написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1 (6) 2001г

Совершенствовать законопроектную деятельность (по результатам расширенного заседания коллегии Министерства юстиции Российской Федерации 24.01.01)

Карлин А.Б., статс-секретарь, первый заместитель Министра юстиции Российской Федерации

Проблемы совершенствования организации работы Минюста России по участию в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации выходят далеко за ведомственные рамки.

Формирование подлинно правовой государственности предполагает в своей основе эффективно действующую систему законов. Законотворческому процессу в пореформенной России до последнего времени была присуща неупорядоченность, переходящая порой в хаотичность, импровизационность действий его участников. В основном закон понимали как средство решения тактических задач. Деструктивные мотивы в поведении отдельных субъектов законодательной инициативы обусловили подготовку большого количества низкокачественных законопроектов, что блокировало парламентский механизм, затруднило прохождение базовых, системообразующих проектов законодательных актов, остро необходимых для последовательного и сбалансированного реформирования важнейших сфер общественной жизни.

Полтора века назад Генри Бокль, английский историк и социолог, писал, что цель и тенденция современного законодательства — направить вещи в то естественное русло, из которого невежество предшествовавшего законодательства отвело их. Эта мысль актуальна и сегодня, поскольку строительство принципиально новой правовой системы предполагает преодоление устаревших стереотипов и догм, что невозможно без консолидации усилий многих политико-государственных институтов и профессиональной юридической элиты, смелого использования международного опыта и бережного отношения к богатейшему национальному наследию в правовой доктрине и практике законотворчества.

В сложившихся условиях потребовалась серьезная модернизация форм участия Правительства Российской Федерации в законопроектной работе. Реализации этой задачи во многом способствовало постановление Правительства от 15 апреля 2000 г., №347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», закрепившее основные принципы организации его работы на одном из приоритетных направлений своей деятельности: плановость, персональная ответственность руководителей, координация действий федеральных органов исполнительской власти при ведущей роли Министерства юстиции.

Эффективное участие в законопроектной деятельности — не только одно из важнейших условий гармоничного включения Минюста в архитектонику правовой государственности в России. Это направление деятельности — стержневое определяющее и объединяющее в самом понимании современной юстиции. В последние годы Минюсту придано много новых важнейших функций, однако его участие в законопроектной деятельности на этом фоне не стало менее значимым. Более того, убежден: полная реализация поставленных перед ним Президентом и Правительством задач по формированию единого правового пространства, исполнению уголовных наказаний, судебных актов, правовой защите интеллектуальной собственности, регистрации прав на недвижимость и сделок с ней возможна только в условиях современного и адекватного обновления правовой базы в этих сферах.

В 2000 году в результате принятых Правительством и Минюстом мер, участие последнего в законопроектной деятельности приобрело в целом более организованный и целенаправленный характер. Несколько улучшились планирование разработки законопроектов, взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти, профильными комитетами и аппаратами Государственной Думы и Совета Федерации. Законопроектная деятельность стала более ориентированной на решение социально-экономических проблем. Наметились положительные тенденции к улучшению качества правительственных законопроектов.

К числу очевидных организационных приобретений прошлого года следует отнести и новый формат работы Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, которая с участием статс-секретарей всех федеральных органов исполнительной власти проводит еженедельные заседания, где вырабатывается согласованная позиция Правительства по всем законопроектам, выносимым на рассмотрение обеих палат парламента. Благодаря Департаменту по координации законопроектной деятельности, созданному в 2000 году, и его взаимодействию с рядом других структур центрального аппарата активизировалось и стало более профессиональным участие Минюста в работе этой комиссии.

Ко второй половине 2000 года доля правительственных законопроектов, внесенных в Государственную Думу, возросла до 15%. Преодолено некоторое отставание первого полугодия, вызванное реформированием федеральных органов исполнительной власти, необходимостью выработки и принятия Плана действия Правительства в области социальной политики и модернизации экономики и соответствующей корректировки законопроектных инициатив Правительства.

К сожалению, на фоне весьма стабильного числа законопроектов, рассмотренных нижней палатой парламента в первом чтении, тревожит тенденция к росту числа законопроектов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе. За три последних года их «остаток» возрос в пять раз (с 500 до 2500), в то время как в течении одной сессии рассматривается в первом чтении лишь около 200 законопроектов.

Должен сказать, что по поручению Правительственной комиссии аппарат Министерства юстиции в настоящее время проводит ревизию находящихся в Государственной Думе законопроектов, внесенных Правительством, что позволит отозвать проекты, утратившие актуальность.

Аналогичная работа проведена и в отношении законопроектов, отклоненных Советом Федерации и Президентом (вне зависимости от субъекта законодательной инициативы); соответствующие согласованные предложения внесены в Правительство. С учетом ограниченных возможностей палат Парламента ясно, что надо решительнее отказываться от мелкотемья, координировать законодательную деятельность с другими субъектами законодательной инициатив, и повышать ее качество.

Надо отметить, что такая тенденция за последние два года стала отчетливей. Да и резервы для этого есть весьма немалые.

Проблема совершенствования организации работы Минюста по участию в законопроектной деятельности Правительства имеет два основных аспекта.

Во-первых, эта работа — важная составляющая деятельности Правительства и Президента по созданию правовой базы реформирования социально-политической и экономической сфер. Здесь важны следующие вопросы:

а) планирование законопроектных работ Правительства. Считаем целесообразным наряду с разработкой и утверждением годовых планов ввести и перспективное (до 3-х лет) планирование этой деятельности. Комиссией Правительства в целом одобрен подготовленный Минюстом совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации при участии федеральных органов исполнительной власти, перечень федеральных законов, прямо указанных в Конституции Российской Федерации или обусловленных ее положениями, который рассматривается в качестве известного задела для перспективного планирования. Тем самым создаются предпосылки к более глубокой и всесторонней проработке концепции законопроектов, сведению к минимуму отказа от инициатив, уже включенных в планы, значительной экономии сил и средств.

б) усовершенствование методического обеспечения законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Минюстом совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения подготовлен проект Методических правил законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, получившей положительную оценку многих министерств и ведомств, ученых и специалистов в области законодательной техники и одобренный коллегией. В настоящее время Методические правила уже направлены в Министерства и ведомства для повсеместного использования.

в) оптимизация организации и финансирования законопроектной деятельности. Необходимо чаще создавать межведомственные рабочие группы с привлечением независимых экспертов для разработки базовых, системообразующих и кодифицированных законодательных актов с их дополнительным финансированием. Поэтому Департаменту по координации законопроектной деятельности и Финансово-экономическому департаменту поручено подготовить и внести в I квартале 2001 года в Правительство Российской Федерации согласованные с Минфином предложения по этому вопросу с обоснованием нормативов, источников и порядка дополнительного финансирования.

г) совершенствование координационных начал в законопроектной деятельности. Президента и Правительства путем улучшения взаимной информированности, согласования планов и конкретных законодательных инициатив.

д) укрепление координации и взаимодействия с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Конкретные организационные формы такого взаимодействия определены совместным приказом Минюста и Института. Назову лишь некоторые: совместная разработка проектов планов законопроектной деятельности, определение ее приоритетных направлений, представление заключений на разработанные Минюстом России законы и др.

Во-вторых, речь идет о совершенствовании организации законопроектной деятельности аппарата Министерства юстиции и его территориальных органов, что, на наш взгляд обуславливает необходимость:

а) принятия Регламента1 законопроектной деятельности центрального аппарата Минюста и Положения о департаменте по координации законопроектной деятельности, а также распределения полномочий между структурными подразделениями центрального аппарата в соответствии с Правовым классификатором, утвержденным Указом Президента Российской Федерации. Тем самым будут созданы предпосылки к четкому распределению функций, форм взаимодействия и координации, пределов ответственности, ее надлежащему информационно-методическому сопровождению.

Регламент и проект документа о распределении полномочий между подразделениями центрального аппарата ориентированы не на механическое наращивание объема документов, а на усиление ведущей роли отраслевых департаментов в постоянном мониторинге базовых отраслей законодательства, определении направлений и темпов их совершенствования.

Представляется, что принцип распределения обязанностей, ориентированный на структуру утвержденного Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. классификатора правовых актов, может быть использован и в организации работы департаментов Правительства, федеральных органов исполнительной власти по участию в законопроектной работе.

б) повышения уровня научного обеспечения законопроектной деятельности. Министерства путем создания при нем совещательного органа — Научно-консультативного Совета по законопроектной деятельности, привлечения к постоянному участию в законопроектной работе научных сотрудников и преподавателей Российской правовой академии, других его научных и образовательных учреждений. Положение о научно-консультативном Совете одобрено коллегией.

Этой же задаче способствовала бы подготовка Справочника унифицированной правовой терминологии, применяемой в законопроектной работе, потребность в котором давно назрела. Его подготовку и издание могла бы осуществить в 1-м полугодии 2001 года Российская правовая академия как главное научное и образовательное учреждение Минюста.

Неудовлетворительное состояние научного обеспечения законопроектной деятельности Министерства, во многом обусловлено сформировавшейся в последние годы отстраненностью нашей отраслевой научной базы от реальных потребностей системы органов юстиции. Российская правовая академия не выполняет в полной мере функции головного научного и образовательного учреждения. Ее внутренняя структура, содержание и уровень научных исследований не соответствуют решаемым органами юстиции страны задачам. И дело не только в недостаточном финансировании. В наших внутренних планах и распоряжениях необходимо прямо предусматривать участие специалистов РПА в работе над конкретными законопроектами и спрашивать за его результаты.

Далеко не в полной мере используется в этом направлении и потенциал научных и образовательных учреждений, подведомственных Главному управлению исполнения наказаний, судебно-экспертных учреждений Минюста.

в) информационного сопровождения законопроектной деятельности. В первом квартале 2001 г. будет запущена интегрированная в базу данных Правительства и Палат Федерального Собрания соответствующая информационная система, которая полностью удовлетворит потребности аппарата Минюста.

г) участия территориальных органов Министерства юстиции в законопроектной работе. Сегодня это важный, и практически не используемый резерв ее интенсификации. Такое участие должно осуществляться в контексте намеченных мер по формированию единства правового пространства России, а также оказанию методической помощи законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, в том числе и в реализации ими права законодательной инициативы на федеральном уровне.

Законопроектная деятельность чрезвычайно многоаспектна. Уверен, что одобренные состоявшейся коллегией проекты основных организационно-методических и регламентных документов будут способствовать активизации работы Минюста и, как следствие, законопроектной деятельности Правительства в целом.

Примечания

1. Регламент законодательной деятельности Министерства Юстиции РФ утвержден приказом Министерства Юстиции РФ от 19.01.01. №14 (прим. редактора).

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100