написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 2-3 (7-8) 2001г

Недвижимость как объект градорегулирования и правовые основы градостроительной деятельности

Маслов Н.В., заместитель председателя Госстроя России

Формирующийся в Российской Федерации рынок недвижимости состоит из очень широкого спектра объектов. Среди них земельные участки как в черте городских или иных поселений, так и на межселенных территориях, а также «рукотворные» комплексы и отдельные здания жилого, производственного, социального и иного назначения и другие сооружения, в том числе инженерной и транспортно-коммуникационной инфраструктуры.

Правовое регулирование применительно к столь различным объектам имеет свою специфику. Общими являются условия становления рынка недвижимости в процессе перехода от административного к законодательному и нормативно - правовому его регулированию.

Формирующийся в Российской Федерации рынок недвижимости состоит из очень широкого спектра объектов. Среди них земельные участки как в черте городских или иных поселений, так и на межселенных территориях, а также «рукотворные» комплексы и отдельные здания жилого, производственного, социального и иного назначения и другие сооружения, в том числе инженерной и транспортно-коммуникационной инфраструктуры.

Правовое регулирование применительно к столь различным объектам имеет свою специфику. Общими являются условия становления рынка недвижимости в процессе перехода от административного к законодательному и нормативно - правовому его регулированию.

Территориальное развитие, градостроительство и землепользование

Включение в гражданский оборот и управление такой составляющей рынка недвижимости, как земельные участки, является сложнейшей задачей. Ее решение затрагивает основные политические, социальные и морально-этические устои государства. В данной статье целесообразно ограничиться рассмотрением градостроительных и связанных с ними экономических аспектов.

Отдельные составляющие земельного рынка недвижимости невозможно рассматривать дискретно потому, что они составляют целостную систему, одновременно являясь и земельным ресурсом и территориальным. Этим определяется неразрывная связь земельных, имущественных и территориальных отношений, что находит отражение в их правовом обеспечении.

Весь комплекс вопросов, связанных с территориальным развитием, т. е. «отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки и благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения»1, входит в сферу градостроительной деятельности.

Обратим внимание, что конечная цель градостроительной деятельности, регулирующей территориальное развитие - обеспечение конституционного права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности и ее безопасность.

Градостроительная деятельность является функцией органов исполнительной власти различного уровня, от федерального до местного самоуправления.

Многие объекты градостроительной деятельности, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, природопользование, разграничение государственной собственности, охрана памятников истории и культуры, режим пограничных зон и др.), а также в ведении органов местного самоуправления. Поэтому, для градостроительного обеспечения этих процессов, необходимо развитие и совершенствование федерального градостроительного законодательства.

Основным документом в этой области является Градостроительный кодекс Российской Федерации (№73-ФЗ от 07.05.98). Градостроительным кодексом определены понятие градостроительной деятельности, ее объекты и субъекты:

«Градостроительная деятельность (градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости…»2.

Госстрой России является уполномоченным федеральным органом в области градостроительства, и, в соответствии с Кодексом, - субъектом градостроительной деятельности.

Указанный выше Градостроительный кодекс РФ дал законодательную основу для всей градостроительной деятельности на уровне Российской Федерации, ее субъектов, регионов и муниципальных образований.

В развитие Градостроительного кодекса Российской Федерации Госстроем России подготовлен и принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации.

Среди них постановления: «О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации» (№370 от 05.04.99), «О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и Основных положений консолидированных схем градостроительного планирования» (№941 от 25.08.99), «О ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации» (№271 от 11.04.99), «О внесении изменений и дополнений в постановления Правительства Российской Федерации по вопросам градостроительства и землепользования и связанного с ним законодательства» (№615 от 21.08.00), «Об утверждении правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения» (№221 от 10.03.00), «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности» (№921 от 14.12.00).

Подготовлен к изданию Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Разрабатывается проект Градостроительной Доктрины Российской Федерации, готовится очередной государственный (национальный) доклад «Состояние и развитие градостроительства в Российской Федерации».

Подготовлены проекты нормативных документов по правилам осуществления государственного контроля за исполнением федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области градостроительства, наложению штрафов за правонарушения в области градостроительства.

Стратегическое планирование территориального развития и организация разработки градостроительной документации федерального уровня

Один из видов градостроительной деятельности, создающий ее правовую основу - градостроительное планирование или разработка градостроительной документации.

Новые социально-экономические условия, процесс приватизации земель, предприятий, объектов сферы обслуживания и жилья вызвали необходимость коренного пересмотра всей системы градостроительного планирования и определения перспектив территориального развития.

В настоящее время произошла смена приоритетов градостроительной деятельности с учетом требований рыночной экономики. Это прежде всего работа по установлению юридического статуса градостроительной документации, использование не командных методов управления, а рыночных механизмов при реализации принимаемых в ней решений и переход от плановых показателей к индикативным прогнозам.

Опыт многих зарубежных стран с рыночной экономикой свидетельствует о необходимости и существовании государственного регулирования развития территорий. За многие годы в нашей стране накоплен богатый опыт управления территориальным развитием, имеющий положительные стороны. Анализ результатов градостроительной деятельности предшествующих десятилетий доказывает ее экономическую эффективность. Взаимоувязанное развитие территорий на основе комплексных градостроительных решений способствует сокращению потребности в земельных ресурсах на 10-12%, промышленно-производственного персонала на 4-5%, уменьшению до 50% протяженности инженерно-транспортных коммуникаций, капитальных вложений на 8-15%, в том числе по жилищно-гражданскому строительству - на 5-8%.

В новых экономических условиях комплексный градостроительный анализ территории позволяет оценить ее с точки зрения инвестиционной привлекательности, определить предпочтительные ареалы хозяйственной деятельности и необходимые ограничения их использования в целях удовлетворения государственных и общественных нужд и создать условия для повышения хозяйственной и деловой активности потенциальных инвесторов.

С точки зрения проводимой земельной реформы роль градостроительства и его правового обеспечения значительно возрастает.

Проектом основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период предусмотрено осуществить разграничение земель по видам собственности и обеспечить стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости.

Необходимо отметить, что перед передачей земельных участков из государственной собственности в частную, или разделения земель по видам собственности (федеральная, государственная, муниципальная) следует установить порядок учета государственных, муниципальных, общественных и частных интересов. Это тот самый случай, когда "свобода каждого" участника рынка "заканчивается там, где начинается свобода другого" участника, т.е. возникает проблема согласования интересов.

Также необходимо определить и зафиксировать в соответствующем правовом документе земли, обеспечивающие стратегические интересы государства и удовлетворение государственных нужд, в том числе и на территориях городов и иных поселений, перед подачей земель в границах муниципальных образований в их собственность. Необходимо также установить ограничения по использованию земель по условиям охраны недр, природы, историко-культурного наследия, эксплуатации и развития инженерной и транспортно-коммуникационной инфраструктуры.

Иными словами, процесс вовлечения земельных ресурсов в гражданский оборот (как стадия формирования первичного рынка земли и иной недвижимости) должен быть подкреплен законодательными и нормативными правовыми актами в сфере градостроительной деятельности.

В настоящее время готовится проект указа Президента РФ об отнесении территорий и поселений к объектам особого градостроительного регулирования федерального уровня и другие документы, обеспечивающие правовое регулирование использования земель и территорий.

Градостроительное планирование

Состояние с разработкой градостроительной документации отражает все аспекты перехода системы хозяйства на рыночные отношения.

В Градостроительном кодексе приняты новые виды градостроительной документации, соответствующие новой иерархической структуре - федерального уровня, уровня субъекта Федерации, уровня городских и сельских поселений и других муниципальных образований. При этом следует отметить, что эти новые виды документации, как и многие положения, отраженные в Кодексе, формировались и формулировались в процессе практической градостроительной деятельности.

В первую очередь это относится к Генеральной схеме расселения на территории Российской Федерации, представляющей собой синтез двух ранее существовавших генеральных схем - производительных сил и расселения.

Генеральная схема расселения на сегодня - единственный комплексный прогнозный информационно-аналитический документ федерального уровня, концентрирующий данные по экономическим, социальным, демографическим, экологическим, природным и другим аспектам градостроительства. Основные положения Генсхемы расселения, как выводная, утверждаемая ее часть, представляют собой государственную градостроительную политику Российской Федерации.

Одобрив Генсхему расселения в 1994 году, Правительство РФ поручило «Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ руководствоваться Генсхемой расселения при формировании федеральных, региональных, отраслевых программ социально-экономического развития и принятия решений о размещении производительных сил».

Правовое регулирование развития городов и иных поселений

Городские земли являются наиболее ценным и интересным объектом рынка недвижимости.

Например, в 1990 году земельный участок под императорским дворцом в Токио стоил столько же, сколько стоили все земли Калифорнии, одного из ведущих сельскохозяйственных штатов США. В то же время в самой Калифорнии большая часть стоимости земли сконцентрирована в городах3.

При всей несформированности налогообложения земель в Российской Федерации прослеживается аналогичная тенденция. Так, по Новгородской области в 1998 году арендная плата и налоги за земли городов и сельских поселений составили 88% всех поступлений по этой статье. То есть, основная часть средств формируется за счет платы с тех урбанизированных территорий, цена которых увеличена вследствие градостроительной деятельности.

Поэтому основное внимание Госкомитета в настоящее время уделяется реформированию основ градорегулирования в поселениях.

В частности, готовятся документы по упорядочению процедуры предоставления земельных участков и документации, разрешающей строительство, в первую очередь жилищное, на основе введения системы правового зонирования, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Правовое зонирование должно проводится на основе градостроительной документации и обеспечивать юридический статус разрешенных видов использования и соблюдения иных градостроительных регламентов для земельных участков, отводимых под застройку.

Предлагаемый порядок исключает установление дополнительных, юридически не закрепленных, условий после представления участков, предназначенных под застройку, на торги; исключает необходимость повторных согласований показателей и параметров застройки; отвечает требованиям формирующегося рынка недвижимости и стимулированию инвестиций граждан и юридических лиц в строительство (реконструкцию) жилья и иной недвижимости.

Соотнесение российской практики градостроительства с общемировыми тенденциями в управлении пространственным развитием

При постановке целей градостроительства в Российской Федерации Госстрой России соотносит внутренние задачи страны с общемировыми тенденциями. Следует отметить, что в эпоху глобализации международное сообщество ставит задачи пространственной интеграции и активной разработки межгосударственных проектов. Госстрой России сотрудничает с Комиссией ООН по населенным пунктам (Хабитат) и соответствующими подразделениями совета Европы по вопросам территориального планирования.

Сейчас Европейским сообществом разработаны и приняты «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента». Это так называемая Ганноверская Хартия, в подготовке которой участвовал и Госстрой России.

В последние годы Госстрой России активно участвовал в работе стран СНГ по обмену опытом градостроительного планирования, разъяснению позиций и выработке общих целей, принципов и формулировке основных задач, стоящих перед нашими государствами. С учетом мнений всех государств в мае 1999 года был подписан основополагающий документ - Градостроительная Хартия Содружества Независимых Государств, учитывающий национальные особенности стран Содружества и специфику переходного периода. Этот документ вступил в силу на территории Российской Федерации в ноябре 2000 года (постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.00 № 880).

В документе определены руководящие принципы, цели, основные направления и задачи устойчивого развития поселений и межселенных территорий, решение которых обеспечит создание благоприятных условий проживания населения.

Примечания

1. Градостроительный Кодекс Российской Федерации. №73-ФЗ от 7 мая 1998 г.

2. Градостроительный Кодекс Российской Федерации. № 73-ФЗ от 7 мая 1998 г.

3. По данным профессора Калифорнийского университета Мейсона Гэффни, одного из крупнейших в США ученых в области экономики природопользования. М.Гэффни является консультантом депутатов Государственной Думы по проектам Земельного и Налогового кодексов.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100