написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 2-3 (7-8) 2001г

Земельные доли: путь к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель

Липски С.А., к.э.н., старший преподаватель Государственного университета по землеустройству, консультант департамента развития агро-промышленного комплекса Аппарата Правительства РФ

Земельная доля как социально-экономическое явление связана с проводимой на протяжении последнего десятилетия земельной реформой, цели которой: введение многообразия форм собственности на землю, создание условий для развития наиболее эффективных форм хозяйствования в агропромышленном комплексе, обеспечение рационального и экологически безопасного использования земель; удовлетворение потребности граждан и юридических лиц в земельных участках и решение ряда других задач. Эти задачи носят в первую очередь экономический характер (повышение эффективности производства, в том числе путем усиления мотивации работников агропромышленного комплекса к более производительному труду, учитывающее новые экономические реалии перераспределение земель и т. п.). Но одновременно нужно было решать и социальные (наделение землей горожан для садоводства и огородничества, решение жилищной проблемы при помощи предоставления земли под индивидуальное строительство) и даже политические задачи (земля, процесс ее предоставления всегда связаны с реализаций властных полномочий).

В сельскохозяйственном производстве реформа привела к значительному сокращению земель в пользовании сельскохозяйственных организаций и увеличению площадей, предоставленных населению. Так в 1991 году у колхозов и совхозов быдла изъята примерно десятая часть их площади. Большая часть из оставшихся в пользовании этих хозяйств земель в 1992-1993 годах была распределена в виде земельных долей между их работниками, пенсионерами этих хозяйств, работниками сельской социальной сферы. Результатом раздела земель сельскохозяйственных предприятий на земельные доли стало принципиальное изменение формы собственности на сельскохозяйственные угодья: около 115 млн. га (половина их общей площади) перешли из государственной в частную собственность.

Процесс наделения сельского населения земельными долями начался согласно принятому в конце 1991 года Указу Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Этот Указ и принятые в его развитие решения Правительства страны, различных министерств и ведомств решали две задачи: 1) провести в 1992 году реорганизацию колхозов и совхозов и 2) превратить членов их трудовых коллективов в собственников земельных долей. Разделу на доли подлежали сельскохозяйственные угодья колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий (за исключением тех хозяйств, где приватизация земли не проводилась или проводилась по особым условиям - тепличные, племенные и т. п. специализированные хозяйства).

В течение 1992 года происходил постоянный пересмотр правил наделения земельными долями. Первое изменение (в марте) коснулось предоставления права местным администрациям дифференцировать по зонам с различной плотностью населения уже установленные средние нормы бесплатной передачи земли. В сентябре постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» был расширен перечень лиц, имеющих право на получение земельной доли. Кроме работников колхозов, совхозов и пенсионеров этих хозяйств, земельную долю стали выделять лицам, занятым в социальной сфере на селе (учителям, врачам, работникам культуры, быта, связи, торговли и общественного питания). Эта поправка усложнила процесс наделения земельными долями - появились две группы хозяйств: 1) формально успевшие к сентябрю 1992 года распределить земли на доли - там работники социальной сферы, теоретически имея право, уже не могли получить долю, так как все было поделено, а принятое местной администрацией решение о закреплении земли в собственность пересмотру не подлежало, и 2) не успевшие оформить такое распределение, а, следовательно, в таких хозяйствах состоялся очередной пересчет размера долей в сторону уменьшения их площади.

Земельные доли, сформированные в процессе реорганизации колхозов и совхозов, стали новой формой в отечественном землепользовании. Еще в дореформенный период земельные участки могли находиться в пользовании нескольких лиц, следовательно, уже тогда существовали и доли в праве пользования такими участками (идеальные доли). Но земельные доли принципиально отличаются от идеальных. Так, идеальные доли являются правом на часть добровольно объединенного имущества, или такого имущества, которое нельзя разделить (например, для этого потребуется изменить его назначение), соответственно, права отдельного собственника при этом обоснованно ограничены в пользу интересов тех, с кем со-обща он владеет таким имуществом. Земельные же доли на протяжении 90-х годов рассматривались скорее не как общее право работников хозяйства на сформировавшееся в результате землеустроительных и других действий устоявшееся земле-пользование, а как имущественные паи, как средство воздействия на ход аграрных преобразований, главным образом, на изменение организационной структуры хозяйств.

По этой же причине на протяжении реформы права собственников долей по распоряжению ими постоянно расширялись. Так в 1991 году владельцы земельных долей получили право использовать их только для: 1) создания крестьянского хозяйства (с выделением на местности); 2) внесения в качестве взноса во вновь создаваемые товарищества, акционерные общества или сельскохозяйственные кооперативы; 3) продажи другим работникам хозяйства (в том числе обмен на имущественный пай) или непосредственно хозяйству. В 1993 году Указом Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» их права были значительно расширены: доли разрешалось про-давать, сдавать в залог, передавать по наследству, за счет долей можно было увеличить свое личное подсобное хозяйство. В 1996 году, согласно Указу Президента Российской Федерации «О реализации конституционных прав граждан на землю» появилась возможность передать долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания.

Таким образом, сейчас собственникам земельных долей предоставлено больше возможностей совершать с долями разного рода сделки, в том числе, связанные с их отчуждением или выделением в натуре, чем для собственников любого другого имущества, находящегося в общей собственности нескольких лиц. Но это, во-первых, вступает в противоречие с интересами сельскохозяйственного производства и фундаментальными взглядами на особенность земель сельскохозяйственного назначения (их рациональное использование, охрана, целевое назначение). Во-вторых, это порождает юридические коллизии, так как действующее законодательство, регулирующее гражданско-правовые и хозяйственные правоотношения, ориентируется на идеальные доли и не отражает специфику земельных долей. Нового же аграрно-земельного законодательства все еще нет, а правомерность решения таких вопросов актами исполнительной власти постоянно оспаривается.

Важно, чтобы сделки с земельными долями способствовали концентрации земельных площадей в руках наиболее эффективных землепользователей. Но среди всех проблем, связанных с земельными долями, наиболее спорным является как раз вопрос о возможности их рыночного оборота. Ведь процесс вовлечения этих долей в рыночный оборот затрагивает правовые, социальные, экологические, морально-нравственные и даже политические аспекты. Но рынок земельных долей, так же как и рынок земли вообще, прежде всего, является способом перераспределения земель. В любых социально-экономических условиях для сельскохозяйственного производства обязательным является требование об установлении рационального соотношения производства и земельных ресурсов. Ведь по мере развития научно-технического прогресса, эволюции экономического развития общества, изменения демографической ситуации меняются материальные, финансовые и другие возможности конкретных землепользователей. Кроме того, эти возможности зависят и от результатов их хозяйственной деятельности. Поэтому под воздействием различных экономических и социальных процессов перераспределение земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, объективно неизбежно. Такое перераспределение соответствует потребностям как общества в целом (заинтересованного в производстве продукции и рациональном использовании земли), так и конкретных землепользователей.

Можно выделить два основных способа перераспределения земель. Первый заключается в том, что старый и новый пользователи земли сами находят друг друга и в соответствии с установленным в обществе порядком осуществляют это пере-распределение (путем продажи, аренды, обмена, передачи в безвозмездное пользование и т. п.), т. е. перераспределение осуществляется на основании желания двух сторон - это рыночное перераспределение земель. Второй способ (изъятие и предоставление) предполагает, что перераспределение должно идти при участии трех сторон, т. е. решение о таком перераспределении принимает специально уполномоченное на то лицо, например, государственный или муниципальный орган - это административное перераспределение земель.

Ввиду того, что большая часть сельскохозяйственных угодий уже поделена на земельные доли и передана в собственность работников сельскохозяйственных предприятий и других жителей села, а также учитывая общую либерализацию общественной жизни и экономических процессов, административное перераспределение земель (т. е. изъятие у старого хозяина и предоставление тому, кто сможет организовать более эффективное использование земли) вряд ли может быть основным способом. Но нельзя допустить ситуацию, при которой нет цивилизованного способа экономически обосновано перераспределить сельскохозяйственные земли.

Поэтому объективно неизбежным становится рыночное перераспределение таких земель, основанное на заинтересованности старого пользователя, который рассчитывает получить определенное вознаграждение за отказ от земли (ее переуступлю), и нового, который готов оплатить это вознаграждение. Такое перераспределение должно быть выгодно землепользователям, учитывать местные традиции и обычаи и опираться на достоверную информацию о земле.

Причем цивилизованный земельный рынок способен решить не только актуальную социально-экономическую задачу перераспределения земель, но и способствовать привлечению в производство как прямых инвестиций (при внесении земли в качестве взноса в уставный капитал), так и заемных средств через процедуру залога. Поэтому развитие земельного рынка становится фундаментальной потребностью рыночной экономики, без чего производство уже не сможет развиваться и совершенствоваться.

Но рынок земли не должен быть самоцелью. Это лишь средство перераспре-деления земель для их рационального использования. Рынок земли имеет несомненное природоохранное, социально-экономическое и даже политическое значение, в силу особенностей его объекта. Вовлечение земли в рыночный оборот сопряжено и с возможностью ряда негативных проявлений, таких как спекуляция, выведение плодородных земель из сферы сельскохозяйственного использования, возрастание социальной напряженности в обществе и т. п.

Поэтому современный, цивилизованный земельный рынок должен регулироваться государством. Причем разрешение или запрещение рыночного оборота земель должно учитывать специфику вовлекаемых в этот оборот земель (хотя нынешние проблемы, связанные с разделом площадей сельскохозяйственных пред-приятий на земельные доли, носят временный характер, рынок сельскохозяйственных земель всегда будет отличаться от рынка других земель, он намного более специфичен и сопряжен с большим числом возможных негативных явлений) и определяться объективной социально-экономической необходимостью, вытекающей из сложившихся системы земельных отношений и структуры землепользования.

При разделе сельскохозяйственных угодий на земельные доли предполагалось, что они, наряду с обеспечением социальной справедливости, в первую очередь, сыграют роль механизма перераспределения земель, концентрации их у тех землепользователей, которые смогут обеспечить их эффективное использование. Сейчас же сложное финансовое положение сельских товаропроизводителей и во многом неурегулированный статус земельных долей, наоборот, тормозят процесс неизбежного с экономических позиций перераспределения земель. Между тем и после образования земельных долей земельные массивы, фактически, остались в пользовании тех хозяйств, которые имели их в начальный период земельной реформы (изменился лишь их организационно-правовой статус). Из-за юридических сложностей перераспределения поделенной на доли земли затруднено и создание новых сельскохозяйственных организаций, даже при наличии достаточных финансовых ресурсов, из-за проблем при приобретении земли, необходимой для рациональной организации производства.

С другой стороны, в современных условиях активное вовлечение земельных долей и соответствующих им земель, используемых сельскохозяйственными пред-приятиями, в процесс купли-продажи преждевременно. Ведь рыночное перераспределение должно способствовать более эффективному использованию земельных ресурсов, а у основной массы сельских товаропроизводителей не всегда хватанет средств даже на проведение необходимых агротехнических мероприятий на уже имеющихся землях и транспортировку выращенной продукции.

Причем было бы неправильным сводить понятие рынка земли (в том числе земельных долей) только к операциям купли-продажи. Понимая рыночное пере-распределение земель как добровольную, выгодную обеим сторонам пере уступку земли одним землепользователем другому, в понятие земельного рынка следует включить все непротиворечащие закону сделки, связанные с рыночным перераспределением земли, в том числе и не влекущие ее отчуждения. Во многих случаях перераспределение земли через ее отчуждение не имеет экономической целесообразности, более обоснованным является совершение другой земельной сделки, на-пример, сдача земли в аренду. В большинстве стран аренда земель дополняет институт их купли-продажи, а там, где нет частной собственности на землю, является основным рыночным механизмом оптимизации землепользований.

В настоящее время институт аренды земельных долей может выполнять не-сколько функций: 1) оптимизировать соотношение площади и структуры земле-пользований с другими используемыми в процессе производства ресурсами, когда их изменение носит краткосрочный характер (финансовые трудности, изменение ситуации на рынке продовольствия и т. п.); 2) долгосрочная аренда может заменить куплю-продажу земель в тех случаях, где она экономически целесообразна, но по каким-либо причинам невозможна (например, недостаток финансовых средств для покупки или риск утраты приобретенного права в результате неурегулированности правовой базы); 3) передача земли в аренду является одним из способов реализации собственниками земельных долей своих прав и источником дополнительного дохода, получаемого в денежной или натуральной форме.

Таким образом, рынок земельных долей необходим, его основной формой сейчас, вероятно, должна быть аренда. Такое положение должно позволить сельскохозяйственным организациям различных организационно-хозяйственных форм сформировать стабильное землепользование площадью, необходимой для ведения эффективного производства. При этом обязательным условием разрешения такого рынка является его регулирование государством. В качестве основных способов регулирования рынка земельных долей в современных условиях можно выделить следующие: 1) безусловное сохранение целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения; 2) запрет для специализированных племенных, семеноводческих и т. п. хозяйств сделок, связанных с выделением долей на местности и по следующим выбыванием этих земель из производственного процесса; 3) учитывающие региональные особенности запрет некоторых видов сделок (раз-решение только аренды или передачи в уставный капитал права пользования до-лей) или ограничение некоторых сделок по времени (мораторий); 4) стимулирование сделок, ведущих к оптимизации землепользования; 5) преимущественное право покупки земельных долей другими собственниками долей в данном хозяйстве, а также самим хозяйством; 6) введение специальных квалификационных или иных требований к потенциальному покупателю земельных долей, намеренному создать крестьянское хозяйство; 7) дифференцированное налогообложение сделок с земельными долями (в зависимости от продолжительности владения, разницы цен при предыдущей покупке и последующей продаже, причины продажи и других обстоятельств продажи).

К настоящему времени большинство собственников долей передали их во временное пользование сельскохозяйственным организациям (через аренду, пере-дачу права пользования долей в уставный капитал) еще около трети имеют все не-обходимые документы, но пока еще не приняли решения по распоряжению своими долями. Таким образом, дальнейшая судьба большинства земельных долей про-должает оставаться неопределенной.

В современных условиях необходимо упорядочение взаимоотношений между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными организациями, использующими соответствующие этим долям земельные участки. Условием оптимальности такого упорядочения сейчас становится выполнение комплекса землеустроительных работ, связанных с правовым, экономическим и экологическим обоснованием консолидации земель сельскохозяйственных товаропроизводителей. Именно землеустройство должно позволить увязать земельные преобразования в агропромышленном комплексе с созданием механизма экономического стимулирования рационального и эффективного использования земель. В частности, землеустроительные действия способны обеспечить: 1) выделение на местности земельных массивов, соответствующих земельным долям, и их последующее перераспре-деление, которое позволит компактно разместить земельные участки вновь создаваемых организаций сельскохозяйственного профиля (в первую очередь, крестьянских хозяйств), в том числе создание необходимых организационно-территориальные условий для их кооперирования при производстве продукции и инженерном обустройстве; 2) определение земельных массивов, соответствующих невостребованным земельным долям и земельным долям, собственники которых не реализовали свои права по распоряжению ими, а также установление границ этих массивов на местности; 3) обоснование установления ограничений в использовании земель, вовлеченных в процесс сельскохозяйственного производства, или их обременения правами лиц, не являющихся правообладателями этих земель и (при необходимости) обозначение на местности границ таких земель; 4) обоснование перевода малопродуктивных угодий, текущее использование которых экономически не оправдано, в менее ценные виды угодий.

Следует существенно поднять статус землеустроительных работ, обеспечивающих возможности оптимизации использования земельных площадей и организации территории для потребностей сельскохозяйственного производства. В ходе осуществляемых сейчас земельных преобразований роль землеустройства, его метра влияния на происходящие процессы занижена.

Проведенный в первой половине 90-х годов раздел массивов сельскохозяйственных предприятий на земельные доли по своему замыслу был чисто экономической задачей: повышение мотивации их работников к более эффективному труду, оптимизация структуры сельскохозяйственных товаропроизводителей, концентрация земли у наиболее эффективных землепользователей. Ведь раздел земли между работающими на ней и их последующее кооперирование между собой - это способ совершенствования производственного процесса. Однако в силу того, что в этот период большее внимание уделялось не собственно экономике, а социальным и политическим вопросам, процесс наделения земельными долями обеспечивал решение именно последних вопросов. Так наделение долями пенсионеров хозяйств и работников социальной сферы следует отнести к области политики и социального обеспечения (предполагалось, что продажа, сдача в аренду и другие операции с долями позволят финансово поддержать эти слои населения, кроме того, это соответствовало представлению о социальной справедливости).

В результате значительная часть лиц, получивших земельные доли, оказалась не в состоянии каким-либо образом организовать использование земель, соответствующих этим долям. Все это впоследствии привело к избытку предложения на потенциальном рынке земельных долей, а соответственно, стало одним из наиболее существенных факторов их обесценивания. В сочетании с трудностями финансового и правового характера это стало одной из причин того, что формально завершенная реорганизация сельскохозяйственных предприятий так и не привела к существенным качественным изменениям производственного процесса, повышению заинтересованности работников в результатах своего труда и более эффективному использованию земли.

Основной задачей в современном сельскохозяйственном землепользовании стало упорядочение взаимоотношений между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными организациями, использующими соответствующие этим долям земельные участки. Такое упорядочение должно опираться на законодательные решения, быть выгодным обеим сторонам и учитывать региональные особенности. При этом должен быть решен и вопрос о статусе невостребованных земельных долей, например, можно было бы установить срок, в течение которого собственник доли должен решить, как ему поступить со своей долей. Если и после этого с его стороны не последует никакого решения, то право на эту долю следовало бы передать сельскохозяйственной организации как юридическому лицу, или другим собственникам долей, т. е. осуществить перерасчет (увеличение) площади их долей1.

Смысл передачи земли и другого имущества в собственность крестьянам заключался в том, что постепенно формирующееся чувство собственника станет надежным стимулом в их работе. Однако для этого недостаточно просто разделить землю и имущество на доли. Тогда как практически все 90-е годы наблюдалась определенная фетишизация права частной собственности на земли, используемые в сельскохозяйственном производстве, что наносило ущерб экономическому стимулированию труда работников и поиску иных, более адекватных современному финансово-экономическому положению агропромышленного комплекса способов повышения их мотивации к эффективному хозяйствованию.

Но было бы неправильным попытаться пересмотреть итоги произошедшей приватизации сельскохозяйственных угодий, даже если она и не дала в полной мере того результата, на который можно было рассчитывать. Вместе с тем, необходимо окончательно определиться с тем, чем же по своей сути являются земельные доли: временным инструментом реорганизации сельскохозяйственного производства или полноценным элементом цивилизованных земельных отношений (тогда статус земельных долей нужно постепенно приближать к статусу идеальных долей).

Таким образом, нынешний юридически небесспорный статус земельных до-лей фактически стал препятствием для объективно неизбежного процесса перераспределения земель, используемых в сельскохозяйственном производстве. Причем особенность современного экономического положения сельскохозяйственной отрасли заключается в том, что финансовое положение большей части хозяйств неустойчивое, формируются новые сельскохозяйственные организации, поэтому актуальность экономически обоснованного перераспределения таких земель только возрастает. При этом грамотно выстроенные отношения собственников земельных долей с нынешними и потенциальными пользователями земель, соответствующих этим долям, способны не только устранить это препятствие, но и оптимизировать землепользование в сельскохозяйственном производстве, повысить заинтересованность работников в результатах своего труда и улучшить социальную обстановку на селе.

Важно, чтобы изменения в землепользовании были увязаны с другими мерами по оздоровлению агропромышленного комплекса и обеспечивали устойчивое развитие аграрного сектора экономики, продовольственную безопасность страны и способствовали повышению уровня почвенного плодородия.

Примечания

1. В случае принятия подобной процедуры необходимо обеспечить собственнику доли возмещения ее стоимости. (прим. редактора)

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100