|
Государственная собственность на землю
Павлов П.Н., советник отдела Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации
 В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, принцип многообразия форм земельной собственности, который составляет основу проводимой в последнее десятилетие земельной реформы, получил закрепление в акте, имеющем высшую юридическую силу. Согласно указанной и другим конституционным нормам в Российской Федерации должны получить развитие все формы собственности на землю. Тем не менее законодательство Российской Федерации в основном решает проблемы, связанные с частной собственностью на землю. Бесспорно, что признание частной собственности на землю является одной из ключевых проблем. Однако игнорирование при этом роли и значения других форм собственности на землю, и в первую очередь государственной собственности, негативно сказывалось и сказывается на всех процессах, происходящих в земельной сфере.
Отмена монополии государственной земельной собственности выступает в качестве необходимого условия политических и экономических преобразований. Однако передача государственной земельной собственности новым субъектам права собственности не может осуществляться в приемлемых с точки зрения права формах до тех пор, пока не изменятся сложившиеся в другой политической и экономической обстановке взгляды на государственную собственность на землю. К сожалению, преобразование государственной земельной собственности в частную собственность, как это ни странно, происходит в соответствии с канонами советского земельного права. Исходя из этих канонов государство (ранее под ним понималось СССР) является как бы абстрактным собственником земли, поскольку права собственника могут осуществлять только региональные, районные, городские и сельские органы власти. Вероятно, в соответствующих исторических условиях вопросы собственности на землю не могли быть решены иначе. Сейчас же применение старых подходов к решению соответствующих проблем нельзя признать правомерным. По существу, сложилась ситуация, когда региональные и местные власти получили возможность безраздельно распоряжаться государственной земельной собственностью, что нередко приводит к негативным последствиям.
В СССР имелось взаимоувязанное земельное законодательство, серьезная теоретическая база для решения земельных проблем, а также жесткая вертикаль власти. Сейчас необходимые для поддержания правопорядка в земельной сфере условия отсутствуют. Старая система оказалась разрушенной, а новая не создана. В настоящее время законодательство идет по пути отмены норм советского права о государственной земельной собственности посредством их воспроизведения в несколько трансформированном виде. Все направлено на то, чтобы любой ценой обеспечить приватизацию земель и их гражданский оборот. В законодательстве почти не решаются вопросы о субъекте права государственной собственности, порядке управления этой формой собственности и многие другие вопросы. В этой части были сохранены в незыблемости постулаты советского земельного права (если не по форме, то по содержанию). Представляется, что многих ошибок в процессе приватизации земель можно было бы избежать, если бы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом мирового опыта был решен вопрос о государственной собственности на землю. Только с избранием нового Президента Российской Федерации, либеральные экономические взгляды которого сочетаются со стремлением укрепить государственность, возникли предпосылки для надлежащего проведения земельной реформы.
Государственная собственность на землю в новых политических и социально-экономических условиях уже не может рассматриваться с тех же позиций, с каких она оценивалась в теории советского земельного права и в советском земельном законодательстве. Отмена исключительности государственной собственности и другие преобразования в земельной сфере влияют на правовой режим не только тех земель, которые переданы в частную собственность, но и тех, которые продолжают оставаться в государственной собственности. Приходится констатировать тот факт, что до сих взгляды на государственную собственность на землю не претерпели существенных изменений. Это позволяет сохраняться явлениям, не совместимым с современным политическим и экономическим строем Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации требует определить федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации на землю. Государство, если такое понятие еще применимо к обозначению субъекта гражданских прав, уже не может выступать в роли единого субъекта права государственной собственности на землю, как это было в СССР. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации в рамках, определенных федеральным законом, вправе самостоятельно управлять принадлежащей им земельной собственностью. Однако в настоящее время государственная земельная собственность в значительной части осталась не разграниченной, а права собственника в отношении земель, находящихся в государственной собственности, как и в прежние времена, чаще всего осуществляют органы местного самоуправления. С точки зрения советского земельного права это нормальное явление, однако сейчас такое положение вещей просто неприемлемо.
Конституция Российской Федерации защищает как частные, так и публичные интересы граждан. Исходя из этого должен определяться правовой режим государственных земель. Опыт правового регулирования других стран говорит о том, что государственные земли могут находиться в общем пользовании или передаваться в обособленное пользование отдельным лицам. Некоторые земли, находящиеся в государственной собственности, вообще запрещается включать в гражданский оборот. В советские времена эти проблемы были неактуальны. Тогда не допускалась даже постановка вопроса о гражданском обороте земель. Современное законодательство, как и законодательство советское, отказалось решать указанные вопросы. Если в годы существования советского государства это было целесообразно, то в наши дни это ничем не оправданный уход от решения одной из самых насущных проблем.
Право государственной собственности на землю почему-то сейчас продолжает оцениваться как одно из оснований осуществления государственной власти в земельной сфере. Если для СССР данное соотношение между собственностью и государственным управлением было естественно, то для страны с рыночной экономикой, где объявлено многообразие и равенство всех форм собственности, такой подход вряд ли допустим.
Если подытожить изложенное, то вырисовывается весьма неприглядная картина. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации установила не только многообразие, но и равенство всех форм собственности на землю, законодательство в основном регулирует вопросы, касающиеся частной собственности на землю. Конституционные положения о разграничении государственной собственности и управлении федеральной собственностью в отношении земли нередко остаются декларацией, не имеющей практического значения. Государственной земельной собственностью продолжают управлять органы местного самоуправления, то есть лица, которые таким правом обладать не могут. Сохраняется возможность передачи в иные формы собственности государственных земель, несмотря на то, что это может повлечь нарушение публичных интересов. Оборот государственных земель может осуществляться произвольно, без учета государственных и общественных интересов. С другой стороны, оборот государственных земель может не допускаться, хотя это и ничем не оправдано. Управление земельными ресурсами путается с управлением государственной земельной собственностью. Названные проблемы не способствуют экономической стабильности и притоку инвестиций в российскую экономику.
Представляется, что вопросы государственной собственности на землю тесно связаны с реализацией положений Конституции Российской Федерации. С этих позиций целесообразно каждый из них проанализировать в отдельности.
Государственный суверенитет РСФСР был торжественно провозглашен 12 июня 1990 г. в Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. В пункте 5 этой Декларации объявлено исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России. В развитие названного пункта Декларации статья 1 Закона РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» назвала землю национальным богатством народов РСФСР (часть первая), государственным имуществом (часть четвертая) и собственностью РСФСР (часть третья). В результате принятия указанных актов земля как объект государственной собственности перешла из собственности СССР в собственность РСФСР. Указанные документы имеют не только историческое, но и юридическое значение. В соответствии с ними субъектом права государственной собственности на землю должна быть признана Российская Федерация. Переход государственной земельной собственности от Российской Федерации к другим субъектам права собственности может происходить только в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.1
Конституция Российской Федерации потребовала разграничить государственную собственность, что заставляет пересмотреть требования ранее принятого законодательства о государственной собственности на землю. Однако это не означает, что с принятием Конституции Российской Федерации право собственности Российской Федерации на землю прекращено. До тех пор, пока федеральные законы о разграничении государственной собственности на землю не установят иного, Российская Федерация остается собственником государственных земель. Целый ряд субъектов Российской Федерации, которые посчитали, что теперь они вправе объявить себя собственниками земли неправильно интерпретировали требования Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П и определении от 27 июня 2000 г. №92-О указал, что Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Региональные акты, объявившие достоянием (собственностью) субъектов Российской Федерации природные ресурсы и ограничившие их использование в интересах всех народов Российской Федерации, нарушают суверенитет Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации допускает возможность установления собственности субъектов Российской Федерации на часть природных ресурсов, но только на основе федерального закона.
Возникает вопрос, может ли Российская Федерация, будучи собственником государственных земель, реализовывать соответствующие права собственника, если государственная собственность на землю еще не разграничена. Представляется, что на этот вопрос дает ответ действующая правовая система. Согласно статье 125 и пункту 3 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации права собственности осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Если государственная собственность на землю еще не разграничена, то это отнюдь не означает приостановления действия положений Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации и других федеральных законов, которые регламентируют отношения собственности. Тем не менее на практике соответствующие нормы не применяются. Вопрос об управлении государственной собственностью на землю решается в соответствии с канонами советского земельного права.
Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» осуществление прав собственника в отношении государственных земель предоставляет органам местного самоуправления. В частности, к полномочиям поселковых, сельских, районных и городских администраций отнесены предоставление земельных участков в пожизненное (наследуемое) владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передача земельных участков в собственность, сдача их в аренду, а также изъятие земельных участков. По существу, землями, находящимися в государственной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Собственник государственных земель или уполномоченные им лица не вправе решить вопрос об использовании этих земель для государственных нужд без доброй воли органов местного самоуправления. Ситуация более чем анекдотична. Собственник государственных земель является таковым лишь по названию, а фактическим собственником выступают муниципальные образования. Конечно, у государственных структур есть рычаги воздействия на органы местного самоуправления. Это не позволяет местному самоуправлению игнорировать государственные интересы. Однако данное положение вещей нельзя считать нормальным.
Пункт 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации допускает возможность осуществлять права собственника государственных земель органами местного самоуправления. Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» — это федеральный закон, который определил случай, когда права Российской Федерации как собственника государственных земель могут осуществлять органы местного самоуправления. Но указанная норма гражданского права требует определить не только случаи, но и порядок осуществления права собственности, а также, что особенно важно, требует наличия специального поручения. Если государственная собственность на землю не разграничена, то это не повод пренебрегать нормами гражданского законодательства, обязательное действие которых в отношении государственных земель никто не отменял.
Органы местного самоуправления, реализуя права собственника государственных земель, по существу, выполняют государственные полномочия. Частью второй статьи 132 Конституции Российской Федерации устанавленно, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Для осуществления прав собственника государственных земель Российская Федерация никаких средств органам местного самоуправления не предоставляет. Вместе с тем она не получает и значительную часть доходов от передачи государственных земель в пользование и от их продажи. Какие бы юридические уловки не изобретались для оправдания этой ситуации, все равно она выглядит не очень красиво. Можно говорить о том, что Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации, что осуществление прав собственника иным лицом нельзя оценивать как государственное полномочие и так далее. Но в любом случае нельзя оправдать отказ решать в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации проблему управления государственной собственностью на землю, доставшуюся Российской Федерации от СССР. Причина игнорирования соответствующих конституционных норм и норм гражданского права кроется в том, что земельная проблема в Российской Федерации рассматривается исключительно сквозь призму узкополитических интересов. Все силы брошены на решение вопросов, связанных с частной собственностью на землю. Другие вопросы остаются неурегулированными. Вместе с тем вопросы, связанные с земельной собственностью, могут быть решены только при использовании комплексного подхода, когда объектом рассмотрения будут все формы собственности. Конституция Российской Федерации требует решить вопросы в отношении не одной, а всех форм собственности на землю.
При анализе соответствующей правовой ситуации нужно учитывать, что не всегда управление государственной земельной собственностью осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Законодательство субъектов Российской Федерации нередко определяет вопросы управления государственной земельной собственностью вопреки федеральному законодательству. Данные случаи особого управления государственной земельной собственностью нет необходимости рассматривать. Как уже ранее отмечалось, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П и определении от 27 июня 2000 г. №92-О допустил регулирование данных вопросов законодательством субъектов Российской Федерации только после того, как они будут разрешены на федеральном уровне. Соответствующие акты субъектов Российской Федерации признаны юридически несостоятельными. Другое дело, когда особый порядок управления государственной земельной собственностью установлен федеральным законодательством. Об этих случаях и пойдет речь.
Президент Российской Федерации в своем Указе от 28 августа 1991 г. №96 предоставил мэру города Москвы и уполномоченным им органам право осуществлять распоряжение и управление землями. Мэр Москвы в полном объеме воспользовался открывшимися возможностями. Фактически управление государственной земельной собственностью было монополизировано органами государственной власти города Москвы. Окончательное юридическое оформление соответствующий подход к управлению государственной собственностью на землю нашел в статье 35 Устава города Москвы, которая отнесла к компетенции Московской городской администрации управление и распоряжение земельными участками. Иными словами, в городе Москве осуществление прав собственника государственных земель передано от органов местного самоуправления органам исполнительной власти. Правомерность названного Указа Президента Российской Федерации весьма сомнительна. Однако этот акт дал возможность установить иной порядок управления государственной собственностью на землю на территории города Москвы. Не берусь оценивать порядок управления государственной земельной собственностью в городе Москве с административной или экономической точки зрения, но могу смело утверждать, что, как и в ряде других регионов, оно осуществляется с игнорированием требований Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации. Новый Президент Российской Федерации Указом от 17 июня 2000 г. №1110 признал утратившими силу все указы Президента Российской Федерации, которыми была установлена возможность осуществлять права собственника в отношении государственных земель органами исполнительной власти города Москвы. Теперь Москва полностью приравнена к другим субъектам Российской Федерации. Однако Москва, скорее всего, не будет приводить свое законодательство в соответствие с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», а подождет вступления в силу более совершенных федеральных законов. Такой подход был бы более логичен и полезен для нашей столицы.
Порядок управления государственной земельной собственностью в целях приватизации государственного и муниципального имущества во многом согласуется с требованиями Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации. В Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. №1535, предусмотрена возможность продажи земельных участков не только органами местного самоуправления. Земельный участок и находящейся на нем объект приватизации продается одним и тем же лицом. Следовательно, продавец определяется Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. В соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации названными Основными положениями были определены случаи, когда права собственника государственных земель осуществляются различными органами власти, а также установлен порядок реализации прав собственника государственных земель. Данные правила действительны только в отношении государственных земель, которые не переданы в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Такая позиция обозначена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 1999 г №64-О и Указе Президента Российской Федерации от 21 мая 1999 г. №632, где говорится о предоставлении собственнику муниципальных земель права самостоятельно в рамках закона управлять своей собственностью. После передачи земельных участков в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность новые собственники в соответствии с федеральным законодательством должны сами определять порядок и условия приватизации земельных участков. Однако до тех пор, пока не появится новый собственник государственных земель, порядок управления соответствующей государственной земельной собственностью может устанавливаться только на федеральном уровне. Особый порядок управления государственной собственностью на землю в целях приватизации государственного и муниципального имущества не является идеальным, но использованные в нем подходы представляют интерес. Это, пожалуй, единственный случай, когда Российская Федерация предоставила федеральным органам власти возможность осуществить принадлежащее ей право собственности, которая еще не разграничена. Любопытен также тот факт, что Российская Федерация как собственник еще не разграниченных государственных земель впервые попыталась учесть интересы всех потенциальных собственников соответствующих земель. Данный опыт заслуживает самого пристального внимания и должен быть принят за основу при решении проблем, связанных с реформированием государственной собственности на землю.
В настоящее время приходится наблюдать следующую картину. Законодательство в Российской Федерации, в том числе на федеральном уровне, старается обойти вопрос о том, кто является субъектом права государственной собственности на землю. Требования Закона РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» почти не учитываются. Управление государственной собственностью на землю, как правило, осуществляют органы местного самоуправления. Законодательство в большинстве случаев не устанавливает механизмов учета интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при предоставлении и изъятии земельных участков.
Для того, чтобы вопросы, касающиеся государственной собственности на землю, были урегулированы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации, нужно решить две задачи. Во-первых, необходимо разграничить государственную собственность на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.2 После чего определить порядок управления соответствующими видами публичной собственности. Во-вторых, следует определить вопросы управления государственной земельной собственностью до того, как она будет разграничена. Целесообразно прежде всего обозначить случаи, когда управлять государственной земельной собственностью будут органы государственной власти, а когда — органы местного самоуправления. Требуется также установить порядок осуществления прав собственника государственных земель, который обеспечит учет федеральных, региональных и местных интересов.
Пунктом «г» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено разграничение государственной собственности. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П и определении от 27 июня 2000 г. №92-О разъяснил, что отнесение к совместному ведению разграничения государственной собственности не означает предоставления субъектам Российской Федерации полномочий по разграничению собственности на природные ресурсы. Данные вопросы должны разрешаться в соответствии с федеральными законами. В связи с этим надлежит рассмотреть особенности установления государственной собственности на определенные виды земель и управления ими только в тех случаях, когда земля отнесена к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации федеральными законами.
В настоящее время принят целый ряд федеральных законов, которые объявили определенные земли и земельные участки федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью. В одних случаях федеральные законы отнесли к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований объекты, в составе которых находится земля, а в других — непосредственно земли и земельные участки, используемые для определенных нужд. Какой-то единый подход в определении собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на землю в федеральном законодательстве отсутствует. Нет единого подхода и в решении вопроса, связанного с управлением соответствующей собственностью. Отсутствие взаимоувязанного федерального законодательства приводит к тому, что отношения, касающиеся публичной земельной собственности, регулируются на диаметрально противоположных началах. Нередко федеральные законы, где земли объявляются собственностью Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, вступают в противоречие с Гражданским кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами. В ряде случаев положения этих федеральных законов создают труднообъяснимые с юридической точки зрения ситуации. Представляется, что есть необходимость проанализировать наиболее важные федеральные законы, содержащие нормы, определяющие федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность на землю.
Согласно статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Поскольку земля является составной частью лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, то она также должна признаваться федеральной собственностью. Указанная норма имеет колоссальное значение. Земли лесного фонда и земли обороны, на которых располагается лес, составляют почти 70 процентов суши на территории Российской Федерации. Получается, что большая часть земель Российской Федерации уже находится в федеральной собственности. Однако надо учитывать местоположение земель лесного фонда. Основной массив этих земель находится на территориях с неблагоприятными природно-климатическими условиями, поэтому они плохо освоены и слабо заселены. Объявление земель лесного фонда федеральной собственностью является оправданным. В данном случае можно провести аналогию с Канадой, где вопрос о собственности на аналогичные земли решен почти так же, как в России. Особенно важно, что Лесной кодекс Российской Федерации в данной части признан полностью соответствующим Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации. В своем постановлении от 9 января 1998 г. №1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации он указал, что лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов может быть признан федеральной собственностью. Управление этой собственностью должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации констатировал правомерность решения этих вопросов в Лесном кодексе Российской Федерации.
Сейчас лесным фондом как объектом федеральной собственности управляют федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Участки лесного фонда предоставляются лесопользователям в случаях и порядке, которые определены законом. Лесной кодекс Российской Федерации в данной части заслуживает самой высокой оценки.
Положительные стороны Лесного кодекса Российской Федерации отнюдь не означают, что все вопросы с федеральной собственностью решены надлежащим образом. Если сопоставить Лесной кодекс Российской Федерации с другими федеральными законами, то выяснятся его серьезные изъяны. На некоторые из этих изъянов следует обратить внимание.
К землям лесного фонда относятся лесные и нелесные земли. Если с федеральной собственностью на лесные земли (покрытые лесной растительностью и предназначенные для ее восстановления) все ясно, то вопрос о федеральной собственности на нелесные земли (занятые болотами, дорогами и так далее)гораздо сложнее. Из Лесного кодекса Российской Федерации видно, что федеральной собственностью являются нелесные земли. Что касается объектов, расположенных на нелесных землях, то они могут не являться федеральной собственностью. Создается ситуация, когда неразрывно связанные между собой компоненты, в том числе природные, могут находиться в собственности разных субъектов права государственной собственности. Например, виды государственной собственности на болота и другие водные объекты определяются Водным кодексом Российской Федерации без учета требований Лесного кодекса Российской Федерации. В результате земля может находиться в федеральной собственности, а водный объект, составной частью которого является эта земля, — в собственности субъекта Российской Федерации. В других федеральных законах также имеются положения, являющиеся взаимоисключающими по отношению к положениям Лесного кодекса Российской Федерации.
Проблемы, связанные с федеральной собственностью на земли лесного фонда, являются ключевыми. Данные земли могут использоваться для добычи полезных ископаемых, заготовки древесины, транспортировки нефти, эксплуатации электросетей и для других целей. Земли лесного фонда часто переводятся в земли иных категорий и активно включаются в гражданский оборот. Признание земель данной категории федеральной собственностью укрепляет экономическую основу суверенитета Российской Федерации и позволяет организовать использование природных богатств, другого экономического, социального и экологического потенциала лесного фонда во благо всех народов Российской Федерации. Любая правовая неясность в вопросах собственности на лесной фонд может крайне отрицательно сказаться на развитии Российской Федерации. Неопределенность в вопросе о субъекте права государственной собственности на лесной фонд особенно затрагивает интересы инвесторов. Осуществление предпринимательской деятельности всегда затрудняется, когда возникают споры о принадлежности используемой собственности. Лесной кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы необходимо согласовать между собой.
В статье 8 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения соответственно признаны собственностью Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следовательно, земля как составная часть особо охраняемых природных территорий должна быть отнесена к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Соответствующие положения Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» пока не вызывают серьезных споров. Однако, как и в отношении земель лесного фонда, вопрос о видах государственной собственности на земли особо охраняемых природных территорий не столь прост.
Объявлять объектом права собственности территорию, а не находящиеся на ней объекты по меньшей мере некорректно. Здесь наблюдается тот же подход, что и в Лесном кодексе Российской Федерации. Фактически речь идет не о праве собственности на территорию, а о собственности на определенные совокупности природных ресурсов. Лесной кодекс Российской Федерации рассматривает лес как совокупность ряда природных ресурсов, а лесной фонд — как совокупность леса и земель. В свою очередь, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» рассматривает особо охраняемую природную территорию как совокупность земли, воды и атмосферного воздуха. Почему же при решении вопросов собственности на природные ресурсы законодатель использует столь неудачную терминологию? В этом вопросе надо разобраться.
В соответствии с господствующими до сих пор взглядами объектами государственной собственности являются природные ресурсы и имущество. В СССР природные ресурсы всегда отделялись от имущества. Попытки некоторых советских цивилистов оспорить этот постулат были безуспешными. Советское, а вслед за ним и российское законодательство разделяет эти объекты. Когда был взят курс на экономические преобразования, гражданское законодательство стало называть земельные участки и другие обособленные природные ресурсы недвижимым имуществом. Однако это мало повлияло на развитие законодательства о природных ресурсах. Такая позиция небезосновательна. Действительно, не все виды природных ресурсов могут быть недвижимым имуществом, и не всегда природные ресурсы могут выступать объектами гражданских прав. Гражданское законодательство игнорирует специфику отношений, возникающих в области использования и охраны природных ресурсов, а законодательство о природных ресурсах не желает в достаточной мере признать возможность гражданского оборота обособленных природных ресурсов.
Нельзя объяснить некорректность некоторых формулировок законов только ссылками на неграмотность их составителей, как это порой случается. Законодатель стремился подчеркнуть публичный характер соответствующих совокупностей природных ресурсов. Он не хотел допустить их приватизацию и произвольный гражданский оборот. Однако отсутствие необходимых юридических разработок привело к смешению понятий «территория» и «находящихся на ней природных ресурсов». В условиях, когда в федеральном законе употребляются наименования отдельных видов природных ресурсов и в то же время говорится о природных объектах и комплексах, состоящих из разных природных ресурсов, показалось более приемлемым объявить собственность на территорию. Таким образом, все компоненты окружающей среды, а не их отдельные части можно считать собственностью одного публичного лица. Гражданский кодекс Российской Федерации оперирует понятием «имущество», а кодифицированные природоресурсовые законодательные акты говорят о земле, водных объектах, лесном фонде, лесе, недрах и животном мире. Нигде не упоминается о природных компонентах как единой, неразрывно связанной совокупности. Законодатель не нашел ничего, лучшего, как применить понятие «территория».
Лесной фонд и особо охраняемые природные территории — это, прежде всего пространство, на котором используются и охраняются определенные природные ресурсы. Объявление этих природных ресурсов федеральной собственностью было необходимо для того, чтобы обеспечить соблюдение так называемых публичных интересов. Это не всегда исключает использование различных обособленных природных ресурсов, но не позволяет передачу их в собственность другим субъектам права собственности. Перед законодателем встала задача показать публичный характер определенных совокупностей природных ресурсов и не допустить, с одной стороны, их необоснованной приватизации, а с другой — необоснованного исключения их из гражданского оборота. Законодательство и теория права оказались не подготовленными к решению этих проблем. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. №1-П указывается, что: «лесной фонд — ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), глобального экологического значения лесов России и выполнения соответствующих международных обязательств, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов — представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим».
Целесообразность передачи в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований находящихся на особо охраняемых природных территориях природных ресурсов и других объектов, как правило, не вызывает сомнений. Однако называть собственностью саму территорию неправильно. Аналогичное замечание относится и к лесному фонду. Не случайно Конституционный Суд Российской Федерации назвал лесной фонд частью лесных природных ресурсов и избежал упоминаний о лесном фонде как территории. Конституционный Суд Российской Федерации не может обсуждать некорректность формулировок федерального закона, он обязан сосредоточиться на существе соответствующей проблемы. Неточности федеральных законов, которые вызывают трудности в их применении, должен устранить законодатель.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» объявил государственностью собственностью всю территорию, допустив, что располагающиеся на ней земельные участки, могут находиться в частной собственности. Подобного рода взаимоисключающих положений в законах быть не должно. Федеральные законы не могут провозглашать государственную собственность на землю, в составе которой находится земельный участок иной формы собственности.
Помимо названных федеральных законов есть и другие законодательные акты, признающие федеральной собственностью объекты, составной частью которых является земля. В частности, Водный кодекс Российской Федерации признает дно и берега частью водного объекта. Дно и берега не могут считаться ничем иным, как землями. Значит, нормы Водного кодекса Российской Федерации, касающиеся разграничения государственной собственности на водные объекты, распространяются и на определенные земли. Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» в части, касающейся публичной земельной собственности, не согласуются между собой, не соответствуют другим федеральным законам, имеют внутренние противоречия и используют двусмысленную терминологию, требующую пояснений.
Издано немало федеральных законов, где федеральной собственностью объявляются конкретные земли и земельные участки. Эти федеральные законы направлены на обеспечение конкретных государственных нужд. Известно, что земля используется для обеспечения обороны, безопасности и решения иных общих задач государства. Если соответствующая земля не будет находиться в федеральной собственности, указанные задачи не смогут быть решены в должной мере. В связи с этим федеральные законы объявляют эти земли, а иногда и земельные участки федеральной собственностью. Примером может служить Федеральный закон «Об обороне». В пункте 10 статьи 1 этого законодательного акта сказано, что земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. Признание названных земель собственностью Российской Федерации оправдано с любой точки зрения. Как и лесные природные ресурсы, они являются публичным достоянием многонационального народа России и должны иметь специальный правовой режим, хотя и по другим причинам.
Установление федеральной собственности на земли, необходимые для обороны и обеспечения других государственных нужд, имеет большое значение. Однако соответствующие положения законодательства останутся декларацией, если законодатель не установит порядок и условия осуществления права собственности Российской Федерации на землю.
В соответствии с устаревшим, но все еще действующим законодательством управлять федеральной земельной собственностью, необходимой для нужд обороны и обеспечения иных государственных интересов, должны органы местного самоуправления. Иными словами, объявление указанных земель федеральной собственностью пока выглядит пустой декларацией. Данное положение усугубляется отсутствием законодательства, которое регламентирует вопросы оборота земельных участков. Можно ли отчуждать землю, предназначенную для обеспечения государственных нужд, или нельзя? Этот вопрос и другие подобные вопросы на практике решаются не по закону, а исходя из здравого смысла. Такой ситуацией не удовлетворены ни государственные структуры, ни муниципальные органы, ни частные лица. Все ждут принятия федеральных законов, где были бы разрешены вопросы управления федеральной земельной собственностью, но их, увы, так и нет.
Чтобы обеспечить надлежащую защиту публичных и частных интересов, законодательство должно учитывать разницу между землями и земельными участками как объектами права собственности.
Земли лесного фонда, обороны, особо охраняемых природных территорий и так далее — это не совокупность земельных участков и тем более не один большой земельной участок. Собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земли объявляется для обеспечения публичных интересов. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул публичное значение земель лесного фонда, назвав лесной фонд публичным достоянием. Специальный правовой режим этих земель диктует серьезные ограничения в их использовании. В тех случаях, когда гражданам и юридическим лицам необходимо использовать землю, им, как правило, предоставляются земельные участки из состава этих земель, но не сами эти земли как единый объект. Собственность на земли всегда служит для защиты публичных интересов, поэтому земли могут находиться только в публичной собственности.
Земля может являться объектом гражданского оборота. Происходит это после того, как она обособляется в конкретные земельные участки. Неспроста в Гражданском кодексе Российской Федерации говорится о земельных участках и других обособленных природных ресурсах, но не о землях. Конечно, есть случаи, когда некоторые земли обособляются, например, земли государственных природных заповедников, но делается это не для того, чтобы они могли выступать объектом гражданского оборота, а для охраны природных объектов и комплексов. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» специально разграничил понятия «земельный участок» и «территориальные зоны», под которыми понимаются и особо охраняемые природные территории. Признание земельных участков объектом гражданских прав обусловливает возможность их нахождения не только в публичной, но и в частной собственности.
Таким образом, государственная собственность на землю выступает в виде собственности на земли и земельные участки. Если не учитывать разницу между государственной собственностью на земли и земельные участки, трудно выявить случаи, когда государство выступает в роли защитника публичных интересов и когда Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются субъектами гражданских прав, которые имеют равные права с другими участниками гражданского оборота.
Законодатель стремится учесть разницу между государственной собственностью на земли и земельные участки. Принятый Государственной Думой в третьем чтении Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» установил порядок отнесения земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Законом предусмотрено, что право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на эти земельные участки возникает с момента государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Иными словами, закон признает земельные участки объектом гражданских прав. Что касается прав публичной собственности на земли, то законодательством не предусматривается необходимость их государственной регистрации в указанном реестре. Зарегистрировать право федеральной собственности на земли лесного фонда, обороны и так далее невозможно, да и нет такой потребности. Считать земли объектом гражданских прав, как земельные участки, нельзя. Вместе с тем нужно учитывать, что право собственности на земельный участок не может быть иным, чем право собственности на земли, в составе которых он находится. В связи с этим в Федеральном законе «О разграничении государственной собственности на землю»3 указано, что основанием признания права федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является их нахождение на землях соответствующего вида публичной собственности.
Вопрос о реализации прав собственника на земли и земельные участки тесно связан с вопросом об оборотоспособности земельных участков, поэтому их следует рассматривать в единой связке.
Пунктом 3 статьи 129 и пунктом 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации разрешается отчуждение или переход от одного лица к другому земли в той мере, в какой ее оборот допускается федеральными законами о земле. Таким образом, в Гражданском кодексе Российской Федерации признается, что земля может быть исключена из оборота или ограничена в обороте. Однако нельзя толковать названные нормы гражданского права как полный запрет оборота или как необходимость ограничения оборота всех земельных участков. В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля может находиться в гражданском обороте, а ограничения этого оборота или его запрет допустимы только в определенных случаях, в частности для защиты публичных интересов.
При рассмотрении вопроса об оборотоспособности земельных участков, находящихся в государственной собственности, следует опираться на исторический опыт нашей страны, а также на опыт других стран. В связи с этим представляет интерес позиция по данному вопросу выдающегося дореволюционного правоведа, профессора Московского университета Габриэля Феликсовича Шершеневича.
В учебнике русского гражданского права (издание 1907 года) Г.Ф. Шершеневич исследовал вопрос о пределах нахождения в обороте вещей. Он полагал, что вещи могут стоять вне оборота по естественным причинам, по соображениям государственным и религиозным. По естественным причинам предметом сделки не могут быть воздух и свет, поскольку они не имеют меновой ценности и их обособление представляет непреодолимую трудность, а также морские воды и озера, которые частичному обладанию не подлежат и должны оставаться в общем и свободном пользовании всех. По государственным соображениям предметом прав со стороны частных лиц неспособны сделаться вещи, которые принадлежат государству или иному публичному союзу и находятся волею закона в общем пользовании. Они остаются в общем пользовании до тех пор, пока не изменится в установленном порядке назначение вещи. К этим вещам отнесены дороги, судоходные реки, земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы, мосты, каналы, реки, пролегающие через городские земли, межи между границами дач. От этих вещей отграничиваются государственные имущества, которые не находятся в общем пользовании и принадлежат государству на праве частной собственности. Оборот этих имуществ и иной частной собственности осуществляется в одном порядке. По религиозным соображениям из оборота исключаются опустевшие кладбища, а также ограничивается оборот домашних церквей и икон. Эти выводы Г.Ф. Шершеневич сделал на основе анализа законодательства и судебной практики Российской империи. Если говорить с позиций современного законодательства, то Г.Ф.Шершеневичем предлагалось определять оборотоспособность вещей, в том числе и земли, исходя из того, находится ли земля в общественном пользовании или нет.
Бытовавшие в Российской империи взгляды на оборот вещей были взяты за основу развития законодательства Эстонии. В связи с этим оно должно быть интересно и для России. Статья 9 Закона о вещном праве, принятого в Эстонии в 1993 году, разделила все вещи на всеобщие, публичные и частные. Всеобщей вещью является вещь, которая по своей природной сущности не может относиться к чьей-либо собственности, а может использоваться всяким так, как пользуются воздухом и открытым морем. Публичной вещью является вещь, которая относится к государственной или муниципальной собственности и по своей общественной сущности может использоваться всяким так, как пользуются территориальным и внутренними морями, судоходными водоемами, публичными улицами, площадями и парками. Частной вещью признается вещь, которая не является ни всеобщей, ни публичной и может принадлежать всякому собственнику. В установленных законом случаях частная собственность может предназначаться для публичного пользования. Всеобщая и публичная вещи не находятся в гражданском обороте. Эстонский законодатель определил оборотоспособность вещей (включая землю) исходя из их естественной и общественной сущности. Если земля может использоваться всяким лицом, то на нее устанавливается публичная собственность и она исключается из оборота. Если допускаются разные формы собственности на одну и ту же землю, она ограничивается в обороте, когда на основании закона эта земля предназначена для публичного пользования.
Мировой опыт свидетельствует о том, что оборотоспособность земельных участков урегулирована как общими, так и специальными нормами. В Российской Федерации этот вопрос пока не решен. Несколько указов Президента Российской Федерации, которые содержат перечни земельных участков, не подлежащих приватизации, не могут браться в расчет.
Что же нужно сделать, чтобы сдвинуть с мертвой точки вопрос об оборотоспособности земельных участков? В первую очередь необходимо определить земли, которые должны находиться в публичной собственности. Затем нужно установить режим использования и охраны этих земель. После чего в соответствии с правовым режимом земель должен быть запрещен или ограничен оборот земельных участков на соответствующих территориях.
В собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны находиться лесные земли, земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые водными объектами общего пользования, земли, необходимые для обеспечения обороны, и другие земли, которые можно считать публичным достоянием.
Формы собственности на земельные участки должны быть любыми, если только эти участки не находятся на землях, относящихся к определенным видам публичной собственности. Вид собственности на земли и земельные участки, сформированные из состава этих земель, должен быть единым. Оборотоспособность названных земельных участков прямо зависит от формы и вида собственности на земли. Любые сделки, которые изменяют форму и вид собственности на землю, в данном случае недопустимы.
Что касается земель, которые не могут считаться публичным достоянием, то оборотоспособность земельных участков в данном случае связывается не с формой и видом собственности, а с правовым режимом земель. Например, для земель сельскохозяйственного назначения установлен определенный правовой режим, основу которого составляет целевое назначение. Оборот земельных участков здесь не должен привести к изменению целевого назначения или иному нарушению режима использования и охраны сельскохозяйственных земель.
Нередко предлагается чуть ли не все земли в Российской Федерации считать публичным достоянием. Недопустимость частной собственности на сельскохозяйственные угодья обосновывается тем, что эти угодья служат условием обеспечения так называемой продовольственной безопасности. Мировой опыт, да и опыт нашей страны показывает, что на состояние и продуктивность сельскохозяйственных земель публичная форма собственности не влияет. Сельскохозяйственные земли могут находиться в разных формах собственности в зависимости от того, целесообразно это или нет. Если передать в частную собственность земли обороны, то это будет противоречить их назначению. Частный собственник не сможет реализовать свои права и обеспечить использование земель для целей обороны. Передача в частную собственность сельскохозяйственных земель не является предпосылкой изменения их назначения. Сельскохозяйственное производство может вести любой собственник. Попытка сохранить ряд земель в государственной собственности диктуется не публичными интересами, а частными интересами отдельных лиц, а нередко политическими интересами некоторых партий и общественных движений. Запрет и ограничения оборота земельных участков, причиной которых являются политико-идеологические или узкокорыстные интересы, не соответствуют конституционным требованиям.
В настоящее время установлена оборотоспособность только участков лесного фонда. Оборотоспособность остальных земельных участков почти не определена. Подобного рода пробелы в законодательстве приводят, с одной стороны, к грубым нарушениям публичных интересов, а с другой — к ущемлению прав граждан и юридических лиц. В демократическом правовом государстве с рыночной экономикой правила игры для властных структур и предпринимателя должны быть четко определены. О какой определенности открытости можно говорить, когда неизвестно, где государство защищает публичное достояние в интересах всего общества, а где — свои интересы как субъекта гражданских прав. В такой обстановке нормальный гражданский оборот земельных участков невозможен. Законодательство должно внести правовую ясность в проблемы оборотоспособности земельных участков и тем самым создать предпосылки для нормального функционирования рыночной экономики и осуществления общих функций государства.
В теории советского земельного права исключительная государственная собственность на землю названа в качестве основания управления земельным фондом. Именно эта специфическая особенность отличала управление земельным фондом от других отраслей управления. Отмечалось, что отношения по управлению земельным фондом носят государственно-властный характер. В то же время говорилось о праве государства распоряжаться землей, как о праве всякого другого собственника. При этом попытки отнести отношения по управлению земельным фондом и управлению государственной земельной собственностью к предмету административного и гражданского права подвергались обструкции.
Некоторые достаточно известные представители советской юридической науки полагали, что земельные отношения делятся на имущественные и организационно-административные, регулируемые при помощи гражданского и административного права. Земля даже называлась имуществом и товаром. В теории советского земельного права данные аргументы вполне резонно опровергались. Последовательные сторонники существования советского земельного права говорили, что все эти цивилистские и административно-правовые подходы не годятся, когда речь идет о земле, являющейся продуктом природы и объектом права исключительной государственной собственности. Поэтому осуществление государственной власти и правомочий собственника в земельной сфере они считали единым, неразрывным целым. Следовательно, по их мнению, к функциям управления земельным фондом должно относиться и распоряжение землей.
Эти постулаты советского земельного права не ушли в прошлое. Они продолжают активно использоваться в законотворческой деятельности. Лидеры некоторых фракций и депутатских групп недавно обратились к Президенту Российской Федерации с предложением возродить общенародную собственность на землю, поскольку, с их точки зрения, без этого невозможно эффективно осуществлять управление земельными ресурсами. Они точно выразили смысл соответствующих канонов советского земельного права, о которых так подробно говорилось ранее.
Конституция Российской Федерации провозгласила многообразие форм земельной собственности и допустила гражданский оборот земельных участков. Гражданский кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы признали земельный участок недвижимым имуществом, регламентировали порядок совершения сделок с землей, установили возмездный характер пользования землей. Каноны советского земельного права в этих условиях стали несостоятельными. Обеспечить защиту публичных интересов в земельной сфере теперь в соответствии с ними нельзя. Если государственную собственность рассматривать как основу управления земельными ресурсами, то как можно обеспечить рациональное использование и охрану земель и земельных участков, находящихся в муниципальной и частной собственности? С другой стороны, как реализовать конституционное положение о равенстве всех форм собственности? Российская Федерация в наше время устанавливает правовой режим земель не как собственник, а как носитель суверенитета.
Представляется, что управление земельными ресурсами и управление государственной земельной собственностью — разные, хотя и взаимосвязанные сферы. В юридической литературе по этому поводу высказано следующее мнение: «В теории права власть государства, не связанная с его титулом собственника, получила название «империум» (по латинскому слову, означающему высшую юрисдикцию), а правомочия государства, вытекающее из его титула собственника, — «доминиум» (по латинскому слову, означающему правомочия собственника). Один из основных принципов земельного права заключается в том, что юридическая власть государства (империум) выше, чем его полномочия, вытекающие из титула собственника (доминиум)». С этим мнением трудно не согласиться. Другой вопрос, почему проводится мысль о необходимости решения всех земельных вопросов в земельном праве. Если признается разница между «империумом» и «доминиумом», зачем регулировать разнородные отношения в одной отрасли права? В ответе на этот вопрос лежит разгадка проблемы отождествления управления земельными ресурсами с управлением государственной земельной собственностью.
По канонам советского земельного права все отношения, касающиеся земли, должны регулироваться в соответствии с нормами земельного права. При исключительности государственной земельной собственности и запрете гражданского оборота земельных участков это выглядело логично. Сейчас обстановка изменилась. Регулирование земельных вопросов стало осуществляться в соответствии с гражданским и административным правом. Многие юридические нормы, регулирующие вопросы о земле, уже не считаются нормами земельного права. При таких обстоятельствах земельное право уже не может рассматриваться как совокупность всех норм, регулирующих вопросы о земле. Однако иногда законодатель пытается сохранить его старый статус. В результате земельное законодательство регулирует вопросы гражданского и административного права без учета их требований. Например, не учитывается, что гражданское и административное право — разные отрасли законодательства, имеющие разные предметы и методы регулирования.
Вероятно, когда-нибудь Россия вернется к общепринятому в континентальной правовой системе делению права на публичное и частное. Земельное право, может быть, сохранится в рамках публичного права. Конституция Российской Федерации уже определила, что Россия будет развиваться как демократическое правовое государство с рыночной экономикой. Значит, в юридической сфере неизбежно получат признание те подходы, которые применяются в странах с континентальной системой права, где господствуют принципы буржуазной демократии и рыночной экономики. С этих позиций, может быть, еще не совсем укоренившихся в России, и нужно рассматривать вопрос об управлении земельными ресурсами и управлении государственной земельной собственностью.
Вопрос об управлении земельными ресурсами лежит в области публичного права, а вопрос об управлении государственной земельной собственностью — в области частного права. Требования, касающиеся управления земельными ресурсами, носят повелительный характер и направлены на обеспечение общего блага, как бы ни решался вопрос с земельной собственностью. За долгие годы господствующая идеология привела к тому, что защита интересов общества непременно связывается с признанием права государственной собственности на землю. Такой взгляд основан на смешении совершенно отличных друг от друга сфер — публичной и частной. Именно поэтому определенные политические силы все отношения, связанные с землей, упорно называют земельными и отстаивают существование земельного права как отрасли права, где сосредоточены все нормы, регулирующие вопросы о земле.
Государственная власть устанавливает правовой режим земель вовсе не потому, что Российская Федерация или субъекты Российской Федерации являются собственниками земли в частноправовом смысле. Наоборот, вся их деятельность в этой области лежит в публично-правовой сфере, так как они выступают в данном случае в качестве высшего представителя общественных интересов. Решение вопроса об осуществлении права государственной собственности на землю (в цивилистическом смысле) должно быть освобождено от соображений, относящихся к совершенно иной области интересов, то есть публичных. Защита публичных интересов лежит в сфере особых отношений, имеет другое обоснование и обеспечивается иначе, чем защита интересов, лежащих в частноправовой сфере.
Правовое регулирование вопросов управления земельными ресурсами и управления государственной земельной собственностью не должно осуществляться исключительно в рамках земельного права. Частноправовые и публичноправовые вопросы, возникающие в земельной сфере, должны регулироваться в соответствии с общепринятыми в гражданском и административном праве понятиями и категориями. Земельное законодательство не должно искажать свойственных для стран с рыночной экономикой подходов к регулированию имущественных и административных отношений.
Вместе с тем нельзя игнорировать наличие специфических особенностей земельной сферы, которые не могут быть урегулированы нормами гражданского и административного права. Достаточно сказать о землеустройстве, государственном земельном кадастре, зонировании земель и так далее. Это предопределяет существование особых земельных отношений и особой отрасли права — земельного права. Данная специфика отражается на определении форм собственности на землю, видов государственной земельной собственности, оборотоспособности земельных участков, осуществлении права собственности на землю. Иными словами, управление земельными ресурсами влияет на управление государственной земельной собственностью.
Земельное законодательство может регулировать вопросы, касающиеся государственной собственности на землю, но не игнорируя, а развивая положения гражданского законодательства применительно к земельной сфере. Пунктом 3 статьи 212 Гражданского кодекса Российской Федерации разрешено определить законом виды имущества, которые находятся только в государственной собственности, а также установить особенности приобретения и прекращения права собственности, владения, пользования и распоряжения имуществом в зависимости от того, кто является субъектом государственной собственности. Сейчас земельное законодательство решает не эти вопросы, а пытается изменить относительно земли установленный гражданским законодательством общий порядок регулирования вопросов собственности. При этом земельное законодательство пытается в максимально возможной степени следовать канонам советского земельного права. Бесперспективность и вредность этого пути очевидна.
Несмотря на серьезность проблем, касающихся государственной земельной собственности, законодатель пока еще не уделял должного внимания их разрешению. Принято считать, что эти проблемы исчезнут с принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Возможно, именно поэтому законодатель не предпринимает усилий для урегулирования соответствующих вопросов. С этой позицией можно согласиться лишь отчасти.
Земельный кодекс Российской Федерации является актом земельного законодательства. Значит, собственность на землю останется категорией земельного законодательства. Земельный кодекс Российской Федерации лишь учтет требования гражданского права. Наличие в Гражданском кодексе Российской Федерации главы о праве собственности на землю ситуацию не спасет. Эта глава — чужеродное образование в этом Кодексе. Следуя такой логике, надо бы в Гражданский кодекс Российской Федерации включить главы о праве собственности на лес, недра и так далее. Вопрос о том, какие нормы (земельного или гражданского права) регулируют отношения собственности на землю, останется открытым. Опять сохранится неопределенность, усугубляющаяся принятием противоречивого гражданского и земельного законодательства. На нынешнем этапе развития законодательства таких издержек, видимо, не избежать. Лишь со временем, когда будут сброшены идеологические шоры, система законодательства приобретет цивилизованные формы.
Вместе с тем можно спрогнозировать и определенные позитивные сдвиги. Наверняка Земельный кодекс Российской Федерации определит порядок разграничения государственной собственности на землю и управления государственной земельной собственностью. По всей видимости, будет установлена оборотоспособность земли и ограничения прав земельного собственника. Вне всякого сомнения, это будет прорыв в области правового регулирования отношений, касающихся государственной собственности на землю.
Примет ли законодатель проект Земельного кодекса Российской Федерации? На этот вопрос можно ответить положительно. Нет особых сомнений в том, что Кодекс уже в 2001 году вступит в действие. Здесь, как и в случае с государственной символикой, будет достигнут компромисс. В какой степени содержание проекта Земельного кодекса Российской Федерации будет соответствовать конституционным требованиям, мы увидим только тогда, когда его новая редакция официально поступит в Государственную Думу.
Направления развития законодательства, регулирующего вопросы государственной земельной собственности, уже ясны.
Среди указанных направлений главным является урегулирование вопросов, связанных с разграничением государственной земельной собственности. Уже принят целый ряд федеральных законов, которые объявили определенные земли и земельные участки федеральной собственностью. Есть законодательные акты, в соответствии с которыми некоторые государственные земли должны быть отнесены к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Вопрос об отнесении земли к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации уже неоднократно рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации. В последнее время наметилась тенденция к установлению общего порядка разграничения государственной земельной собственности. Скоро эта проблема из законодательной полностью превратится в правоприменительную.
Вторым направлением развития соответствующего законодательства является управление государственной земельной собственностью. Пока проблема решается в рамках отдельных федеральных законов и указов Президента Российской Федерации. Сфера действия этих нормативных актов достаточно узкая. Кроме того, управление собственностью не определяется в полной мере. Это неудивительно. Пока не разграничена государственная собственность на землю, решение вопроса об управлении ею кажется преждевременным. Проект Земельного кодекса Российской Федерации содержит положения об управлении как федеральной земельной собственностью, так и земельной собственностью субъектов Российской Федерации. Недалеко то время, когда эта ключевая проблема будет решена.
Третьим направлением развития законодательства является урегулирование оборотоспособности земельных участков из состава государственных земель. Законодательство в этой сфере почти отсутствует, и, скорее всего, оно начнет появляться только после принятия Земельного кодекса Российской Федерации.
Законодательство о государственной земельной собственности по другим направлением вовсе не развивается.
На основании изложенного можно прийти к следующим выводам. Еще долго вопросы о государственной земельной собственности будут стоять на повестке дня. Однако с мертвой точки дело сдвинется только с принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Наше законодательство постепенно начнет использовать нормальные правовые конструкции и освободится от неоправданного влияния устаревших взглядов на землю.
1. В противном случае Российскую Федерацию нельзя считать обладателем государственного суверенитета.
2. Данному вопросу посвящена статья П.Н.Павлов «Разграничение государственной собственности на землю». №4(5) 2000г., с.33.
3. Данный закон, принятый Государственной Думой 12.2000, отклонен Советом Федерации 01.2001 (прим. редактора).
|
