написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1 (10) 20021г

Научное и кадровое обеспечение земельной реформы

Волков С.Н., ректор Государственного университета по землеустройству

Исследования, проведенные учеными Госуниверситета по землеустройству в России в большинстве стран СНГ, Балтии, ряде бывших социалистических государств (Болгарии, Сербии, Румынии и др.), изменивших политическую и социально-экономическую ориентацию и общественно устройство, показали, что проводимые в них по "единому сценарию" земельные преобразования, не только не дали положительного результата, но, наоборот, разрушили сложившийся достаточно четкий порядок в использовании и охране земельных ресурсов этих государств.

Это привело практически к полной ликвидации мелиоративных и природоохранных систем на больших площадях, резкому снижению производства сельскохозяйственной продукции, нарушению принципов устойчивого землепользования и эколого-ландшафтного равновесия.

Например, в Литве, бывшем мощнейшем сельскохозяйственном производителе европейской территории СССР в 1992-1998 гг. создано 160 тыс. крестьянских хозяйств, средний размер которых составил 8,7 га. Это меньше почти в 2 раза, чем было в 1930 г., когда размер хозяйств равнялся 15,0 га. Только 22 % фермеров Литвы в 1998 г. имели трактора, 22 % - лошадей, 56 % фермеров не имели практически никаких средств производства, кроме земли.

В Албании, Болгарии, Румынии, Югославии, Польше бывшие территории крупных госхозов и кооперативов теперь "опутаны" паутиной мелких парцелл, от которых Германия, Франция, Швейцария, Испания, Италия с большим трудом избавились в первой трети XX в., начав с принятия законов о единонаследии земель ещё в XIX в.

Всё это привело к снижению производства продукции сельского хозяйства в этих странах на 40-50 и более процентов.

По данным зарубежных учёных (Дон Гранд, Тони Бернс и др.) из 12 проектов реформирования земельных отношений и создания систем регистрации земель, проводимых под патронажем Мирового банка в течение последних 20 лет в ряде латиноамериканских, африканских и азиатских стран (Болгарии, Колумбии, Тайланде, Филиппинах, Индонезии, Лаосе, Малави и др.), только 1-2 можно назвать условно успешными.

Это обусловлено тем, что все российские и зарубежные специалисты в области управления земельными ресурсами (Land Administration) и землеустройства (Land Management) доказали, что эффективность земельных реформ лежит в "признании и укреплении существующих земельных прав, а не в их перераспределении". При этом любое перераспределение земельных прав и земель между собственниками земельных участков должно осуществляться эволюционными, а не революционными методами.

Второе положение, ведущее к успеху земельных реформ, заключается в усилении роли государств и максимальном учёте общественных интересов в области землепользования, даже в ущерб незыблемых до этого принципов и устоев частной земельной собственности. Не случайно, планирование использования и охраны земель во всех развитых зарубежных странах (США, Канаде, Австралии, государствах Европейского Союза) в последнюю четверть XX века стало основным рычагом государственной (федеральной и штатной) земельной политики и регулирования земельных отношений. Оно проводится на основе государственных и муниципальных планов использования и охраны земель, развития землеустройства и зонирования территории (Land Environment Plan, Land Development and Control Plan, Land and Water Conservation Plan). При этом все государства или их штаты (там где делегированы полномочия распоряжения всем земельном фондом) стремятся создать единые государственные органы по управлению земельными ресурсами, национальные земельные службы, обеспечению их высококвалифицированными кадрами, приоритетному финансированию и оснащению оборудованием, способным применять самые современные земельно-информационные технологии.

Так, например, в Швеции, Финляндии, Китае действуют Национальные земельные службы, В США - Бюро землепользования и Служба охраны почв, в австралийском штате Новый Южный Уэльс - единая земельно-имущественная служба. Все эти государственные органы занимаются видением земельного кадастра, оценкой земель, землеустройством, проводя в жизнь в единую политику государства.

В третьих, во всех развитых странах идут объективные процессы консолидации земельных участков, комассации земель, укрупнения фермерского землевладения и землепользования. Вопросы управления земельным фондом, организации рационального использования и охраны земель в ходе землеустройства никогда не подменяются только межеванием или установлением (восстановлением) границ земельных участков, а в основе регулирования земельных отношений обязательно лежат научно обоснованные природоохранные принципы.

Это говорит о том, что успех всех земельных реформ основывается на серьезном научном и кадровом обеспечении.

Земельная же реформа в Российской Федерации, начатая в конце 1990 г., проходила без должного научного обоснования с нарушением всех принципов организации рационального землевладения и землепользования. В очень короткие сроки изменились отношения собственности на землю, практически мгновенно, в течение 1-2 лет был разрушен существовавший земельный строй, вместо изменения экономического механизма хозяйствования и передачи прав собственности на конечные результаты производства производителю с постепенным оформлением прав земельной собственности, были подвержены существенной ломке все землевладения и землепользования.

Мировая практика доказывает, что для претворения в жизнь земельной политики и организации рационального использования земельных ресурсов, развитые государства создают специальные надведомственные органы - землеустроительную службу.

В России функции такого органа с начала земельных преобразований в 1990 г. были предоставлены Государственному комитету по земельной реформе, реорганизованному за последние 10 лет десять раз!

Несмотря на это, в стране была создана уникальная вертикальная система территориальных земельных органов, а численность сотрудников, работающих в них, достигла к 1993 г. 18595 человек. Более 9 тысяч человек работало в это время также в проектно-изыскательских и научно-исследовательских землеустроительных учреждениях, организациях и предприятиях (РосНИИЗемпроект, РосИМЗ, ФКЦ "Земля", "Госземкадастрсъемка" и др.). Начал вставать на ноги институт частных землемеров.

Во главе с Госкомземом, его территориальные органы и подведомственные предприятия, по мере предоставленных возможностей, обеспечивали в сложных условиях переходной экономики менее болезненную ломку земельных отношений, старались, по-возможности, не допускать необоснованного перераспределения земель, координировали и налаживали взаимодействие отраслей сельского и лесного хозяйства, промышленности, транспорта, минерально-сырьевого комплекса, городских служб, налоговых и финансовых ведомств в сфере использования и охраны земель.

Однако, начиная с 1995 г., данная служба, имеющая 450-летнюю историю, начала методично разрушаться, теряя кадровый состав, финансовые и материальные ресурсы.

Динамика штатной численности территориальных органов Госкомзема (Росземкадастра) и РосНИИЗемпроекта за 1993-2001г.г. приведена в табл. 1. (нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу).

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Госкомзем России был упразднен, а основные его функции по управлению земельным фондом страны переданы Министерству имущественных отношении Российской Федерации, имеющему узковедомственные интересы, причем в такой конфликтной сфере, как приватизация и продажа государственной земельной собственности.

На основании этого Указа численность работников 2500 земельных комитетов была сокращена до 7 тыс. человек, что составляет в среднем менее З человек на земельный комитет города или района. Для сравнения в Китае, территория которого в два раза меньше российской, численность государственной землеустроительной службы составляет более 200 тыс. специалистов. В США (территория 936,3 млн. га) в Бюро землепользования и Службе охраны почв занято свыше 60 тыс. работников, в Украине, при площади в 30 раз меньшей, чем в России, количество работников земельных органов равняется 11 тыс. человек. Аналогичная картина наблюдается и в других странах мира.

На практике это приводит к существенным просчетам государства в области земельной политики. Основные из них следующие:

  • существенное ослабление федеральной вертикали власти в области осуществления земельной политики и управления земельным фондом, что будет сопровождаться при отсутствии государственного контроля дальнейшим нерегулируемым оборотом, приватизацией и перераспределением земельных участков, а также негативными тенденциями в использовании и охране земельных ресурсов России;
  • отсутствие возможности, в пределах имеющейся на 2001г. штатной численности работников территориальных органов Росземкадастра, качественно осуществить все необходимые землеустроительные работы (учет, инвентаризацию, оценку земель, контроль за использованием и охраной земель, землеустройство, мониторинг земель, разрешение земельных споров и т.п.);
  • снижение профессионального уровня подготовки важнейших законодательных нормативных правовых актов в области регулирования землевладения и использования, а также в практической сфере выполнения землеустроительных, геодезических и картографических работ, что может повлечь за собой в последующем новые крупнейшие конфликты и бесконечные земельные споры;
  • недоучет размера налогооблагаемой базы и роли земельного фактора на огромных территориях, где осуществляется добыча нефти, газа, полезных ископаемых, наличие возможности потери и выхода этих земель из государственной сферы;
  • дальнейший выход десятков миллионов гектаров плодородных земель из хозяйственного использования, вследствие зарастания кустарником и мелколесьем, развития ветровой и водной эрозии, процессов деградации и опустынивания территорий и т.п., что сказывается на продовольственной безопасности страны.

Исходя из этого, в структуре федеральных органов исполнительной власти в самое ближайшее время необходимо восстановить Федеральную земельную службу России.

Согласно "Концепции подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов Росземкадастра", разработанной в Госуниверситете по землеустройству, уже в 2002 г. требуется восстановить численность территориальных органов Федеральной службы земельного кадастра России до уровня 12-15 тыс. федеральных государственных служащих и вернуть этому ведомству функции управления земельными ресурсами страны.

К 2005 г. численность работников Росземкадастра необходимо довести до 30 тыс. человек. Только при этом условии земельное ведомство России сможет поддерживать самую мощную в стране государственную информационную систему земельного кадастра, что не только гарантирует права собственности на землю, но и позволит обеспечить налогообложение всех физических и юридических лиц.

Данное ведомство сможет также организовать эффективное взаимодействие государственной землеустроительной службы с частными землемерами, а это в 2001 г. - более 3000 землеустроительных коммерческих организаций, а также координировать работу земельно-кадастровых палат с числом работающих примерно 4000 человек.

Анализ показывает, что из общего числа работников Росземкадастра в 2000 г. 53,2% имели высшее образование, но только третья часть специалистов имела землеустроительное образование. В областных комитетах по земельным ресурсам и землеустройству удельный вес профессионалов-землемеров (землеустроителей и геодезистов) еще меньше - 26,3%. Кроме них работают: агролесомелиораторы - 1,3%, почвоведы и геоботаники - 2,8%, агрономы и экономисты - 9,8%, работники других непрофильных специальностей - 59,9%.

Практика показывает, что земельные службы развитых стран имеют обратную пропорцию обеспеченности кадрами профессионалов. В них работает не менее 60-70% специалистов, имеющих базовое образование.

Именно поэтому в России даже ряду специалистов, работающих в системе Росземкадастра, надо доказывать возможность проведения всего комплекса землеустроительных работ и необходимость организации рационального использования и охраны земель.

Это выдвигает на повестку дня требования, связанные с дальнейшим совершенствованием подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов Росземкадастра и их профессиональной аттестации.

В настоящее время подготовку кадров для системы ведут 44 вуза Ми-нобразования и Минсельхоза России во главе с Государственным университетом по землеустройству, а также 37 техникумов, в том числе 24 - сельско-хозяйственных, 6 - гидромелиоративных, 7 - геодезии и картографии. Только в вузах России, ведущих обучение по землеустроительной специальности, работает 1337 преподавателей, имеющих землеустроительное образование. Среди них 176 профессоров, докторов наук (13,2 %), 493 доцента, кандидата наук 36,9%.

В системе же Росземкадастра трудится только 11 докторов, 50 канди-датов наук, что составляет 9,1% от числа работающих в вузах.

Переподготовку и повышение квалификации кадров Росземкадастра ведут Государственный университет по землеустройству, Академия Гос-службы при Президенте РФ, а также 12 региональных учебных центров ФКЦ "Земля".

За последние 2 года в этих учреждениях прошли повышение квалификации более 3 тыс. человек, что очень важно с профессиональной точки зрения. Однако, следует иметь в виду, что порядок переподготовки и повышения квалификации кадров Росземкадастра должен вписываться в общую образовательную систему Российской Федерации и соответствовать федеральным законам "Об образовании" и "О высшем профессиональным и послевузовском образовании". Согласно этим законам для осуществления всех видов образовательной деятельности, выдачи дипломов или других документов об образовании государственного образца необходимо иметь соответствующие лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, а также согласовать учебные планы и программы с Государственными образовательными стандартами и получить разрешение Учебно-методического объединения вузов России в области землеустройства и кадастров. В противном случае образовательная деятельность будет незаконной.

Поэтому задача Росземкадастра в ближайшей перспективе заключается в том, чтобы привлечь к повышению квалификации и переподготовке кадров вузовский научно-педагогический потенциал и обеспечить лицензиями все учебные центры ФКЦ "Земля".

Опыт организации научной деятельности во всех зарубежных странах показывает, что все научные исследования в них концентрируются при крупных государственных университетах. Если руководствоваться этими принципами, то необходимо придать ГУЗу статус единого заказчика - координатора научных исследований "Росземкадастра". Основными направлениями исследований должны быть:

  • Научное обеспечение теории и методов комплексного землеустройства и земельного кадастра в условиях рыночных земельных отношений.
  • Теория и методы формирования правового и экономического механизмов регулирования земельных отношений в условиях многообразия землевладения и землепользования.
  • Прогнозирование и моделирование системы платежей за землю, форм, структур и механизмов регулирования земельного оборота и рынка земли.
  • Механизм и методы охраны земель всех категорий земельного фонда.
  • Разработка современных и средств топографо-геодезических и картографических действий при проведении землеустройства, земельного кадастра, строительства и мелиорации.
  • Теория и методы формирования организационной структуры земельной службы России и её территориальных органов, их организационно-экономическое обоснование.

Следует обратить внимание на необходимость изучения народнохозяйственной и региональной эффективности проводимых землеустроительных и земельно-кадастровых действий. Требует научного обеспечения формирования организационной структуры землеустроительной службы страны.

Кроме того, необходимо активизировать научные исследования по управлению земельными ресурсами станы (поскольку это входит в основные функции Росземкадастра) и по экономике землепользования.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100