в себя две подсистемы управления: государственную и рыночную. Рыночные регуляторы основаны на соотношении спроса и предложения на землю и произведенную в процессе использования земли продукцию, и выступают как механизмы саморегулирования в системе земельных отношений. Причем, помимо непосредственно регулирующей роли (перераспределение земель, в том числе санирование землепользования - исключение из числа землепользователей тех, кто не в состоянии обеспечить эффективное использование своих земель) земельный рынок выполняет еще ряд важных социально-экономических функций, способствуя: 1) формированию слоя собственников земли, т.е. среднего класса, - гаранта стабильности общества; 2) стимулированию предпринимательской активности землепользователей (возможность получения ими прибыли - земля, как и другие объекты, является и капиталом, приносящим доход; 3) объективному (т.е. независящему от действий единичных субъектов, в том числе государства) ценообразованию; 4) привлечению инвестиций в реальное производство (при внесении земли в качестве взноса в уставный капитал) или заемных средств через процедуру залога).

Но, так же как и во многих других сферах, рыночные регуляторы эффективны и не вызывают социальных конфликтов лишь при соблюдении целого ряда условий, обеспечиваемых государственным регулированием (равенство прав субъектов земельных отношений, создание для них относительно равных стартовых возможностей, учет интересов разных социальных групп, стимулирование рационализации землепользования). При этом важно и то, что за предыдущие десятилетия в российском обществе утрачены традиции рыночного регулирования. Поэтому в сфере землепользования, также как и в других секторах экономики, сейчас необходимо "формирование рыночной среды".

В данном аспекте будет логичным рассмотреть понятие "маркетинг", применительно к земельным отношениям. Ведь на рынке можно быть относительно пассивным участником, таким же, как и остальные (в частности, Т.П.Данько1) объясняет происхождение понятие "marketing" как акт покупки и продажи на рынке, т.е. это как бы участие в рынке), или пытаться целенаправленно воздействовать на рынок, влиять на противную сторону, активно бороться с конкурентами и т.п. (в частности, А.Ф.Шишкин2 исходит из того, что в дословном переводе маркетинг означает "рынкоделание"). Мы же, воспринимая рынок как осознанный обмен, считаем, что ближе других к сути данного явления Ф.Котлер3 - маркетинг - вид человеческой деятельности, направленный на удовлетворение нужд и потребностей посредством обмена. Это наиболее общий подход, объединяющий как пассивное, так и активное участие государства, товаропроизводителей и потребителей в процессе товарообмена.

Во многих случаях активные маркетинговые функции берет на себя государство (тем более, когда рынок только формируется). В частности государство поддерживает, а при необходимости создает соответствующую среду (институциональную, информационную, психологическую) - в качестве мер по созданию такой среды можно воспринимать весь комплекс реформ 90-х годов. Считаем, что в сфере землепользования маркетинговая роль государства состоит в: 1) принятии норм земельного рынка, 2) создании его инфраструктуры ( а) информационное обеспечение; б) система регистрации прав на землю; в) процедуры формирования вовлекаемых в оборот земельных участков и оказания землеустроительных услуг; г) механизм оценки земли; д) система добровольного страхования различных рисков участников земельного рынка) и 3) контроле за земельными сделками, а при необходимости - и в оказании непосредственно регулирующих воздействий по отношению к участникам рынка..

Необходимость регулирующего участие государства при совершении частными лицами рыночных сделок (особенно, в отношении земель, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве), определена возможностью таких негативных проявлений как выбывание плодородных земель из сферы сельскохозяйственного производства, спекуляция и др. В качестве универсальных правил при совершении подобных сделок ранее4 нами предложены такие как: сохранение целевого назначения; учет региональной специфики; борьба с монополистическими проявлениями (в том числе при помощи ограничений излишней концентрации земель); введение специальных требований к сельскохозяйственным землепользователям, занимающимся товарным производством; дифференцированное налогообложение земельных сделок - в зависимости от целевого назначения участка (этим можно ограничить оборот некоторых земель, не запрещая его), причины продажи (это позволит учесть социальные аспекты и объективные финансовые трудности), продолжительности владения (это будет способствовать устойчивости землепользований), разницы цен между покупкой и последующей перепродажей (антиспекулятивная мера) и ряд других.

При этом государство вполне может участвовать в рыночных операциях с землей (на тех же правах, что и другие субъекты рынка) в лице созданных им (или с государственным участием) банков, агентств и иных структур. Но при этом требуется разделение полномочий между: 1) регулирующими и контролирующими органами и 2) участвующими от имени государства в рыночных земельных сделках. Вопрос о разделении этих функций сейчас исключительно важен еще и потому, что в условиях монополии государственной собственности на землю ему не придавалось существенного значения - земельные правоотношения носили публично-правовой характер. Изменение характера государственного управления землепользованием естественным образом сказывается и на содержании и порядке работы с обеспечивающей его информацией. Причем, особенностью минувшего десятилетия стало то, что возрастание роли информации в управлении совпало с качественными переменами в области передачи и обработки информации, а это обуславливает возможности более эффективного управления.

Использованная литература:

1. Данько,Т.П. Управление маркетингом (методологический аспект): Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 1997. - 280 с.

2. Шишкин,А.Ф. Экономическая теория: Учеб. пособие для вузов, 2-е изд. - М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1996. - 656 с.

3. Котлер,Ф. Основы маркетинга: Пер. с англ. / Общ. ред. и вступ. ст. Е.М.Пеньковой.- М.: Прогресс, 1990. -736 с.

4. Липски,С.А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России: Монография. - М.: ГУЗ, 2001. - 246 с.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100