написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 2-3 (7-8) 2001г

Включение экологического каркаса в процесс правового и территориального зонирования земель различных категорий

Медведева О.Е., д.э.н.

В последнее время экологами довольно активно развивается идея перехода к модели устойчивого развития регионов на основе создания экологического каркаса территории. Под экологическим каркасом территории понимается совокупность ее экосистем, с индивидуальными характеристиками природопользования для каждого участка, образующих пространственно-организованную инфраструктуру, которая поддерживает экологическую стабильность территории, предотвращает потери биоразнообразия и деградацию ландшафтов1. Основная суть идеи создания экологического каркаса сводится к установлению индивидуальных режимов природопользования для определенных территорий и даже конкретных земельных участков в целях поддержания их экологического потенциала и сохранения ценных природных объектов. Однако данная идея может так и остаться только идеей, если ей не придать соответствующей юридической формы и не создать механизм, обязывающий собственников, владельцев и пользователей земельных участков выполнять установленные режимы. В настоящее время в России начинается процесс беспрецедентно быстрого создания института частной собственности на землю посредством передачи прав на земельные участки собственникам объектов недвижимости и вовлечения в оборот практически всех категорий земель. Особую тревогу вызывает тот факт, что отличительной особенностью начавшегося процесса является отсутствие учета экологической составляющей в нормативных документах, регламентирующих данный процесс, в силу разобщенности ведомственных интересов, органов, отвечающих за реализацию земельной и природоохранной политики государства.

В этой связи разработка экономических и правовых технологий создания экологического каркаса территории становится одним из актуальнейших направлений природоохранной деятельности в условиях начавшейся земельной реформы и перехода к приватизации земель. Наиболее действенным механизмом создания экологического каркаса является его включение в систему территориального зонирования земель. Такое включение должно происходить посредством разработки и учета экологических требований и ограничений к землевладельцам и землепользователям при формировании системы территориальных зон, с последующим закреплением данных требований и ограничений в соответствующих правовых и учетных документах, а также разработкой и установлением различных экономических санкций к нарушителям данных требований и ограничений. Однако работа эта непростая и требует значительных усилий.

Современное законодательство предоставляет большие возможности для использования процедуры зонирования земель в целях охраны природы. В настоящее время земельным, градостроительным и иным законодательством зонирование земель рассматривается как один из инструментов управления земельными ресурсами и планирования развития территории. Это обстоятельство позволяет уже сейчас осуществлять охрану природы на основе создания экологического каркаса территории методами прямо совместимыми с проводимыми рыночными преобразованиями в земельно-имущественной сфере, и при этом достаточно мягко в рамках действующего правового поля смещать акценты в проведении природоохранной политики с уровня федерального центра на региональный и даже локальный уровень, решая экологические проблемы собственными силами и средствами, не дожидаясь централизованных решений.

Наиболее значительные правовые основания для создания экологических каркасов в рамках экологически ориентированных систем территориального зонирования земель дают три законодательных акта. Это - Федеральный закон» О государственном земельном кадастре», Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Закон «О государственном земельном кадастре» вводит понятие территориальной зоны и порядок установления ее границ. В указанном законе территориальной зоной называется часть территории, характеризующейся особым правовым режимом использования земельных участков. При этом границы территориальных зон предлагается определять в процессе зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством об охране окружающей природной среды, а также иными законодательными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как следует из данного определения, при зонировании земель речь также идет об особом правовом режиме использования территории на основе ограничений, вытекающих, из природоохранного законодательства. В соответствии с настоящим законом сведения о территориальных зонах подлежат внесению в документы государственного земельного кадастра на основании данных, полученных от органов, осуществляющих регистрацию или учет территориальных зон.

Другой документ федерального уровня - Градостроительный кодекс Российской Федерации - также предусматривает процедуру зонирования территории для установления определенных правовых режимов и градостроительных регламентов при использовании земельных участков в выделенных территориальных зонах. Сведения о градостроительных регламентах подлежат внесению в государственный градостроительный кадастр. Для усиления правового аспекта процедуры зонирования земель Градостроительным кодексом вводится понятие «правовое зонирование», под которым понимается деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований посредством введения градостроительных регламентов. По сути дела, термин «правовое зонирование» подразумевает разработку и утверждение местными органами власти правил застройки и землепользования, определяющих права и ограничения по способам использования земель и недвижимости на основе территориального зонирования. То есть, в данном документе фиксируется точно такая же как и в законе о земельном кадастре идеология установления правовых режимов использования земель на основе выделения неких территориальных зон и отражения установленных правовых режимов в соответствующих правовых документах.

Третьим документом федерального уровня, позволяющим выстроить действенный инструмент охраны природы на основе процедуры зонирования земель с учетом экологических требований, является закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

В соответствии с этим законом под государственной регистрацией прав понимается юридический акт признания и подтверждения государством не только факта возникновения, перехода или прекращения прав, но и соответствующих ограничений на недвижимое имущество. Последние представляют собой установленные законом или уполномоченными органами условия или запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества. То есть, в данном законе отождествляются процедуры регистрации как прав, так и ограничений, а также подчеркивается принцип конкретности регистрации данных ограничений по отношению к объекту (земельный участок) и субъекту (правообладатель) ограничений. Данное положение особенно важно потому, что дает возможность юридически оформлять особые природоохранные режимы использования территорий применительно к каждому конкретному земельному участку и землепользователю, и тем самым позволяет реализовывать основную идею создания экологического каркаса правовыми методами.

Таким образом, перечисленные выше законодательные акты дают правовую основу для разработки механизма создания экологического каркаса территории не только в виде абстрактных предложений и пожеланий, но и в виде установления конкретных природоохранных требований к конкретным землепользователям о соблюдении вполне определенных правил земле- и природопользования, зарегистрированных надлежащим образом в соответствующих правоустанавливающих документах.

Однако в силу недостаточной проработанности данного вопроса в законодательном и процедурном плане, ведомственной разобщенности деятельности природоохранных органов, органов, регулирующих градостроительные и земельно-имущественные отношения, а также непонимания со стороны экологов открывающихся возможностей, данное направление деятельности пока не получило должного развития ни в методологическом, ни в практическом отношении и до настоящего времени остается «белым пятном» при том, что актуальность и цена рассматриваемого вопроса чрезвычайно высока.

Сложности проявляются практически на всех этапах работы, начиная с процедуры зонирования и кончая процедурой регистрации конкретных перечней ограничений в режиме использования территории и обременений земельных участков по экологическим или природоохранным параметрам.

При зонировании земель до настоящего времени оказываются не решенными вопросы выбора исходных естественнонаучных критериев и параметров для выделения соответствующих зон на местности. Не решены вопросы разработки формализованных перечней обременений и ограничений для различных землепользователей и их фиксации в тех или иных документах, остаются открытыми вопросы увязки интересов местных общин с установленными по экологическим соображениям ограничений в земле- и природопользовании. Практически полностью отсутствует механизм контроля за соблюдением установленных правовых режимов и применения экономических санкций к нарушителям данных режимов, так же как нет и механизма поощрения за соблюдение определенных ограничений в использовании территории. Кроме того, существует достаточно много проблем как чисто технического, так и юридического характера.

Так, например, в настоящее время, хотя территориальные зоны и являются учетными единицами государственного земельного кадастра, их правовое регулирование и использование в целях осуществления земельной и природоохранной политики осуществляется крайне фрагментарно и несовершенно. До настоящего времени понятия «правовой режим использования», «особый правовой режим», да и само «зонирование», не раскрыты и не увязаны между собой нормативно. Кроме того, эти понятия, относятся к «землям», а не к «земельным участкам», что размывает приведенное в Федеральном законе» О земельном кадастре» определение территориальной зоны как части территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков.

До конца не определены процедуры первичной регистрации и (или) учета непосредственно самих территориальных зон, как самостоятельных объектов, и регистрации и учета соответствующих «зональных» ограничений по использованию земельных участков внутри выделенных зон в таких документах как единый государственный реестр прав на недвижимое имущество (ЕГРП), единый государственный реестр земель (ЕГРЗ) и государственный земельный кадастр (ГЗК).

Кроме того, регистрация и учет территориальных зон также должны вестись в соответствующих отраслевых реестрах или кадастрах (водный, лесной, градостроительный и пр.). Однако на практике этого не происходит. В настоящее время большинство зональных ограничений, связанных с охраной природы, не зарегистрировано и не поставлено на государственный учет в рамках соответствующих кадастров и реестров. То есть, юридически существующие природоохранные режимы использования территорий не считаются установленными, так как требуется их регистрация в перечисленных выше реестрах и кадастрах. Отсутствие юридически закрепленных особых режимов использования земель позволяет практически безнаказанно изымать ценные природные территории в случае возникновения к ним коммерческого интереса, что весьма негативно может сказаться уже в самое ближайшее время в регионах с нарушенной экологической обстановкой или с уникальными биологическими объектами.

Вместе с тем, несмотря на перечисленные трудности, данное направление начинает активно развиваться, но развивается оно в первую очередь в городах через проведение местными органами власти правового зонирования и принятия на его основе такого нормативного акта, как правила застройки и землепользования. Обычно этот документ содержит карты, на которых выделены зоны разрешенного использования земельных участков, описание основных разрешенных видов использования земельных участков в данных зонах, а также градостроительные регламенты по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости.

Данная информация в условиях рынка земли и иной недвижимости позволяет, с одной стороны, застройщикам и инвесторам ориентироваться в том, что, где и в каких параметрах можно строить, а с другой стороны позволяет жителям иметь гарантированные права на участие в принятии решений о развитии своей территории, а местным органам власти контролировать соблюдение частными владельцами недвижимости правил, обеспечивающих сохранение экологически безопасной и социально комфортной городской среды.

Лидерство в развитии данного направления пока принадлежит городам, так как именно там в первую очередь появилась вполне реальная потребность контролировать процессы использования и развития городской территории правовыми технологиями, самым тесным образом связанными с процедурой зонирования.

Однако никто не запрещает применять рассмотренные технологии и на межселенных пространствах для создания экологического каркаса и сохранения экологического потенциала практически любой территории, являющейся административным образованием, например, административного района, который по нашему законодательству также относится к муниципальному образованию и подпадает под действие Градостроительного кодекса в части проведения правового зонирования своей территории.

Инициатива в проведении экологически ориентированного зонирования территории и придания такому зонированию правового статуса может и должна принадлежать местным органам власти, заинтересованным в сохранении своего экологического потенциала в условиях земельной реформы и создания полноценного рынка земли. Отметим, что государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в публичных интересах (интересах общества и особенно местных общин) в соответствии с действующим законодательством должна осуществляться по инициативе органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, основной целью работы по включению экологического каркаса в систему зонирования земель должно стать установление жестких требований по сохранению ценных природных объектов при землепользовании, и закрепление их в виде зарегистрированных обременений и ограничений в правоустанавливающих и правоподтверждающих документах при предоставлении земельных участков с одновременным введением экономических санкций за несоблюдение данных ограничений или, наоборот, предоставлением льгот за добровольное их выполнение.

Другим аспектом деятельности по отражению экологических требований при зонировании земель должно стать экологически ориентированное управление земельными ресурсами, основанное на территориальном планировании использования земель различных категорий с выходом на процедуру предоставления земельных участков для строительства или иной деятельности без нанесения существенного вреда природной среде и ценным в экологическом и социальном отношениям природным объектам.

Работа должна проводиться в несколько этапов, основными из которых являются следующие работы:

1. Составление списка ценных природных объектов и земель, для которых требуется установление или уже установлены особые режимы их использования. На данном этапе возможна разработка предложений по созданию экологического каркаса как на основе уже существующей сети особо охраняемых территорий, так и на основе ландшафтных подходов с выделением новых территорий, предлагаемых для включения в экологический каркас. В данный перечень могут также войти уже существующие различные зоны, выполняющие те или иные природоохранные функции, например, зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, водоохранные зоны, зеленые зоны городов, особо ценные лесные участки и т. д.

2. Систематизация существующих режимов использования данных территорий и разработка на их основе ограничений и обременений, включаемых в документы при регистрации прав на недвижимое имущество и формировании земельных участков, подготавливаемых для вовлечения в оборот или предоставления для строительства и иного освоения. На этой же стадии возможна разработка градостроительных регламентов разрешенного использования и правил застройки и землепользования.

3. Составление списка зон, описание градостроительных регламентов по видам разрешенного использования, видам использования, требующего специального согласования, а также описание иных природоохранных режимов использования земель и природных ресурсов в границах территориальных зон. Разрешенное использование находящихся в пределах территориальных зон земельных участков или их частей должно формироваться в соответствии с ограничениями на их использование, и на распоряжение ими, что крайне важно для сохранения экологического каркаса, так как позволяет избежать необоснованного изъятия из сети особо охраняемых территорий ценных природных участков под коммерческое использование. Ограничения, в свою очередь, должны определяться решениями органов государственной власти или органов местного самоуправления на основе федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации или иных, в том числе местных нормативных правовых актов, например, правил землепользования и застройки.

4. Разработка порядка и процедуры учета выделенных зон и установленных для них регламентов, ограничений и обременений в кадастровых и иных учетных документах. Здесь важно отобразить на какой картографической основе и в каких кадастрах - земельном, градостроительном или кадастре недвижимости, который планируется вести в будущем, следует фиксировать выделенные зоны и регламенты, а также порядок и процедуру использования данной информации местными структурами и органами власти при принятии различных решений в сфере управления земельными и иными природными ресурсами. Данный этап также сопряжен с принятием соответствующих нормативно-правовых документов.

5. Разработка различных экономических санкций за несоблюдение установленных регламентов и процедур взыскания причиненного в связи с эти местному сообществу ущерба, а также процедур, позволяющих компенсировать убытки частных лиц, владельцев и собственников недвижимого имущества, вызванные ограничением деятельности их в выделенных территориальных зонах.

6. Проведение экономической оценки земельных участков, входящих в систему экологического каркаса на основе показателя их общей экологической ценности и создания реального инструмента защиты данных объектов экономическими методами в виде установления соответствующих платежей за нанесение ущерба, разрешенный перевод земель из одной категории в другую, изменение вида целевого использования или градостроительного регламента, а также их изъятие из муниципальной и государственной собственности. Здесь следует отметить, что данный этап самым тесным образом связан с реализацией такого приоритета экологической политики, как повышение ценности биологических ресурсов и объектов на практике, так как непосредственно направлен на разработку механизма установления экономической ответственности за разрушение экологического потенциала территории. Разработка механизма контроля за соблюдением установленных регламентов, обременений и ограничений.

7. «Землеустроительное» и кадастровое формирование выделенного экологического каркаса в виде разработки и утверждения проектов территориальных зон (в том числе землеустроительных) на основе как действующей инструктивно-нормативной базы так и на основе вновь разрабатываемых принципов ландшафтно-экологического зонирования территории; вынос в натуру границ территориальных зон; нанесение границ территориальных зон на генеральные планы развития территории или иные градостроительные документы аналогичного характера; нанесение границ территориальных зон на «планы землепользования».

8. Внесение соответствующих отметок о наличии территориальных зон, а также соответствующих им ограничений и обременений в правоустанавливающие и правоподтверждающие документы при оформлении прав на земельные участки или при их передаче частным собственникам из государственной и муниципальной собственности, а также предоставлении в аренду.

Реализация предложенного механизма создания экологического каркаса может быть осуществлена практически в любом регионе.

Примечания

1. А.Елизаров. О стратегии создания экологического каркаса степной и лесостепной зоны // Охрана живой природы. Предпосылки и перспективы формирования экологической сети Северной Евразии. Н.Новгород, 1998- Москва. 1999. вып 1 (9).стр.11

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100