О Земельном кодексе Российской Федерации | Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

О Земельном кодексе Российской Федерации

Павлов П.Н., Советник отдела Главного государственно-правового управления Президента РФ

Экономические преобразования осуществлялись в Российской Федерации на фоне острого политического противостояния между сторонниками и противниками частной собственности на землю. Политическая борьба вокруг вопроса о собственности на землю всегда оказывала серьезное влияние на содержание земельного законодательства. Первый Президент Российской Федерации своими указами пытался закрепить частную собственность на землю и создать условия для полноценного гражданского оборота земельных участков. Что касается российского Парламента, то он длительное время стремился в максимально возможной степени препятствовать введению частной земельной собственности и внедрению иных рыночных отношений в земельной сфере.

Российское законодательство уже давно установило многообразие форм собственности на землю и ввело рыночные механизмы перераспределения земельных участков. Однако данное законодательство развивалось хаотично. Многие правовые акты, регулирующие земельные отношения, не были согласованы между собой. Земельная реформа главным образом проводилась на основе указов Президента Российской Федерации и изданных в соответствии с ними актов Правительства Российской Федерации. Федеральные законы фактически не регулировали соответствующие отношения. Более того, они часто указывали на необходимость решения земельных проблем исключительно в федеральных законах. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации обусловил вступление в силу главы о собственности и иных вещных прав на землю принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Такая ситуация не способствовала политической, социальной и экономической стабилизации жизни страны.

В обществе не безосновательно окончательное решение земельной проблемы связывалось с изданием нового Земельного кодекса Российской Федерации.

Коммунистическая партия Российской Федерации, а также ее политические союзники, сформировав в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва парламентское большинство, неслучайно блокировали соответствующие инициативы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Вопрос о Земельном кодексе Российской Федерации рассматривался всеми партиями и движениями как часть политической борьбы. Оппозиционно настроенное парламентское большинство и первый Президент Российской Федерации, преследуя разные политические цели, так и не смогли согласованно разрешить законодательные проблемы в области земельных отношений. Им не удалось прийти к взаимоприемлемому компромиссу.

Коммунистическая партия Российской Федерации, обладая широким политическим влиянием в Парламенте, всегда придавала вопросу о Земельном кодексе Российской Федерации первостепенное значение. По существу, это помогало ей сохранять авторитет среди достаточно широких масс населения. Немало россиян, в том числе не являющихся сторонниками коммунистов, опасались введения частной собственности на землю. Нельзя забывать о том, что против частной собственности на землю выступали, например, всемирно известный русский писатель Толстой и широко известный русский философ Бердяев. Для многих россиян сбор грибов, выезд за город "на шашлыки" и тому подобная деятельность, связанная с использованием земли, представляет немалый интерес. При таких обстоятельствах, выступления против частной земельной собственности нередко вызывали сочувствие у людей, не имеющих четко выраженных идеологических пристрастий и не разбирающихся в юридических перипетиях. По большому счету оппозиционным первому Президенту Российской Федерации политическим силам было очень выгодно противодействовать принятию Земельного кодекса Российской Федерации.

Политическим силам, радикально выступающим против позиции коммунистов, принятие Земельного кодекса Российской Федерации тоже было не очень-то нужно. Последовательно, защищая частную земельную собственность, они усиливали свой политический имидж.

Заинтересованы именно в принятии Земельного кодекса Российской Федерации, а не в обсуждении возникающих вокруг него проблем, были лишь две политические силы.

Во-первых, такой силой выступало Правительство Российской Федерации. Этот высший орган исполнительной власти Российской Федерации постоянно предпринимал шаги, направленные к изданию отвечающего современным требованиям федерального закона о земле. Это и понятно, поскольку иначе Правительство Российской Федерации никогда не смогло бы эффективно реализовывать возложенные на него полномочия.

Во-вторых, соответствующей политической силой являлась аграрная партия. Эта партия была заинтересована в принятии Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку земля является основным средством производства в сельском хозяйстве.

Чтобы понять, зачем был нужен новый Земельный кодекс Российской Федерации, следует обратиться к правовой ситуации, которая сложилась в земельной сфере в последнее десятилетие.

Регулирование земельных отношений в России до принятия Земельного кодекса Российской Федерации

В 1990 году в Российской Федерации началась земельная реформа. С этого времени по земельной проблематике стали издаваться самые разные правовые акты. К началу нового столетия на федеральном уровне земельные отношения регулировались 41 федеральным законом, 33 указами Президента Российской Федерации и почти сотней постановлений Правительства Российской Федерации. Немало было принято правовых актов о земле в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Все эти акты земельного законодательства плохо согласуются между собой. Зачастую они нередко противоречат друг другу.

Основными законодательными актами в области земельных отношений считались Земельный кодекс РСФСР, принятый Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г. и Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе". С политической, экономической и правовой позиций содержание этих законодательных актов было настолько уязвимым, что не прошло и года, как целесообразность их применения стала подвергаться сомнению. Первый Президент Российской Федерации счел необходимым издать ряд указов, которые земельные отношения стали регулировать иначе, чем это требовали Земельный кодекс РСФСР и Закон РСФСР "О земельной реформе".

Нормы Земельного кодекса РСФСР и Закона РСФСР "О земельной реформе", касающиеся собственности на землю часто подвергались критике. Данные законодательные акты требовали реформировать отношения собственности на землю посредством установления таких юридически абсурдных форм собственности как колхозно-кооперативная и коллективно-долевая. Частная собственность на землю согласно этим законам могла быть установлена исключительно только на садовые, дачные и иные подобные земельные участки.

Первый Президент Российской Федерации отказался поддержать позицию законодателя. Указами Президента Российской Федерации была закреплена частная собственность на значительно более широкий круг земельных участков.

Противоречия между законами и подзаконными актами, регулирующими земельные отношения, не позволяли однозначно трактовать федеральное земельное законодательство. В результате в земельной сфере возникла неустойчивая правовая ситуация. В определенной мере это дестабилизировало политическую, социальную и экономическую жизнь страны.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., признала и гарантировала частную собственность на землю (статьи 9 и 36). С этого времени земельное законодательство, обслуживающее экономику, основанную исключительно на планово-административном регулировании, перестало считаться приемлемым не только с политико-экономических, но и с формально-юридических позиций.

Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" были признаны недействующими Закон РСФСР "О земельной реформе" и значительная часть норм Земельного кодекса РСФСР. По существу, была упразднена законодательная основа правового регулирования земельных отношений.

Внесенные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов о земле, которые были призваны создать новую законодательную основу правового регулирования земельных отношений, вплоть до 2001 г. законодателем не принимались. Причиной этого было нежелание оппозиционно настроенного к первому Президенту Российской Федерации парламентского большинства реализовать требования Конституции Российской Федерации о частной собственности на землю. Данная проблема являлась "камнем преткновения" и долго не давала возможности принять новый Земельный кодекс Российской Федерации.

Появившийся правовой вакуум стал заполняться подзаконными актами, отдельными нормами федеральных законов, а иногда и законами субъектов Российской Федерации. Несистематизированный конгломерат различных правовых актов, принимаемых на федеральном, региональном и местном уровне, по существу, создал правовой хаос. В результате, в регионах земельные отношения стали регулироваться на диаметрально противоположных началах. Например, в Саратовской области был взят курс на широкое применение частной собственности на землю и на вовлечение земельных участков в гражданский оборот. В Краснодарском крае наоборот было сделано все для того, чтобы в максимально возможной степени препятствовать введению частной земельной собственности и внедрению иных рыночных отношений в земельной сфере. При этом в одном случае соответствующий курс обосновывался ссылками на необходимость реализации требований Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации, а в другом - на недопустимость решения соответствующих вопросов до их урегулирования в федеральных законах. В таких условиях обеспечить единство экономического пространства и развитие рыночной экономики было весьма проблематично.

Нельзя не упомянуть и о том, что в регионах различные органы власти нередко подвергали сомнению правомерность указа Президента Российской Федерации о признании недействующими Закона РСФСР "О земельной реформе" и некоторых норм Земельного кодекса РСФСР. Например, Волгоградская областная Дума, то есть высший законодательный орган одного из субъектов Российской Федерации, обосновывал не конституционность названного указа Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2000 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации"). Данное обстоятельство оказывало немалое влияние на развитие регионального земельного законодательства.

После принятия Гражданского кодекса Российской Федерации ситуация принципиально не улучшилась. Этот законодательный акт содержит ссылки на необходимость урегулирования в законах о земле ряда проблем, касающихся оборота земельных участков (статья 129 и другие). Долгое время вступление в силу главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая посвящена праву собственности и другим вещным правам на землю, обусловливалось введением в действие Земельного кодекса Российской Федерации. Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации, хотя и в некоторой степени урегулировал вопросы оборота земельных участков, но, тем не менее, не решил проблемы правового регулирования земельных отношений. Более того, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации дали основание говорить о том, что окончательное решение земельной проблемы возможно только в случае издания нового Земельного кодекса Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих решений указал, что новая Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства. Такая позиция Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует о невозможности урегулирования соответствующих отношений только Гражданским кодексом Российской Федерации.

К началу нового столетия земельное законодательство стало характеризоваться как бессистемный и противоречивый набор правовых актов различного уровня.

Только в случае принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации могли быть созданы предпосылки для того, чтобы покончить с правовым хаосом, царящим в земельной сфере на протяжении последнего десятилетия.

Подготовка, обсуждение и принятие Земельного кодекса Российской Федерации

О необходимости подготовки нового кодифицированного законодательного акта о земле стали говорить сразу же после издания Земельного кодекса РСФСР. Даже Верховный Совет Российской Федерации признавал неприемлемость этого закона. В 1993 году Верховный Совет Российской Федерации принял Основы земельного законодательства Российской Федерации, которые были призваны урегулировать земельные отношения вместо Земельного кодекса РСФСР. Первый Президент Российской Федерации не подписал указанные Основы, поскольку с его точки зрения в них имелись положения, не соответствующие требованиям рыночной экономики. Несколько месяцев спустя (осенью 1993 г.) Верховный Совет Российской Федерации прекратил свое существование. Пришедший ему на смену новый орган законодательной власти уже не смог вернуться к рассмотрению Основ земельного законодательства Российской Федерации.

С принятием новой Конституции Российской Федерации ситуация с развитием земельного законодательства существенно изменилась. Право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю стало конституционным правом. Конституционными положениями теперь гарантировался и гражданский оборот земельных участков. Это обстоятельство, хотя и придало определенный импульс для развития земельного законодательства, но, тем не менее, не ускорило процесс принятия Земельного кодекса Российской Федерации.

После издания Конституции Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассматривалось несколько проектов Земельного кодекса Российской Федерации. Большинство из них вносилось в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации из политических соображений, поэтому всерьез их никто не рассматривал. Только законопроекты, внесенные заинтересованными лицами, то есть Правительством Российской Федерации, а также депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от аграрной партии, прошли через обе палаты российского Парламента и были представлены на подпись Президенту Российской Федерации. Однако они так и не смогли получить окончательного одобрения всех участников законодательного процесса.

Все проекты Земельного кодекса Российской Федерации, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1994 - 1998 годы, были Президентом Российской Федерации отклонены либо возвращены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации без рассмотрения. Президент Российской Федерации аргументировал это тем, что названные законопроекты нарушают конституционные права граждан на землю.

Серьезные шансы быть изданным имел проект Земельного кодекса Российской Федерации, внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от аграрной партии. Политический союз с коммунистами, а также тесные связи с некоторыми федеральными структурами власти, осуществляющими управление в земельной сфере, в свое время позволили аграрной партии убедить первого Президента Российской Федерации согласиться с их вариантом Земельного кодекса Российской Федерации.

В условиях, когда Земельный кодекс Российской Федерации мог быть принятым в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации только при поддержке коммунистов и их политических союзников, Президент Российской Федерации пошел на серьезные уступки. Несмотря на то, что проект Земельного кодекса Российской Федерации содержал целый ряд положений, неприемлемых для Президента Российской Федерации, он согласился его поддержать. При этом в текст законопроекта было внесено несколько несущественных поправок. Однако данный проект Земельного кодекса Российской Федерации не был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. В июле 1998 г. при рассмотрении Земельного кодекса Российской Федерации для его принятия не хватило всего лишь одного голоса. Решающую роль в этом голосовании впрочем, равно как и в других случаях, сыграла позиция депутатов от фракции коммунистов. Именно они заблокировали принятие названного законопроекта. Значительная часть депутатов из фракции коммунистов не захотела поддержать проект Земельного кодекса Российской Федерации, не взирая даже на просьбы своих политических союзников из аграрной депутатской группы.

С избранием нового Президента Российской Федерации и новой Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также с формированием нового состава Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации появились предпосылки для законодательного решения земельных проблем.

В новых политических условиях Правительство Российской Федерации сочло необходимым срочно подготовить свой проект Земельного кодекса Российской Федерации. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2001 года № 575-р такой законопроект в установленном порядке был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Разработка указанного законопроекта была организована Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Законопроект составлялся с участием профессорско-преподавательского состава кафедры экологического и земельного права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Проект Земельного кодекса Российской Федерации был подготовлен менее чем за полгода.

Указанный законопроект закрепил, а в некоторых случаях развил уже существующее правовое регулирование земельных отношений. Исключение составляет лишь вопрос о гражданском обороте земельных участков сельскохозяйственного назначения. Данный вопрос было предложено решать в специальном федеральном законе.

Проект Земельного кодекса Российской Федерации обсуждался в Государственном Совете Российской Федерации. Это обсуждение показало, что вопросы, касающиеся частной земельной собственности и гражданского оборота земельных участков, решаются в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации, даже более радикально, чем в федеральном законодательстве.

Правительство Российской Федерации и Администрация Президента Российской Федерации организовали работу по информированию общественности о том, какие земли могут находиться в частной собственности и оборот каких земельных участков допускается.

Несмотря на нейтральный характер подготовленного Правительством Российской Федерации проекта Земельного кодекса Российской Федерации, он вызвал бурю показного негодования со стороны определенных политических сил. Неудивительно, что такое "негодование" не нашло широкой поддержки в обществе.

Проект Земельного кодекса Российской Федерации подвергся скрупулезному анализу со стороны депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Острая политическая дискуссия по земельным проблемам, которая продолжалась в России в течение многих лет, не могла не развернуться с новой силой при обсуждении Земельного кодекса Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Ситуация усложнялась тем, что в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находились на рассмотрении и другие проекты Земельного кодекса Российской Федерации. Данные законопроекты были подготовлены депутатами, представляющими аграрную партию и союз правых сил. Концепции этих законопроектов строились на кардинально разных началах.

Наибольший интерес у депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации вызывали вопросы, касающиеся оборота земель сельскохозяйственного назначения, а также предоставления земельных участков в собственность иностранцам. Даже ставились вопросы о том, нужны ли России частная земельная собственность и гражданский оборот земельных участков.

Среди сторонников и противников правительственного проекта Земельного кодекса Российской Федерации не наблюдалось полного единства.

Принципиальными противниками Земельного кодекса Российской Федерации выступили лишь депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от фракции КПРФ (Коммунистическая партия Российской Федерации). По их мнению, частная собственность на землю и гражданский оборот земельных участков приведет к скупке земель иностранцами из ближнего и дальнего зарубежья. Эти депутаты также утверждали, что трудящиеся могут окончательно лишиться своих прав на землю. Проект Земельного кодекса Российской Федерации со стороны указанной фракции критиковался исключительно только в части, касающейся частной земельной собственности и купли-продажи земли.

Депутаты от Агропромышленной депутатской группы тоже выступали против правительственного варианта Земельного кодекса Российской Федерации. Однако критика с их стороны была менее последовательна. Фактически Агропромышленная депутатская группа стояла на том, чтобы вместо правительственного был принят проект Земельного кодекса Российской Федерации, внесенный депутатами-аграриями еще в 1994 году.

Все остальные фракции и депутатские группы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе фракции "Единство", "Союз правых сил", "Отечество вся Россия" и депутатские группы "Народный депутат", "Регионы России" поддержали Правительство Российской Федерации. Вместе с тем эта поддержка не означала полного согласия с позицией Правительства Российской Федерации. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от этих фракций и депутатских групп требовали внесения существенных корректив в проект Земельного кодекса Российской Федерации. По их мнению, отказ принять правительственный вариант проекта Земельного кодекса Российской Федерации привел бы к тому, что земельные участки продолжали приобретаться по правилам черного рынка. Отсутствие закона о земле способствовало бы дальнейшей криминализации рынка земли. Вместе с тем указанные депутаты предлагали в проекте Земельного кодекса Российской Федерации более подробно урегулировать вопросы, связанные с ограничением прав на землю.

По спорным вопросам в ходе доработки проекта Земельного кодекса Российской Федерации все заинтересованные в принятии закона о земле стороны нашли взаимоприемлемое решение. В конечном итоге был издан Земельный кодекс Российской Федерации, существенно отличающийся от законопроекта, внесенного Правительством Российской Федерации.

Попытки сорвать рассмотрение правительственного проекта Земельного кодекса Российской Федерации оказались безуспешными. Отсутствие идеологических шор у большинства парламентариев сыграло свою роль. Земельный кодекс Российской Федерации 30 октября 2001 г. вступил в силу.

Общая характеристика Земельного кодекса Российской Федерации

Основное значение Земельного кодекса Российской Федерации состоит в том, что он окончательно закрепил результаты проводимых в последние годы земельных преобразований и завершил процесс формирования законодательных основ для нормального функционирования рынка земли. В юридическом отношении теперь не имеется оснований оспаривать результаты земельной реформы и подвергать сомнению правомерность существования рынка земли.

Раньше нередко приходилось слышать о том, что передавать землю в частную собственность и совершать сделки с земельными участками допустимо только, если федеральные законы установят необходимые ограничения, а также определят "правила игры" на рынке земли. Обращалось внимание на то, что нигде в мире не существует права абсолютной частной собственности на землю. Говорилось и о том, что в других странах установлены многочисленные ограничения в земельной сфере.

Действительно отсутствие соответствующих федеральных законов позволяло утверждать, что в России рынок земли нельзя считать цивилизованным. Недостаточно полное правовое регулирование вопросов об ограничениях иногда давало возможность вовлекать в оборот землю вопреки здравому смыслу. Произвольность установления "правил игры" на земельном рынке благоприятствовало для различного рода злоупотреблений. О какой нормальной конкуренции и развитии предпринимательской деятельности можно было говорить в этих условиях.

Земельный кодекс Российской Федерации решил юридические вопросы, связанные как с установлением ограничений, так и с определением "правил игры" на земельном рынке. Этот законодательный акт создал правовую основу для решения всего комплекса вопросов, возникающих в земельной сфере.

По своей структуре Земельный кодекс Российской Федерации принципиально не отличается от одноименных кодексов, ранее принятых в нашей стране. Можно утверждать, что Земельный кодекс Российской Федерации является модернизированным вариантом старых земельных кодексов. Сохраняя деление земель на категории, Земельный кодекс Российской Федерации не смог отойти от ряда подходов, которые использовались в советском земельном праве.

Составителей Земельного кодекса Российской Федерации можно понять. Отказ от деления земель на категории потребовал бы проведения адекватной замены. Соответствующие специалисты оказались не готовы в сжатые сроки подготовить необходимые предложения. Не составляет секрета тот факт, что проект Земельного кодекса Российской Федерации был разработан в течение всего нескольких месяцев.

Земельный кодекс Российской Федерации существенно не изменил систему правового регулирования земельных отношений, сложившихся в Российской Федерации за последнее десятилетие. Он лишь упорядочил регулирование этих отношений. В отдельных случаях он развил положения других федеральных законов.

Известно, что постулат об исключительности государственной собственности на землю являлся базовым для советского земельного законодательства. Признание многообразия форм собственности на землю заставило внести серьезные коррективы в земельное законодательство.

Основываясь на требованиях Конституции Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, некоторые иные федеральные законы, а также подзаконные акты предусматривали и раньше, что земля может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Однако названные правовые акты составлялись так, что нормы о земельной собственности при большом желании могли и не применяться. Так, противники частной собственности на землю и гражданского оборота земельных участков часто аргументировали свою позицию ссылками на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, которые требовали именно от законодательной власти определить виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, а также установить оборотоспособность земли.

Земельный кодекс Российской Федерации внес полную ясность в вопрос о том, какие земли могут находиться в частной собственности, а какие не могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц. Иными словами он реализовал требования Гражданского кодекса Российской Федерации.

Точно также решен вопрос и с гражданским оборотом земельных участков. Законодательство Российской Федерации давно отменило исключительно административный порядок перераспределения земельных участков. Однако отсутствие норм об оборотоспособности земельных участков постоянно позволяло говорить о том, что в соответствии с подзаконными актами неправомерно осуществляется распродажа любых земель. Законность гражданского оборота земельных участков подвергалась сомнению. Земельный кодекс Российской Федерации устранил имеющийся в законодательстве пробел и дал перечни земельных участков, которые изъяты из оборота или ограничиваются в обороте.

В Гражданском кодексе Российской Федерации указывалось, что особенности приобретения и прекращения права собственности, а также осуществления прав собственника в зависимости от форм собственности могут устанавливаться лишь законом. Данное требование гражданского законодательства в отношении земли долгое время оставалось не реализованным. Земельный кодекс Российской Федерации решил и эту проблему. Достаточно сказать только о том, что Земельный кодекс Российской Федерации очень подробно регламентировал порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

При рассмотрении содержания Земельного кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду, что он не установил частной собственности на землю, не ввел в гражданский оборот земельные участки, а также не определил порядок отчуждения земли. Данные вопросы задолго до его принятия были разрешены в Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и других правовых актах. Земельный кодекс Российской Федерации в отличие от других федеральных законов предусмотрел ограничения прав на землю и установил в соответствии с общими правилами особенности гражданского оборота земельных участков.

Из политических и конъюнктурных соображений содержание Земельного кодекса Российской Федерации часто оценивается в отрыве от общей правовой ситуации, сложившейся в земельной сфере. Земельный кодекс Российской Федерации лишь реализовал требования Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.

Парадокс ситуации с принятием Земельного кодекса Российской Федерации состоит в том, что коммунистическая и аграрная партии, по существу, выступили не столько против частной земельной собственности и гражданского оборота земельных участков, сколько против введения соответствующих ограничений. Союз правых сил и иные правоцентристские силы наоборот поддержали исключительность государственной собственности на большую часть земель Российской Федерации и согласились с полным или частичным изъятием из гражданского оборота огромных земельных массивов.

Таким образом, политические воззвания и призывы разных политических партий и движений по поводу принятия Земельного кодекса Российской Федерации имеют мало чего общего с реальным содержанием названного законодательного акта.

Земельный кодекс Российской Федерации, сохраняя традиционную для советского земельного права форму составления кодифицированного законодательного акта о земле, дополнительно урегулировал вопросы о частной земельной собственности и гражданском обороте земельных участков, поскольку эти вопросы Конституция Российской Федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации потребовали решать именно в законах о земле.

Что касается введенных еще при социализме ограниченных вещных прав на землю, то Земельный кодекс Российской Федерации предусмотрел меры, направленные на их постепенное упразднение. Земельные участки теперь не могут предоставляться коммерческим организациям и гражданам в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение. Указанным лицам, у которых возникли названные вещные права до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, предложено переоформить их на право собственности или право аренды. Земельный кодекс Российской Федерации является первым законодательным актом, который потребовал вещные права, свойственные для административно-плановой экономики преобразовать в права, которые характерны для рыночной экономики.

До издания Земельного кодекса Российской Федерации были приняты федеральные законы "О государственном земельном кадастре", "О землеустройстве" и "О разграничении государственной собственности на землю". Земельный кодекс Российской Федерации был составлен с учетом требований этих законодательных актов о земле. Точно также как и в случае с Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельный кодекс дополняет и развивает положения указанных федеральных законов.

Нельзя не сказать о том, что за последние десять лет в Российской Федерации принято огромное число федеральных законов, в той или иной мере затрагивающих земельные проблемы. Градостроительный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, федеральные законы "Об особо охраняемых природных территориях", "О связи", "О железнодорожном транспорте", "Об обороне" и многие другие законодательные акты содержат нормы земельного права.

Земельный кодекс Российской Федерации разрабатывался не в пустом правовом пространстве, как это иногда утверждается. Он вобрал в себя нормы, которые уже были закреплены в других законодательных актах. Однако Земельный кодекс Российской Федерации не слепо копирует положения других федеральных законов. Земельный кодекс Российской Федерации, основываясь на требованиях других федеральных законов, развивает и дополняет соответствующие нормы.

Земельный кодекс Российской Федерации кодифицировал нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, а в необходимых случаях усовершенствовал правовое регулирование соответствующих земельных отношений.

Земельный кодекс Российской Федерации является результатом компромисса.

С одной стороны Земельный кодекс Российской Федерации составлен в стиле традиционном для советского земельного права. Земельный кодекс Российской Федерации сохраняет в незыблемости структуру советских земельных кодексов. Деление земель на категории осталось. Более того, зонирование территорий предложено осуществлять с учетом и на основе этого деления. Такие рудименты советского периода развития земельного законодательства как право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения полностью не упразднены. В Земельный кодекс Российской Федерации перекочевало немало и других норм, которые создавались для страны с административно-плановой, а не рыночной экономикой.

С другой стороны, Земельный кодекс Российской Федерации узаконил итоги земельной реформы. Предусмотренная Конституцией Российской Федерации частная собственность на землю не просто продекламирована. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации определены все особенности применения этой формы собственности в земельной сфере. Признана муниципальная и федеральная собственность, а также собственность субъектов Российской Федерации на землю. Абстрактной государственной земельной собственности согласно Земельному кодексу Российской Федерации не должно быть. Собственник государственных и муниципальных земель должен быть однозначно определен. Установлены ограничения прав на землю. Подтверждена возможность гражданского оборота земельных участков, в том числе находящихся в государственной и муниципальной собственности. Ограничения этого оборота четко обозначены.

Компромиссный характер Земельного кодекса Российской Федерации не умаляет политического, экономического и правового значения этого законодательного акта. Впервые за много лет земельное законодательство сможет развиваться на единой основе. Признание частной земельной собственности и гражданского оборота земельных участков с юридической точки зрения приобретает устойчивый характер. Двусмысленность и противоречивость земельного законодательства во многом оказывается преодоленной.

Земельное законодательство субъектов Российской Федерации, которое часто носило консервативный характер, становится с правовой точки зрения несостоятельным. Приоритет Земельного кодекса Российской Федерации над этим законодательством настолько очевиден, что вряд ли кто решится его оспаривать.

Основное содержание Земельного кодекса Российской Федерации

Земельный кодекс Российской Федерации состоит из 18 глав, в которых содержится 103 статьи.

В соответствии со сложившейся в нашем праве традицией, в нем определяются общие вопросы, касающиеся всех категорий земель (первые 13 глав), и устанавливается правовой режим каждой категории земель по отдельности (последние 5 глав).

Земельный кодекс Российской Федерации составлен на основе требований Конституции Российской Федерации и в соответствии с основными нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

В Земельном кодексе Российской Федерации содержатся наиболее важные нормы земельного права в согласованном между собой и систематизированном виде. Земельный кодекс Российской Федерации не только заменил недействующий в значительной части Земельный кодекс РСФСР, но и нормы ряда правовых актов последних лет, во многом не увязанных между собой, неполных и недостаточно четких. Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает формирование на единой основе системы федеральных законов (о разграничении государственной собственности на землю, землеустройстве, государственном земельном кадастре, зонировании территорий, переводе земель из одной категорию в другую и так далее).

Земельный кодекс последовательно реализует постулат о том, что земля является особого рода товаром, недвижимостью. Он регулирует земельные отношения на основе гармоничного взаимодействия норм земельного и гражданского права.

Земельный кодекс Российской Федерации гарантирует права на землю, но исходит из того, что они не должны носить абсолютный характер. В Земельном кодексе Российской Федерации определяются ограничения прав на землю, в том числе права собственности, а также предусматриваются меры по государственному регулированию рыночных и иных отношений в земельной сфере.

Целесообразно обратить внимание на ряд конкретных требований Земельного кодекса Российской Федерации, которые имеют принципиальное значение.

1. В Земельном кодексе Российской Федерации сохранено традиционное для советского земельного права деление земель по целевому назначению на категории. Земельный кодекс Российской Федерации (статья 7) выделил следующие категории земель:

земли сельскохозяйственного назначения;
земли поселений;
земли промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, связи, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.

Земельный кодекс Российской Федерации (статья 8) впервые определил конкретные органы власти, которые вправе относить земли к определенным категориям или переводить их из одной категории в другую. Соответствующие вопросы решаются:

Правительством Российской Федерации в отношении земель, находящихся в федеральной собственности;
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности;
органами местного самоуправления в отношении земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения.

Вопросы, касающиеся категорий земель, теперь требуется решать в соответствии с федеральными законами о зонировании территорий и переводе земель из одной категории в другую. Данные законы еще предстоит подготовить и принять.

2. Важное место в Земельном кодексе Российской Федерации занимают нормы, регулирующие вопросы собственности на землю.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 15 - 19) предусмотрел три формы собственности на землю:

частную собственность (собственность граждан и юридических лиц);
государственную собственность (федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации);
муниципальную собственность.

Собственниками земли могут быть иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица. Однако следует учитывать, что указанные лица не вправе получить в собственность земельные участки, находящиеся на приграничных территориях и на иных, установленных особо, территориях Российской Федерации (пункт 3 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 17 - 19) требует разграничить государственную собственность на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Он определяет виды земельных участков, передаваемых в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также специально оговаривает, что процесс разграничения названной собственности должен осуществляться в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю". Данный Федеральный закон уже принят и вступает в силу в январе 2002 г.

Земельный кодекс Российской Федерации не только урегулировал общие вопросы, связанные с определением федеральной собственности на землю.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации к федеральной собственности отнесены земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации (пункт 4 статьи 87), а также земли государственных заповедников и национальных парков (пункт 6 статьи 95).

3. Большое значение имеют нормы Земельного кодекса Российской Федерации (статьи 20 и 21), которые сужают круг лиц, обладающих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения.

Земельный кодекс Российской Федерации существенно ограничивает применение таких неизвестных большинству правовых систем вещных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения.

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

В пожизненное наследуемое владение земельные участки предоставлять запрещено.

Право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения земельными участками, возникшее у соответствующих лиц до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, сохраняется.

Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения имеют право однократно бесплатно приобрести в собственность указанные земельные участки, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.

Юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г. (пункт 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации).

Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Единственным исключением из этого правила является переход по наследству земельного участка, принадлежащего на праве пожизненного наследуемого владения. Здесь наблюдается один из тех немногих случаев, когда Земельный кодекс Российской Федерации (пункт 4 статьи 20 и пункт 2 статьи 21) урегулировал соответствующие отношения иначе, чем Гражданский кодекс Российской Федерации (статьи 267 и 270).

4. Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 22 - 24, 37) урегулировал вопросы, касающиеся права постоянного ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитуты), а также установил особенности аренды и купли-продажи земельных участков.

Предусмотрены частные и публичные сервитуты. Первые определяются в соответствии с гражданским законодательством, а вторые в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Публичные сервитуты вводятся законами и другими правовыми актами для следующих целей:

прохода или проезда через земельный участок;
использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
проведения дренажных работ на земельном участке;
забора воды и водопоя;
прогона скота через земельный участок;
сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;
использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;
временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
свободного доступа к прибрежной полосе.

Арендатору предоставлены широкие права по распоряжению земельным участком. Так, если договором аренды не предусмотрено иное, арендатор вправе без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления:

сдать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка;
передать права и обязанности арендатора третьему лицу, в том числе отдать арендные права в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка.

Главной особенностью купли-продажи земли является то, что она возможна только в отношении земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет.

Продавец обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования.

Запрещено вводить необоснованные ограничения прав покупателя и продавца. Недействительны условия договора купли - продажи земельного участка:
а) устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию;
б) ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;
в) ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.

5. Значительная часть Земельного кодекса Российской Федерации регулирует отношения, связанные с приобретением прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации гражданам и юридическим лицам земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться на следующих правах:

собственности;
постоянного (бессрочного) пользования;
аренды;
безвозмездного срочного пользования.

Государственные и муниципальные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В зависимости от целей приобретения земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, различается:
а) предоставление земельных участков для строительства (статьи 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации);
б) предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством (статья 34 Земельного кодекса Российской Федерации);
в) приобретение прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения и сооружения (статья 36 Земельного кодекса Российской Федерации);
г) приобретение земельных участков в собственность граждан, которым они ранее были предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения и праве постоянного (бессрочного) пользования (пункт 5 статьи 20, пункт 3 статьи 21 , пункт 3 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации);
д) предоставление земельных участков в безвозмездное срочное пользование (статья 24 Земельного кодекса Российской Федерации).
е) переоформление прав юридических лиц на землю (статья 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и примечание к этой статье).

Для строительства предоставляются земельные участки без предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Без предварительного согласования мест размещения объектов земельные участки приобретаются в собственность исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), проводимых в соответствии с гражданским и земельным законодательством. На других правах такие земельные участки могут приобретаться на основании решения о предоставлении земельных участков без проведения торгов (статья 38 Земельного кодекса Российской Федерации).

С предварительным согласованием мест размещения объектов земельные участки предоставляются в собственность, аренду или постоянное (бессрочное) пользование на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков для строительства.

Для целей, не связанных со строительством, земельные участки приобретаются на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка.

Права на земельные участки, на которых расположены здания, строения и сооружения, приобретаются на основании:

решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;
договоров купли - продажи или аренды земельного участка, (проект этих договоров направляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления заявителю с предложением о заключении этих договоров).

Предоставление земельных участков для указанных целей представляет собой сложную процедуру, включающую в себя подготовительные работы (формирование земельных участков, кадастровый учет и так далее), принятие органами власти необходимых решений и заключение договоров. В Земельном кодексе Российской Федерации эта процедура изложена достаточно подробно.

Приобретение земельных участков в собственность граждан, земля которых ранее была предоставлена на праве пожизненного наследуемого владения и праве постоянного (бессрочного) пользования, осуществляется в упрощенном порядке. В этом случае решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться соответствующими земельными участками.

Государственные и муниципальные земельные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование только определенному кругу лиц.

Во-первых, указанное право может приобретаться государственными и муниципальными учреждениями, федеральными казенными предприятиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления на срок не более одного года.

Во-вторых, соответствующее право возникает на служебные наделы у работников организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков, на время установления трудовых отношений.

Земельные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления. Служебные наделы предоставляются на основании заявлений работников по решению организаций, которым принадлежат соответствующие земельные участки.

Переоформление прав юридических лиц на землю, в частности, права постоянного (бессрочного) пользования любых коммерческих организаций осуществляется на основании их заявления решениями исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков на соответствующем праве.

Земельными участками, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, управляют и распоряжаются соответственно федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (статьи 9 -11, 29 Земельного кодекса Российской Федерации). Земельными участками, которые находятся в не разграниченной государственной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления, если законодательством не предусмотрено иное (пункт 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и примечание к этой статье).

6. Основополагающую роль играют нормы Земельного кодекса Российской Федерации об оборотоспособности земельных участков. Из-за отсутствия этих норм долгое время оставались не реализованными пункт 3 статьи 129 и другие требования Гражданского кодекса Российской Федерации.

В статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации перечислены земельные участки, изъятые из оборота или ограниченные в обороте.

Из гражданского оборота полностью изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:

государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных в статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации);
зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы;
зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
объектами организаций Федеральной службы безопасности;
объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно - территориальные образования;
исправительно - трудовыми учреждениями и лечебно - трудовыми профилакториями соответственно Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации;
воинскими и гражданскими захоронениями;
инженерно - техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

Ограничивается гражданский оборот находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков:

в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанных в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации;
в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
занятых находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда;
занятых особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко - культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанных в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации;
не указанных в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации в границах закрытых административно - территориальных образований;
предоставленных для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;
предоставленных для нужд связи;
занятых объектами космической инфраструктуры;
расположенных под объектами гидротехнических сооружений;
предоставленных для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
загрязненных опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшихся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.

Определены земельные участки, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности. Такими земельными участками являются участки, отнесенные к землям:
а) изъятым из оборота;
б) ограниченным в обороте, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Принципиальное значение имеет положение Земельного кодекса Российской Федерации о том, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (пункт 6 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации).

Указанный федеральный закон призван урегулировать оборот далеко не всех земель сельскохозяйственного назначения. Оборот земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, регулируется гражданским законодательством и Земельным кодексом Российской Федерации (пункты 1 и 7 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации).

7. Реализуя требования части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации (статья 56) предусматривает, что ограничения прав на землю могут определяться исключительно федеральными законами.

Устанавливаются следующие ограничения прав на землю:

особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно - защитных зонах;
особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;
иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами.

8. Прекращение прав на землю определяется в Земельном кодексе Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 44 - 55) предусматривают гарантии от произвольного решения вопросов, связанных с прекращением прав на землю.

Основания прекращения права собственности на земельный участок и частный сервитут устанавливаются гражданским законодательством (статья 44 и пункт 1 статьи 48 Земельного кодекса Российской Федерации)

Земельный кодекс Российской Федерации перечисляет лишь основания прекращения ограниченных вещных прав на землю (статья 45 и пункт 2 статьи 48) и соответствующих обязательств (статьи 46 и 47).

Значительное место в Земельном кодексе Российской Федерации уделено вопросам, касающимся принудительного прекращения прав на землю.

Основаниями принудительного прекращения прав на землю выступают:

использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;
использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
не устранение совершенных умышленно земельных правонарушений, выраженных в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
не использование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;
изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд;
реквизиция земельного участка.

Иногда Земельный кодекс Российской Федерации указывает основания прекращения прав, которые применимы лишь к отдельным правам на землю.

Право постоянного (бессрочного) пользования и право безвозмездного пользования может быть прекращено принудительно при систематической неуплате земельного налога.

Право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих случаев:

при переходе на пенсию по старости или пенсию по инвалидности;
призыва на действительную срочную военную службу или альтернативную службу;
поступления на учебу в образовательное учреждение;
гибели указанного работника в связи с исполнением служебных обязанностей.

В последних трех случаях служебный надел сохраняется на определенный срок за одним из членов семьи работника.

Публичный сервитут прекращается в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута.

Решение о принудительном прекращении прав на земельные участки принимается судом с соблюдением требований, установленных гражданским и земельным законодательством (пункт 3 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации).

9. Земельный кодекс Российской Федерации урегулировал проблемы государственного управления землями (статьи 65 - 71).

Подтверждена платность использования земли. Формами платы за использование земли объявлены земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Решены вопросы, касающиеся оценки земли, государственного мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного кадастра и земельного контроля.

Принципиальным нововведением Земельного кодекса Российской Федерации (статья 70) выступает признание объектами государственного кадастрового учета не только земельных участков, но и прочно связанных с ними иных объектов недвижимого имущества.

10. Статьи 77 - 103 Земельного кодекса Российской Федерации определяют состав земель всех категорий и устанавливают их правовой режим.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе этих земель выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно - кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Указанная категория земель используется только для сельскохозяйственного производства и связанных с ним целей. Сельскохозяйственные угодья, то есть пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. В составе земель поселений выделяются территориальные зоны: жилые, общественно - деловые, производственные, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и так далее. Правовой режим земельных участков, равно как всего того, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений определяется градостроительными регламентами территориальных зон.

Землями промышленности и иного специального назначения признаются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач. Среди земель названной категории различают семь видов земель: земли промышленности, земли энергетики, земли транспорта, земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны и безопасности, земли иного специального назначения. Особенности правового режима этих земель устанавливаются земельным законодательством и учитываются при проведении зонирования территорий.

Землями особо охраняемых территорий являются земли, отвечающие одновременно трем признакам: а) имеющие особое природоохранное, научное, историко - культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение; б) изъятые полностью или частично из хозяйственного использования и оборота; в) обладающие особым правовым режимом. В состав земель данной категории включаются земли: особо охраняемых природных территорий, природоохранного назначения, рекреационного назначения, историко - культурного назначения, иные особо ценные земли. Данные земли подлежат усиленной охране.

Земли лесного фонда включают в себя лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Порядок использования и охраны земель соответствующей категории регулируется исключительно Земельным кодексом Российской Федерации и лесным законодательством.

Землями водного фонда являются земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. Порядок использования и охраны земель водного фонда регулируется исключительно Земельным кодексом Российской Федерации и водным законодательством.

Землями запаса являются земли, не отнесенные ни к одной из других категорий. Эти земли находятся в государственной и муниципальной собственности. Земли запаса не предоставляются гражданам и юридическим лицам. Использование соответствующих земель допускается только в случае их перевода из земель запаса в земли иных категорий.

Из содержания Земельного кодекса Российской Федерации видно, что земельные отношения должны регулироваться и иными федеральными законами и подзаконными актами.

Земельный кодекс Российской Федерации и перспективы развития земельного законодательства

После введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство, вне сомнения, будет интенсивно развиваться.

В первую очередь, начнется работа по подготовке федеральных законов, которые названы в Земельном кодексе Российской Федерации. Уже сейчас на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится один из таких федеральных законов (законопроект об обороте земель сельскохозяйственного назначения).

Правительство Российской Федерации в планах своей законотворческой деятельности наметило подготовку ряда федеральных законов в развитие положений Земельного кодекса Российской Федерации. Среди них, можно назвать, в частности, проекты федеральных законов о резервировании земель, о переводе земель из одной категории в другую, о зонировании территорий.

Можно прогнозировать, что уже в этом году в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации будут внесены и рассмотрены некоторые проекты федеральных законов, развивающих требования Земельного кодекса Российской Федерации. По всей видимости, данная работа продлится не один год.

Следует ожидать законодательных инициатив в сфере приведения федеральных законов в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации. Так, Правительство Российской Федерации проводит работу, связанную с подготовкой проектов федеральных законов, призванных привести в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" и так далее.

Аналогичная работа проводится и по отношению к актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Не останутся безучастными к проблеме совершенствования земельного законодательства субъекты Российской Федерации. В связи с принятием Земельного кодекса Российской Федерации наметился процесс обновления регионального земельного законодательства. Например, постановлением Правительства Москвы от 13 ноября 2001 г. № 1023-ПП "О мерах по реализации на территории города Москвы Земельного кодекса Российской Федерации" создана Объединенная комиссия по реализации на территории города Москвы Земельного кодекса Российской Федерации. Задачами этой Комиссии являются:

разработка предложений по приведению законодательной и нормативной правовой базы города Москвы в соответствие с новым земельным законодательством Российской Федерации;
разработка законодательных и иных нормативных правовых актов города Москвы в целях обеспечения реализации на ее территории Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";
рассмотрение оперативных вопросов городского землепользования, возникших вследствие введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.

Принятие Земельного кодекса Российской Федерации является не только правовым, но и политическим и экономическим событием. Наконец-то прекратились политические спекуляции вокруг вопроса о земле. То, что еще много лет назад требовало законодательного урегулирования, только теперь получило закрепление в федеральном законе. Отсутствие надлежащего правового регулирования земельных отношений порождало неустойчивость в экономике страны и создавало впечатление о том, что власть не в состоянии решить земельную проблему. Земельный рынок долго развивался без прочной правовой основы. Теперь соответствующие проблемы остались в прошлом.

Можно однозначно утверждать, что принятие Земельного кодекса Российской Федерации будет и дальше играть стабилизирующую роль во всех сферах жизни российского общества.