написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 2-3 (7-8) 2001г

Земельный кодекс и другие законопроектные работы Минэкономразвития

На вопросы главного редактора отвечает А.В.Маслов, заслуженный юрист РФ, статс-секретарь заместитель министра экономического развития и торговли России

Вопрос: Александр Васильевич, какие законы требуют принятия или внесения поправок для развития программы экономического развития, принятой Правительством РФ?

Ответ: Есть спектр законопроектов, которые находятся в разной степени доработки. Эти законопроекты перечислены в правительственном распоряжении №1072 Р за 2000 г. Вижу в качестве приоритета на этот год следующие законопроекты: земельный кодекс, таможенный кодекс, который находится в Госдуме РФ и который надо существенно перерабатывать, законодательство о банках и банковской деятельности, законодательство по упорядочению социальных льгот и перевода части их из натуральной формы в денежную. Страхование. Валютное регулирование, валютный контроль, законодательные акты по демократизации экономики. В силу важности можно особо выделить законодательство об инвестиционной деятельности, как отдельное чрезвычайно важное направление, поскольку оно очень комплексно и подробно прорабатывается.

В дальнейшем думаю, что после того как будет определена судьба программы реструктуризации естественных монополий, безусловно, надо будет очень подробно заниматься правовым регулированием в этой сфере, поскольку необходимо полностью перенастраивать механизмы государственного воздействия.

Вопрос: А за какие законопроекты отвечает Министерство экономики России?

Ответ: В той или иной степени мы вовлечены во все: земельный кодекс, инвестиционное законодательство, социальное. Во всяком случае, стараемся активно участвовать во всех этих направлениях и проводить идеи реформирования.

Вопрос: По земельному кодексу идут большие споры: действительно ли частная собственность на землю будет способствовать развитию экономики, привлечению инвестиций? Не приведет ли это к ухудшению качества земель?

Ответ: Общими словами, в проект земельного кодекса заложена концепция обеспечения баланса по всем направлениям. Земля является и природным ресурсом, и экономическим фактором, и просто материальной основой для любой деятельности. Закладывается несколько режимов в зависимости от целевого назначения земель. Сейчас готовится проект земельного кодекса, который в первую очередь ориентирован на обеспечение развития городских земель и земель промышленности, поскольку земли сельскохозяйственного назначения будут регулироваться отдельным законом. Сделано это совершенно сознательно, так как основная часть инвестиций - это инвестиции не в сельское хозяйство, а в промышленность и городские земли. Наша основная задача сейчас - обеспечить режим, который бы обеспечил рост инвестиционной привлекательности в этих сферах.

Мы работаем в тесном контакте с Минимуществом России, лично с Первым заместителем Министра - Д.Б.Аратским, здесь у нас есть полное взаимопонимание. Что касается сельскохозяйственных земель, то это следующий этап.

Вопрос: Ваше мнение о соотношении гражданского и земельного права?

Ответ: С моей точки зрения, земельное и гражданское право в значительной степени пересекаются, но все-таки далеко не совпадают. Земельное право, земельное законодательство в большей степени относится к сфере публичного права, поскольку оно устанавливает правила не только оборота земель, совершение сделок с ними, но и административно - правовые режимы, процедуры. Думаю, сама необходимость принятия земельного кодекса заключается как раз в этом, потому что предоставление земель в пользование, изъятие земель, ограничение использования - это институты не гражданско - правовые, а административно - правовые. Государственный орган не на основе равных отношений с субъектом, а на основе собственного волеизъявления устанавливает что можно делать, что нет. Кадастровые отношения - это отношения административно-правовые, поэтому не считаю, что здесь развитие гражданского права уничтожает земельное право.

Вопрос: Может быть, тогда нужен не земельный кодекс, а отдельный закон, который будет описывать именно публичную собственность.

Ответ: Нет, здесь вопрос не только в публичной собственности, а вопрос в том, как эта публичная собственность переходит в собственность непубличную. Не думаю, что законодательство о приватизации - это законодательство чисто гражданско - правовое.

Вопрос: Но в Конституции РФ записано, что все формы собственности равны, в том числе и государственная.

Ответ: Да, все формы собственности равны, в том числе и государственная, но есть разные способы регулирования: публичная сфера и частная сфера. Там, где государство действует как суверен и его органы действуют как органы суверена, диктуя правила, - это сфера публично - правовая. Если Вы посмотрите даже действующее земельное законодательство - там нет равноправных отношений между государством, представителями государства, т. е. государственными органами и частными лицами, за исключением сделок по купле - продаже земли, которые чрезвычайно редки.

Вопрос: Это уменьшает инвестиционную привлекательность. А какой есть компромисс?

Ответ: Такой компромисс действительно есть. Главное, чтобы были ясны однозначные правила, по которым работает в том числе и государство, были прозрачные механизмы принятия решений государственными органами правового государства. Правовое государство подчиняется установленным им же самим законам. Если добьемся этого, то возрастет инвестиционная привлекательность.

Вопрос: Наш Гражданский кодекс РФ многое наследует от французского. Во Франции есть частная собственность на землю, собственность общественных организаций, государственная собственность, схожая с нашей. Их государственная собственность на землю бывает двух видов: либо это публичная собственность (общественные земли ), либо частная собственность государства, которая может продаваться, меняться и т.д. Это два разных режима. Может быть и нам целесообразно идти по этому пути? Скажем, государственные земли будут двух видов - одни следуют публичному праву, другие - гражданскому.

Ответ: Может быть это и было бы полезно, но я не готов комментировать, потому что это требует очень внимательного обсуждения. Казенный завод, казенное предприятие по режиму, с точки зрения распоряжения собственностью, принципиально не отличается от правового режима пакета акций государственных акционерных обществ. И то, и другое - государственная собственность, и установлены одинаковые правила распоряжения. По вашей логике казенный завод - это должна быть публичная собственность, а пакет акций - это как бы государственная, но подпадающая под частно - правовую схему. У нас же вообще такого разделения прав собственности нет и разницы режимов нет. Государство выступает как собственник в отношении всего того, что у него находится на правах собственности, на едином правовом режиме.

Вопрос: На практике получается, что государство часто не отвечает по своим обязательствам и с него нельзя взыскать никакое возмещение. В бюджете, говорят, не заложено. Вот если бы какая - то часть государственного имущества была бы в гражданско -правовом режиме, то было бы гораздо легче работать частным инвесторам.

Ответ: Понимаю Вашу идею, но не уверен, что проблема может быть решена просто введением соответствующей нормы в законодательство. Боюсь, наше государство менее правовое, чем Франция. И если можно говорить о менталитете государства, менталитете чиновников и законодательной власти, то он в большей степени совпадает с менталитетом Людовика XIV : «Государство - это я». Скорее надо изменить политическо-правовую культуру, культуру принятия решений и, может быть, этого окажется достаточно. Во всяком случае это должно служить предпосылкой для дифференциации режимов. Хотя сама идея вполне интересна, но не знаю, насколько ее можно реализовать.

Вопрос: Александр Васильевич, чем была обусловлена необходимость с «нуля» разрабатывать новый проект Земельного кодекса?

Ответ: Необходимость разработки Земельного кодекса (ЗК) Российской Федерации обусловлена тем, что существующее земельное законодательство не способно соразмерно урегулировать современные земельные отношения, поскольку не учитывает произошедшие за последние 10 лет изменения экономического, политического и правового характера, и совокупность принятых за этот период президентских указов не может заменить кодификационный акт. Продолжение работы над имеющимся законопроектом представляется нецелесообразным, так как его концепция не предусматривает возможности как необходимого политического компромисса, так и юридического компромисса между земельным и гражданским законодательством, что является исходным условием принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Целью работы над новым проектом Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Проект) является создание законодательного акта, который будет служить, наряду с экономическими и политическими мерами, правовым инструментом решения проблем в сфере земельных правоотношений.

Вопрос: Расскажите подробнее о Концепции нового проекта ЗК.

Ответ: Предметом Проекта являются земельные отношения, то есть, согласно статье 9 Конституции Российской Федерации, отношения по поводу использования земли как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации. При этом необходимо комплексно подходить к правовому регулированию земельных отношений, включая учет особенностей земли как природного ресурса, как средства производства и как пространственно-операционного базиса применительно к правовому режиму различных категорий земель.

Основными началами земельного законодательства провозглашаются следующие принципы:

  • приоритет охраны окружающей природной среды, земли (почв) как ее компонента перед ее использованием в качестве недвижимого имущества,
  • предотвращение причинения вреда земле, в соответствии с которым субъекты хозяйственной и иной деятельности, осуществление которой окажет или может оказать неблагоприятное воздействие на состояние земель, обязаны заранее предпринять соответствующие меры,
  • участие граждан и общественных объединений в принятии решений, затрагивающих их земельные права,
  • приоритет охраны жизни и здоровья человека,
  • доступность информации о состоянии земель,
  • недопустимость произвольного вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по использованию земли,
  • приоритет ценных и особо охраняемых земель,
  • платность использования земли; согласно этому принципу использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, прямо указанных в федеральном законе,
  • ответственность, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности несут ответственность за социальные, экологические, экономические и другие неблагоприятные последствия принимаемых ими решений по использованию и охране земель.

Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приватизации земли, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в частную собственность граждан и юридических лиц, если в федеральном законе нет запрета на их приватизацию. В установленных законом случаях граждане и юридические лица имеют право бесплатно или по установленной цене приобрести в собственность земельный участок, а также долю в праве собственности на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Проект закрепляет принцип единства судьбы земельного участка и связанных с ним иных объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, имеет преимущественное право покупки этого земельного участка, а правовое регулирование сделок с недвижимым имуществом должно осуществляться таким образом, чтобы при совершении сделок с недвижимым имуществом собственник земельного участка и собственник иных расположенных на нем объектов недвижимости совпадал в одном лице. Данные положения Проекта направлены на сближение правового режима земли и иных объектов недвижимости с целью унификации правового регулирования единого объекта недвижимости, в частности, при последующей приватизации земли вслед за приватизацией объектов недвижимости в промышленности.

Объектами отношений, к которым применяется земельное законодательство, являются земельные участки, их части и права на земельные участки и части земельных участков. Земельный участок определяется как часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если это не отнесено федеральными законами к иным природным ресурсам.

Вопрос: Каково место ЗК в общей системе законодательных актов?

Ответ: Место будущего акта среди других актов действующего законодательства предопределяется пониманием его предмета. Проект представляется как акт земельного законодательства, построенный на разграничении публично-правового и частно-правового регулирования по следующим основным правилам:

  • к отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей природной среды, охране особо охраняемых природных территорий, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия применяется специальное законодательство, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. К совершению сделок с земельными участками применяется гражданское законодательство с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного социального законодательства,
  • к земельным имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, согласно ч.3 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством,
  • собственники земли осуществляют владение, пользование и распоряжение ею по своему усмотрению любыми способами и в той мере, в какой владение, пользование и распоряжение земельными участками допускаются Проектом и иными федеральными законами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В части разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Проект сформулирован в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления» и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вопрос: Как обеспечивается оборот земельных участков?

Ответ: Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с положениями гражданского законодательства с соблюдением условий, установленных Проектом и с учетом земельного, лесного, природоохранительного и иного специального законодательства согласно п.1 указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993г. №1767 (в ред. От 24 декабря 1993г.). Земельные участки, переданные гражданам и юридическим лицам в собственность, могут продаваться и приобретаться без изменения целевого назначения и разрешенного использования совместно с созданной на них другой недвижимостью в соответствии с положениями гражданского законодательства. В Проекте как акте публично-правового регулирования определены виды земель, исключенные из оборота или ограниченные в обороте. В отношении иных видов земель, не появившихся в указанном перечне, никаких ограничений в обороте установлено быть не может, оборот осуществляется в соответствии с нормами гражданского законодательства.

Объектом купли-продажи могут быть только сформированные земельные участки, в отношении которых имеются надлежаще оформленные правоустанавливающие документы и документы о территориальных границах, а также о сервитутах, обременениях и ограничениях в использовании участка в случае их наличия.

Вопрос: Какой предусматривается порядок изменения целевого назначения земельного участка?

Ответ: При необходимости изменения целевого назначения земельного участка его собственник обращается с заявлением в порядке, предусмотренном Проектом. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется по решению Правительства Российской Федерации в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации - в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и в порядке, установленном законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного фонда, земель водного фонда, земель иного целевого назначения. В отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности - по решению органа местного самоуправления. Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в частной собственности, переводятся в другие категории по постановлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Вопрос: Какова структура Проекта ЗК?

Ответ: За основу структуры Проекта взят проект структуры Земельного кодекса Российской Федерации, подготовленный в декабре 1994 года, как проект, включающий систематизированные правовые нормы и наиболее соответствующий форме кодекса. Из текста указанного проекта были исключены статьи, содержащие необоснованные ограничения права собственности на землю, также статьи, вошедшие в противоречие, либо дублирующие правовые нормы, содержащиеся в принятых федеральных законах (Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Федеральный закон «Об ипотеке», Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» и другие).

Структура Проекта состоит из двух частей - общей и особенной, каждая из которых делится на главы, а главы на статьи. В общую часть включены главы, посвященные: общим положениям (земельное законодательство, предмет, субъект, объекты земельных отношений и т.д.), праву собственности и иным правам на землю, их возникновению и прекращению, плате за землю, охране земель, защите земельных прав, юридической ответственности за земельные правонарушения и др. Особенная часть объединяет регулирующие использование и особенности охраны отдельных категорий земель, а также заключительные и переходные положения.

Основные положения Проекта сформулированы в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и сформулированы в виде норм преимущественно прямого действия, а в необходимых случаях - в виде норм-принципов, норм-приоритетов и норм-дефиниций.

Вопрос: Какова позиция по землям сельхозназначения?

Ответ: Проектом не регулируются отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, которые предполагается регулировать специальными федеральными законами. В то же время положения Проекта распространяются на отношения, связанные с реализацией прав граждан, которым земельные участки были предоставлены из земель сельскохозяйственного назначения для целей индивидуального жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и животноводства, а также на участки, занятые капитальными зданиями, строениями, сооружениями. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства , а также земли, предназначенные для этих целей в соответствии с территориальными комплексными схемами планирования развития соответствующего субъекта Российской Федерации. Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, защитного лесоразведения, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Сельскохозяйственные угодья: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается государственный фонд перераспределения земель.

Вопрос: Как решается вопрос разграничения государственной собственности на землю?

Ответ: Отношения по разграничению государственной и муниципальной собственности урегулированы в Проекте лишь в той мере, в какой необходимо установить критерий разграничения федеральной, государственной и муниципальной собственности на землю, а также определить примерный круг объектов этой собственности. Принципы и порядок отнесения земель государственной собственности к собственности Российской Федерации и собственности субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральным законом о разграничении государственной собственности на землю.

Государственной собственностью являются земли, не переданные в собственность граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. Управление и распоряжение землями государственной собственности до их отнесения к собственности Российской Федерации и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законом соответствующего субъекта Российской Федерации о разграничении предметов ведения муниципальных образований не предусмотрено иное. К землям федеральной собственности могут быть отнесены земли общероссийского значения, занятые объектами, находящимися в федеральной собственности, и земельные участки, необходимые для обеспечения обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, оборонного производства, производства ядовитых и наркотических средств, объектов, отнесенных к федеральной собственности, сведения о которых являются государственной тайной в соответствии с законодательством Российской Федерации, федеральных энергетических систем, объектов ядерной энергетики, предприятий, производящих расщепляющие материалы, использования участков недр федерального значения и другие

К собственности субъектов Российской Федерации могут быть отнесены земельные участки, необходимые для использования участков недр регионального значения и особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также земельные участки , занятые:

  • недвижимым имуществом, принадлежащим на праве собственности субъекту Российской Федерации, государственными, сельскохозяйственными, научно-исследовательскими, проектно-технологическими и проектно-изыскательскими предприятиями, учреждениями и организациями, принадлежащими на праве собственности субъекту Российской Федерации;
  • объектами, находящимися в собственности акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции (часть акций) которых находятся в собственности субъекта Российской Федерации или в отношении которых субъект Российской Федерации использует специальное право «золотая акция»;
  • объектами органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
  • объектами исторического и культурного наследия регионального значения;
  • земли водных объектов, принадлежащих на праве собственности субъекту Российской Федерации и земли лесного фонда, переданного в собственность субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, а также земли на которых расположены городские леса, отнесенные к собственности субъекта Российской Федерации федеральным законом.

Земли, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью.

Вопрос: Как отражены в Проекте вопросы аренды земли и сервитуты?

Ответ: Граждане и юридические лица, не являющиеся собственниками земли, могут обладать в силу закона, договора или решения суда правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, пожизненного наследуемого владения земельным участком, аренды земли, субаренды земельного участка и правом пользования землей на основании сервитута. Аренда земельных участков может быть долгосрочной (до 50 лет) и краткосрочной (до % лет). После истечения срока договора арендатор имеет при прочих равных условиях преимущественное право на новое заключение договора аренды земельного участка. Размер арендной платы определяется договором аренды. В случаях заключения договора краткосрочной аренды земельного участка устанавливается фиксированная арендная плата, размер которой не должен превышать ставок земельного налога. Право аренды земельного участка может быть отчуждено арендатором, а также сдано в залог в пределах срока аренды без предварительного согласия собственника, если договором аренды не предусмотрено другое. Таким образом, в Проекте отсутствуют ограничения в обороте аренды и субаренды земли, обеспечивается долгосрочность и стабильность аренды земли для создания благоприятного инвестиционного климата путем закрепления в Проекте свободы переуступки и залога права аренды земли и дополнительных гарантий прав арендатора, в том числе установлением фиксированной процедуры изменения арендной платы.

Проектом предусматривается введение публичных и частных сервитутов, к которым относятся права ограниченного пользования чужим земельным участком. Публичный сервитут устанавливается путем принятия нормативного акта в публичных интересах и действует в отношении неопределенного числа собственников земельных участков. Собственник земельного участка обязан обеспечить безвозмездный и беспрепятственный доступ для обслуживания и ремонта существующих объектов инженерной инфраструктуры, о которых собственник земельного участка не знал, и сведения о которых не были зарегистрированы в установленном порядке, если такой доступ не влечет разрушение или повреждение отдельных объектов недвижимости, расположенных на земельном участке.

Таким образом, представленный Проект по своей структуре охватывает практически все основные институты земельного права, в нем учтены произошедшие в обществе социальные и экономические изменения, обобщен опыт законодательного регулирования земельных отношений в течение последних.

Вопрос: В каких законопроектах, кроме Земельного Кодекса, разрабатываемых в Вашем Министерстве, затрагиваются вопросы недвижимости?

Ответ: В Министерстве есть Департамент экономики предприятий, который занимается экономикой предприятий в широком понимании: как ведется бухучет, взимаются налоги и пр. Они же занимаются и недвижимостью в таких случаях как, например, ситуация с землей под предприятием. Есть Департамент инвестиционной политики. Они сейчас готовят проект закона, который должен заменить и закон об иност

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100