написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (9) 2001г

Реформирование жилищно-коммунального комплекса как основы стабильности и предсказуемости рынка недвижимости в Российской Федерации

Полежаев Л.К., губернатор Омской области

Успешное проведение реформы жилищно-коммунального комплекса во многом зависит от позиции государства. Учитывая социально-экономическое и политическое значение проводимых в жилищно-коммунальном хозяйстве преобразований, полагаем, что существует настоятельная потребность осуществления мониторинга за реальностью прогнозов, ходом реформы, обоснованностью корректировки отдельных положений, а также оценки возможных последствий реализации принимаемых решений, выработки согласованных действий, учитывающих интересы всех слоев населения.

Стабилизация положения дел в сфере предоставления коммунальных услуг требует от государства как разработки федеральной программы погашения имеющихся долгов перед предприятиями-монополистами, так и проведения корректировки ценовой и тарифной политики на услуги предприятий-поставщиков коммунальных услуг.

Важность реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации состоит в том, что необходимы коренные, принципиальные изменения в системе жилищно-коммунального хозяйства, изменение самого подхода к системе жилищно-коммунального комплекса в общегосударственном масштабе. И точкой приложения усилий по преобразованию жилищно-коммунального хозяйства должны стать конкретные субъекты федерации и муниципальные образования.

Решение существующих проблем жилищно-коммунального хозяйства возможно только при условии выполнения всего комплекса мероприятий, которые бы позволили исключить имеющиеся на сегодняшний день в этой сфере недостатки.

В целях реализации поставленных задач необходимо выделить ряд концептуальных условий реформирования жилищно-коммунального хозяйства РФ, дающих системное представление об указанных преобразованиях. Перечень предлагаемых концептуальных условий не может являться исчерпывающим, но достаточен для того, чтобы начать коренное преобразование жилищно-коммунального комплекса РФ, превратив его в цивилизованную и конкурентоспособную отрасль жизнеобеспечения деятельности наших сограждан, соответствующей требованиям ХХI века.

Первое условие. Наличие и единство политической воли органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления на проведение указанных преобразований. Каждый - от Правительства Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации до главы муниципального образования, от Федерального Собрания Российской Федерации и законодательного органа субъекта Российской Федерации до представительного органа местного самоуправления - должны быть единомышленниками в этом сложном социальном преобразовании.

Важно также прийти к выводу о том, что преобразование ЖКХ РФ это не проблема, существующая только для центра, а это вопрос, по существу, жизнеобеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим, основные финансовые и организационно-правовые ресурсы необходимо сконцентрировать на указанных уровнях, иными словами, должен быть принят региональный вектор преобразований, где и необходимо учитывать специфику климатических, экономических и финансовых условий субъектов Российской Федерации.

Второе условие. Нужно осознавать, что в обстановке не сформировавшегося среднего класса коренное преобразование жилищно-коммунального хозяйства, особенно в начальной стадии, скорее всего столкнется с негативной оценкой со стороны большинства российских граждан. Экономическая реальность и демографическая структура населения также будут провоцировать склонность к подобной оценке. Эти обстоятельства послужат определенным экзаменом на гражданское мужество и зрелость всех политических, государственных и общественных институтов, сформированных после принятия Конституции Российской Федерации 1993г.

В этой ситуации именно государство в лице соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления должно показывать образцы поведения, достойные подражания. Нельзя начинать преобразование жилищно-коммунального хозяйства с того печального факта, что самым злостным неплательщиком и самым грубым нарушителем в указанной сфере является само государство в лице вышеуказанных органов. Отношения граждан и их оценка преобразования жилищно-коммунального хозяйства во многом будут определяться примером государства. И в этом случае начавшиеся преобразования могут на определенной стадии их развития получить поддержку большинства наших граждан.

Третье условие. Коренное преобразование должно быть реально осуществимо, то есть по количеству и качеству мероприятий, по времени и стадиям его осуществления, по средствам и формам реализации оно должно быть исполнимо в своей последовательности.

Представляется, что весь процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства РФ условно можно разделить на следующие этапы.

Первый этап - подготовительный, 2001 - 2003 годы. Его основные цели: формирование нормативно-правовой базы; решение проблемы государственных и муниципальных долгов; организационно-техническое обеспечение. В результате должен быть достигнут необходимый уровень прозрачности деятельности отрасли ЖКХ, что является принципиальным условием начала указанного преобразования.

Второй этап - примерно 2004 - 2005 годы. Решение вопросов повышения эффективности работы ЖКХ путем акционирования предприятий, создания систем регулирования локальных монополий, развития концессиональных механизмов, выпуск облигационных займов, привлечение кредитов банков. В течение второго этапа усилится степень конкуренции на рынке коммунальных услуг. За счет перераспределения финансовых ресурсов должна стабилизироваться работа предприятий государственного и муниципального сектора.

Третий этап - 2006 - 2010 годы. Создание развитого рынка жилищно-коммунальных услуг. Основные цели - стимулирование конкуренции, привлечение частных инвестиций, продажа лицензий на предоставление коммунальных услуг.

Четверное условие. Практическое преобразование жилищно-коммунального хозяйства должно начаться с подготовки и принятия новой нормативно-правовой базы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляющей в себе идеологию государственного подхода в решении указанной задачи. Дело в том, что сегодня система законодательства Российской Федерации в жилищно-коммунальном хозяйстве в определенном смысле представляет собой собрание, в котором можно найти нормативно-правовые акты, действующие еще с конца 20-х - начала 30-х годов прошлого столетия. Кроме того, законодательство Российской Федерации в жилищно-коммунальном хозяйстве настолько мозаично в своей раздробленности, что в количестве нормативно-правовых актов, направленных на регулирование указанной сферы деятельности, не мудрено и заблудиться.

Чтобы избежать подобного, необходимо провести серьезный правовой аудит законодательства Российской Федерации о жилищно-коммунальном хозяйстве, а потом, как бы в два темпа, осуществить его законодательную реконструкцию.

На уровне Российской Федерации следует подготовить и принять рамочный федеральный закон "Об общих принципах организации жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации", в котором наиболее системно прописать идеологию государственного подхода в разрешении указанных проблем.

Одновременно с ним в пакете следует разработать проекты нормативно-правовых актов, направленных на изменение и дополнение существующего федерального законодательства, приведя его, таким образом, к уровню современных требований. А затем на базе усовершенствованного федерального законодательства, на уровне субъектов Российской Федерации подготовить и принять соответствующее законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве, "прописывающее", по существу, схему практических действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимодействие с органами местного самоуправления в решении конкретных задач на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Пятое условие. Если внимательно проанализировать две предшествующие попытки реформировать ЖКХ РФ в 1992 и 1997 годах, то бросается в глаза одно обстоятельство - как в первом, так и во втором случаях "реформирование" должно было пройти за счет наименее обеспеченных слоев населения. В связи с этим, принципиальное положение, от реализации которого будет зависеть успех или неуспех коренного преобразования ЖКХ, состоит в том, чтобы основное финансовое бремя затрат, обусловленных проведением указанной модернизации, легло на плечи наиболее обеспеченных социальных слоев населения страны. В качестве правового инструмента при решении данной социальной задачи можно использовать уже предусмотренные в Налоговом кодексе РФ налог на недвижимость, а впредь до его введения усилить эффективность налога на имущество организаций и налога на имущество физических лиц, внеся соответствующие поправки в федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. Необходимо достичь того, что гражданин - собственник жилого помещения будет самостоятельно исполнять финансовые обязательства трех видов: во-первых, платить налог на имущество (в дальнейшем - налог на недвижимость), во-вторых, содержать его, производить текущий и капитальный ремонт и др., в-третьих, оплачивать коммунальные услуги по факту. Таким образом, в полной мере исполнять обязанности собственника имущества, предусмотренные ГК РФ. В точно таких же условиях должна действовать организация-собственник жилого помещения вне зависимости от ее организационно-правовой формы. Организация-собственник жилого помещения в своих отношениях с иными контрагентами, например, собственниками электроэнергии, тепловой энергии, питьевой воды, сетей коммуникации и т.д. должна стать добросовестным партнером и исполнять в полной мере обязанности собственника имущества, а при невозможности их исполнения должна быть лишена его в порядке, установленном федеральным законом.

Значение этого вывода обусловлено конституционным закреплением принципа равенства всех форм собственности в РФ (п.2 ст.8 Конституции РФ). Поэтому государство в лице соответствующих органов государственной власти и муниципальные образования в лице соответствующих органов местного самоуправления, будучи собственниками жилых помещений, должны в полной мере быть примером исполнения Конституции РФ и обеспечивать в своей деятельности развитие конституционного принципа равноправия всех форм собственности. Иное положение, или то, что мы сегодня имеем, когда указанные собственники сами, в первую очередь, не исполняют требований закона, ставит реформирование жилищно-коммунального хозяйства РФ под большое сомнение.

Шестое условие. Проведение жесткой политики ресурсосбережения, и в первую очередь, экономической. Идея ресурсосбережения, и не только в ЖКХ, должна стать национальной идеей в строительстве современной России. В течение длительного времени с преступной халатностью тратятся сотни миллионов тонн условного топлива на нерациональное использование горячей воды, тепла и многого другого. Что необходимо сделать?

Во-первых, ограничить допуск на строительство жилья, объекты культурного и социально-бытового назначения, а также тепло- , водо- и электросетей, которые по своим нормам эксплуатации не соответствуют современным требованиям режима ресурсосбережения. Необходимо разрабатывать и принимать такие СниПы, которые в наших условиях наиболее оптимально соединяли бы в себе идею ресурсосбережения со стоимостью вводимых объектов ЖКХ.

Во-вторых, рыночная стоимость тепло- , водо- , энергоресурсов должна самым объективным образом стимулировать собственника жилого и нежилого помещения, а также нанимателя и арендатора к установлению контрольно-измерительных приборов использования этих ресурсов.

В-третьих, государство должно определить свое отношение к политике коммерческого освоения северов. Одно дело, когда речь шла о плановом ведении социалистического хозяйства, и другое - когда речь идет о коммерческой выгоде конкретных хозяйствующих субъектов, которые, как правило, на северах являются градообразующими предприятиями.

В-четвертых, государство в законодательном порядке должно стимулировать меры организации государственного контроля и самоорганизации общественного контроля населения за рациональным использованием тепло- , водо- , и энергоресурсов.

Идея ресурсосбережения действительно станет национальной идеей лишь тогда, когда каждый поймет, что любое нерациональное использование ресурса есть хищение у самого себя и у будущих поколений соответствующих материальных благ, только тогда в России коренные преобразования в ЖКХ станут необратимыми.

Седьмое условие. Укрепление правовых основ дисциплины и ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Речь идет об укреплении бюджетной и договорной дисциплины и усилении ответственности должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, решений представительных органов муниципальных образований в части регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства. Возможно, уже наступило время решать вопрос об усилении не только административной ответственности для указанных должностных лиц, особенно за правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением нормативно-правового акта о бюджете соответствующего уровня. Также пришло время для разработки соответствующих федеральных законов, регулирующих деятельность административной юстиции и административных судов, основным предметом подведомственности которых станет круг правонарушений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства. Это во многом обеспечит организацию правовой вертикали деятельности системы органов исполнительной власти. Это во-первых.

Во-вторых, укрепление дисциплины и ответственности в полной мере должно коснуться граждан-собственников жилых помещений, а также их нанимателей и арендаторов за неисполнение или ненадлежащее исполнение финансовых обязательств, предусмотренных законом и (или) договором. Для этого следует разработать соответствующие изменения и дополнения федерального законодательства.

В-третьих, необходимо внести дополнения в Бюджетный кодекс РФ, а если нужно, то и в другие нормативно-правовые акты, устанавливающие запрет на изменение тарифов на услуги естественных монополий в течение текущего финансового года. При этом должно быть установлено, что изменение тарифов на услуги естественных монополий на федеральном, региональных и местных рынках должно происходить до принятия соответствующих нормативно-правовых актов о бюджете на следующий финансовый год.

В-четвертых, жесткое решение проблемы исполнения бюджетных и договорных обязательств, прежде всего перед жилищно-коммунальным комплексом, станет главным сигналом как для населения, так и для предприятий (организаций) внебюджетной сферы, указывающим на приход времени, когда неисполнение договорных обязательств, прежде всего в жилищной сфере, будет серьезно наказываться.

Восьмое условие. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством Российской Федерации. Как известно, в условиях дефицита финансовых ресурсов совершенствование организации и управления является наиболее эффективным инструментом в достижении материального успеха. Представляется целесообразным в Федеральном законе "Об общих принципах организации жилищно-коммунального хозяйства РФ" особое внимание уделить четкому закреплению прав и обязанностей пяти (основных) уровней структуры организации и управления жилищно-коммунального хозяйства РФ:
-федерального;
-субъекта Российской Федерации;
-муниципального образования;
-хозяйствующего субъекта;
-форм самоорганизации населения.

Особое внимание следует уделить развитию правовых основ форм самоорганизации населения. Здесь, наряду с уже существующими товариществами собственников жилья (ТСЖ), а также иными формами объединений собственников жилья, должны быть созданы условия для появления различного рода союзов, ассоциаций нанимателей и (или) арендаторов жилья. Должна неизмеримо укрепиться роль комитетов территориального общественного самоуправления.

Девятое условие. Финансовое обеспечение реформирования ЖКХ РФ.

Возникает два вечных вопроса: сколько это преобразование будет стоить? И где взять эти финансовые ресурсы?

Проведение указанного преобразования по различным экспертным оценкам будет стоить Российской Федерации примерно от 500 до 600 миллиардов рублей, т.е. сумма примерно эквивалентная 20 млрд. долларов США.

Что нужно сделать в этом вопросе и от чего необходимо отказаться?

Во-первых, не стоит рассчитывать на получение иностранных кредитов и займов под гарантию Правительства Российской Федерации. У нас должна быть одна четкая установка - мы можем рассчитывать только на свои собственные силы. И начать эту проверку сил с проведения фронтальной инвентаризации расходов и доходов ЖКХ по всем уровням бюджетной системы РФ. Особое внимание уделить работе с кредиторской задолженностью ЖКХ.

Во-вторых, государство в лице соответствующих органов государственной власти и муниципальное образование в лице соответствующих органов местного самоуправления в своем взаимодействии должны сократить расходы на свое содержание до уровня тех цифр, которые необходимо вернуть в качестве долгов ЖКХ РФ. И сделать это необходимо в самое ближайшее время, до конца 2002 года.

В-третьих, приступить к пересмотру и отмене различного рода привилегий и льгот, предоставленных гражданам РФ в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Государственное вспомоществование должно предоставляться лишь только тем гражданам и их семьям, которые в свете ст. 7 Конституции РФ объективно нуждаются в этой помощи и уже сами не в состоянии ее себе оказать. Необходимо отменить все привилегии и льготы в сфере ЖКХ, предоставляемые гражданам РФ в связи с характером их служебной и профессиональной деятельности. Речь, прежде всего, идет о государственных и муниципальных служащих.

В-четвертых, начиная с 2002 г. в нормативно-правовых актах о соответствующих бюджетах по всем уровням бюджетной системы РФ закрепить и (или) рекомендовать выделение субвенций на развитие ЖКХ в определенных параметрах, а также посредством внесения изменений и дополнений в законодательство РФ о бюджетной классификации более четко прописать строку "жилищно-коммунальное хозяйство" и собственно "коммунальные услуги".

В-пятых, финансовые ресурсы, необходимые для реформирования ЖКХ, примерно на уровне 80-85%, должны формироваться и распределяться между двумя уровнями бюджетной системы, а именно бюджетом субъекта РФ и бюджетом муниципального образования. Для этого в решающей степени можно использовать ресурс налогов на имущество организаций и физических лиц, а в дальнейшем - налога на недвижимость, которые в своей совокупности консолидируются на указанных уровнях бюджетной системы.

Таким образом, платить придется всем, каждому в своей пропорции, в том числе и не очень обеспеченным гражданам нашей страны, понимая в то же время, что стопроцентная оплата коммунальных услуг не является ключом для решения проблем реформирования ЖКХ РФ. Это важный вопрос. Но его важность, прежде всего, лежит в плоскости социальной справедливости.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100