написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1 (6) 2001г

Проблемы и перспективы перехода к правовому градорегулированию

Шамузафаров А.Ш., Председатель Госстроя России

Предыстория вопроса. Понятие правового градорегулирования достаточно широкое. В общем виде оно означает создание правил игры для всех субъектов права на землю и иную недвижимость в отношении ее использования и изменения.

В доперестроечный период данное право принадлежало государству, как единоправному владельцу недвижимой собственности, а следовательно все установки по использованию этой собственности принадлежали также государству в виде государственных норм и стандартов, строительных правил и директивных постановлений, издаваемых различного рода государственными ведомствами, причастными к процессу управления. Сами нормативные акты носили ведомственный, технический характер и не являлись «правовыми», поскольку права владения, пользования и распоряжения землей и недвижимостью — триада права собственности — принадлежали государству в лице его ведомств. Система ведомственного регулирования настолько глубоко укоренилась в сознании общества, что с появлением иных форм собственности на землю и недвижимость не только не изменилась, но крайне усугубилась. Это выразилось в том, что ведомственное регулирование стало затрагивать права собственности. Но именно в силу ведомственного характера такого регулирования, это коснулось в первую очередь закрепления и безграничного расширения своих собственных прав, то есть прав ведомственных органов, всеми средствами и на всех уровнях власти лоббируемых через представительные органы.

Изменения государственного устройства и отношений собственности диктовали необходимость создания законов, устанавливающих баланс интересов государства и новых субъектов собственности — местных самоуправлений и частных лиц. Такие законы были приняты. Гражданский кодекс Российской Федерации установил нормы государственной, муниципальной и частной собственности на землю и недвижимость. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» определил пределы полномочий органов местного самоуправления в сфере земли и недвижимости. Закон РФ «О товариществах собственников жилища» явился одним из важнейших законов, регулирующих отношения в жилищной сфере. Был введен в действие также Градостроительный кодекс РФ, в котором переплелись нормы административного и гражданского права.

Следует сказать, что приватизация государственной собственности сконцентрировала все усилия законодательства на вопросах владения и распоряжения, оставив за бортом вопросы пользования, то есть самого независимого по отношению к субъектам права компонента собственности. Невозможность применения старых норм землепользования привело к созданию местных норм и порядков в виде правил застройки, градостроительных уставов и иных документов как областного, так и городского уровня. В большинстве своем они закрепляли и без того путаные порядки предоставления земли и разрешительного процесса в строительстве, имеющиеся в федеральном законодательстве, еще более усложняя их правами и полномочиями, навязанными региональными и местными структурами.

Жертвой такого невнимания со стороны федерального законодательства, с одной стороны и чрезмерной ретивости местных органов, с другой, стали частные лица — состоявшиеся и потенциальные владельцы недвижимости, инвесторы, застройщики, преодолевающие существенные барьеры на пути реализации своих инвестиционно-строительных намерений. Местные порядки получения земли для строительства и осуществления строительства представляют собой долгий перечень обязательных согласований, экспертиз, разрешений от органов и структур, полномочия которых закреплены ведомственными актами.

Многочисленные попытки упростить данные процессы как сверху, так и снизу терпели неудачи в силу того, что ни один из участвующих органов не заинтересован ограничить свои полномочия в рамках действующей системы отношений. Более того, полномочия государственных и местных органов в сфере землепользования и строительства всячески расширяются и коммерциализируются. Реализовать свои права пользования и изменения недвижимости в соответствии с новыми порядками стало весьма затруднительно и обременительно, причем это касается всех компонентов создания и владения недвижимостью — от приобретения земельного участка и строительства до оформления прав на нее. Последствия этого достаточно ясны — намерения и бесконечные разговоры о создании благоприятного инвестиционного климата и об упрощении разрешительного цикла упираются в монолитную систему барьеров, обусловленных действующим законодательством. Необходимость изменения действующей системы управления в сфере земельных и градостроительных отношений, создание правовой системы градорегулирования стала очевидна всем субъектам этих отношений.

Признаки неблагополучия и проблемы градорегулирования. Приобретенный опыт реализации норм Градостроительного кодекса в городах России позволяет более предметно охарактеризовать признаки неблагополучия и проблемы, которые свойственны отечественной системе градорегулирования на данный момент. Список таких признаков достаточно велик. Однако, наиболее наглядными признаками неблагополучия можно считать те, которые свидетельствуют о препятствиях к привлечению инвестиций в недвижимость и говорят о парадоксальности ситуации, когда страна, переживая экономический кризис, фактически недополучает или отказывается от инвестиций, способных вывести ее из этого кризиса:

  • чрезмерная продолжительность, трудоемкость и негарантированность для инвесторов процесса подготовки, так называемой, исходно-разрешительной документации — 40-60% времени от всего инвестиционно-строительного цикла. Длительность подготовки исходно-разрешительной документации для застройки, например, жилого квартала может достигать в отдельных случаях 700 дней. При этом стоимость подготовки этой разрешительной документации (куда не входит разработка проектной документации) доходит до 10% всех инвестиционных затрат, что является чрезмерно завышенным показателем. Выплаты в значительной их части идут на оплату услуг чиновников;
  • в согласованиях принимают участие более 40 различных инстанций. При этом инвестору приходится совершать многократные обращения в одни и те же инстанции. Общее количество подписей, которые необходимо собрать инвестору иногда значительно превышает 100;
  • за весь инвестиционно-строительный цикл инвестору приходится совершать более 70 только официально назначенных выплат за услуги различных организаций. При этом их добрая половина приходится на оплату дублирующих действий и услуг;
  • по причине отсутствия информации о разрешенном использовании земельных участков в различных частях города значительная часть заявок инвесторов на выделение земельных участков для строительство не согласовывается (в некоторых городах, например, этот показатель доходит до 50-70%). Другими словами, даже при наличии спроса не обеспечено предложение земли для строительства;
  • до 80% мелких и средних инвесторов, которые хотели бы и могли бы участвовать в строительстве, просто «выдавливаются» с рынка строительства. Выживают только те, кто непосредственно и плотно связан с административными структурами, с чиновниками.

Неадекватность действующей системы градорегулирования требованиям рынка недвижимости. Все эти признаки неблагополучия свидетельствуют о более кардинальном пороке — неадекватности системы градорегулирования требованиям рынка недвижимости. Эта неадекватность проявляется в следующем:

  • отсутствует публично предъявляемая и юридически значимая для инвесторов информация о разрешенном использовании и параметрах строительства недвижимости;
  • имеет место перевернутость процесса предоставления прав на земельные участки для строительства. Инвестор может претендовать на получение прав долгосрочного владения земельным участком (в форме долгосрочной аренды или собственности) не в начале инвестиционно-строительного процесса, а только в его конце. При таком положении невозможно развивать систему ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков, расширяя тем самым количество участников инвестиционного процесса и его масштабы;
  • наблюдается забюрократизированность «разрешительного процесса», переплетение функций и полномочий различных органов, участвующих в подготовке, согласованиях и проведении экспертизы соответствующей документации;
  • отсутствует или искажена связь между документацией о разрешенном использовании недвижимости и картами оценки земли для целей налогообложения. Последние должны были бы воспроизводить оценку, основанную на возможности наилучшего использования земельных участков в различных местах города. Но этого не происходит. Такая ситуация, усугубляемая неадекватной системой налогообложения, блокирует процесс роста доходности недвижимости, перебазирования (под налоговым прессом) непрофильных производств и более эффективного использования освобождающихся ценных городских земель.

Проблемы субъективные, ведомственные и прочие. Институциональные проблемы усугубляются проблемами субъективного, ведомственного и иного характера:

  • ведомственность и противоречивость законов, отсутствие некоторых важных рыночноориентированных актов;
  • противостояние некоторых административных структур, которые, даже и понимая сущность и необходимость правового зонирования, тем не менее препятствуют его введению, справедливо видя в этом умаление своей искусственно преувеличенной значимости и утрату возможности зарабатывать деньги привычным способом, основанным на принятии решений по усмотрению чиновников;
  • отсутствие в городах реального разграничения земель по собственникам, споры между субъектами РФ и муниципалитетами относительно права последних распоряжаться землями в пределах городской черты (например, выставлять земельные участки на торги); позиция некоторых региональных органов власти по недопущению иных форм владения земельными участками, кроме права постоянного пользования и краткосрочной аренды;
  • приверженность старым методам некоторой части градостроителей, которые либо не понимают, либо отвергают необходимость перехода на новые методы, в частности, правового зонирования, и иные подходы, отвечающие требованиям рынка недвижимости;
  • недостаточность положительных примеров, способных неопровержимо и твердо убедить местные административные органы в необходимости введения правового зонирования и его реальных преимуществах (например, наличие ярких фактов увеличения поступлений от недвижимости в городские бюджеты и прочее). Одновременно с этим имеет место «перевернутость восприятия», когда негативные примеры организации системы градорегулирования выдаются за положительные. В результате чего многие города начинают следовать ложным примерам, еще более усугубляя ситуацию на местах;
  • недостаточность методических материалов по вопросам разработки основанных на правовом зонировании местных нормативных правовых актов — Правил застройки и землепользования. Одновременно с этим выпускаются методические материалы, которые существенно искажают подлинную суть правового зонирования и приносят вред в части внедрения зонального подхода в систему градорегулирования в условиях формирующегося рынка недвижимости. Это снижает уровень активности на местах тех специалистов, которые хотели бы самостоятельно разрабатывать указанные акты на местах, но не обладают для этого адекватными методическими указаниями;
  • отсутствие достаточного количества консультантов и специалистов, способных организовать массовый процесс разработки и внедрения Правил застройки в многочисленных городах России. Катастрофическое уменьшение количества специалистов градостроительного профиля (особенно молодых), значительная часть которых «уходят из профессии» по причине невозможности обеспечить планировочной деятельностью приемлемый уровень существования. Отсутствие соответствующих курсов повышения квалификации состоявшихся специалистов и обучения студентов.

Начальные признаки положительных изменений. Несмотря на длинный перечень проблем, все же можно говорить о признаках положительных изменений, которые можно наблюдать в ограниченном числе городов, где применяются основанные на правовом зонировании Правила застройки и землепользования:

  • информация юридического характера стала открытой и доступной для всех заинтересованных лиц, включая инвесторов. Правила (вместе с входящей в их состав картой правового зонирования и градостроительными регламентами применительно ко всем зонам города) распечатаны массовым тиражом и доступны каждому желающему. В некоторых случаях эта информация помещена в систему Интернет, что до глобальных пределов расширяет круг лиц, которые могут использовать эту информацию в целях организации бизнеса и привнесения инвестиций в соответствующий город;
  • существенно повысился уровень исполнения градостроительной дисциплины. Не секрет, что общераспространенными для многих городов стали случаи очевидного отступления от решений ранее принятой градостроительной документации. Практика уже показала, что, в противоположность этому массовому и парадоксальному явлению, в городах, где ныне действуют Правила, стало просто невозможным совершать действия, не предусмотренные этим актом, или входящие с ним в противоречие;
  • активизировалась позиции граждан по вопросам градорегулирования. Теперь они имеют возможность принимать участие в общественных слушаниях, а администрация обязана такие слушания проводить. Сам процесс такого участия зафиксирован процедурными нормами Правил;
  • упростился порядок предоставления инвесторам земельных участков для строительства. Теперь они имеют возможность приобретать права долгосрочного владения земельными участками до начала строительства, а не после, как было прежде;
  • администрации стали более активно готовить пакеты документов для предоставления инвесторам прав на земельные участки. Повысилась доля поступлений в городские бюджеты от продажи права аренды земельных участков зарубежным и отечественным инвесторам.

Между тем проблемы остаются. Есть два основных источника этих проблем:

  • теоретическая и практическая невозможность «впрыгнуть одним прыжком» в систему правового зонирования. Необходимо однажды принятый акт правового зонирования последовательно и целенаправленно дополнять некоторыми недостающими в нем компонентами. Такими, например, как предельные параметры разрешенного строительства для тех зон, где таковые еще не установлены; дополнительные регламенты, представленные в четком и формализованном виде, относящиеся к соблюдению требований охраны памятников, требований экологии и т.д.;
  • необходимость «встраивать» правовое зонирование в прежнюю систему, которая по ряду составляющих еще остается в прежнем виде. Например, это относится к порядку согласования проектной документации, который нуждается в существенном упрощении, придании ему ясности и «прозрачности» и т.д.

Механизмы правового градорегулирования. Изменение системы отношений собственности, появление частных субъектов права собственности на землю и недвижимость, становление рынка недвижимости требует выработки механизмов градорегулирования, обеспечивающих баланс общественных и частных интересов в сфере недвижимости. Законодательство, содержащее такие механизмы, должно формироваться как на федеральном уровне в виде основополагающих норм и стандартов градорегулирования, так и на местном уровне, в форме местных нормативных актов и правил.

Основные механизмы правового градорегулирования следующие:

  • нормы и процедуры правового зонирования, являющегося постоянно действующим инструментом реализации планов развития территории посредством введения градостроительных регламентов, инкорпорирующих требования охранного и экологического законодательства, а также контроля за применением этих регламентов в процессе землепользования и строительства;
  • правила разделения (межевания) земель на земельные участки — объекты земельной собственности, использование которых регулируется нормами и правилами правового зонирования;
  • процедуры резервирования земель для общественных нужд;
  • нормы о сервитутах публичных и частных.

Каждый из этих правовых механизмов содержит нормы, направленные на обеспечение баланса государственных, общественных и частных интересов в процессе регулирования землепользования и застройки, создания и изменения недвижимости, учета и регистрации прав на нее.

Правовое зонирование в контексте установок переходного периода. Понятие «правовое зонирование» впервые было введено в отечественную практику Градостроительным кодексом Российской Федерации (№73-ФЗ, 07.05.98). Этот факт примечателен и должен быть оценен.

Во-первых, после длительного периода инерционного воспроизводства схем и норм социалистического градостроительства в изменившихся экономических условиях было признано необходимым ввести новые нормы, ориентирующие на выработку адекватных ответов требованиям формирующегося рынка недвижимости.

Во-вторых, нормы правового зонирования по необходимости были введены как некий новый компонент в прежнюю систему, уже давно опиравшуюся на принципы зонирования (но не правового). Сложилась ситуация взаимоналожения принципиально различных смыслов, обозначенных очень похожими терминами («зонирование на зонирование»). Это снизило возможность адекватного понимания и привело к размежеванию между профессионалами на три группы. Первая группа просто не замечает специфику норм правового зонирования и продолжает действовать так, как было установлено десятилетиями прежней практики. Вторая группа, формально отмечая наличие норм правового зонирования, трактует их таким образом, что фактически низводит на нет их подлинный смысл, и продолжает действовать как будто бы этих норм и нет вовсе. Третья группа начинает осознавать суть и необходимость правового зонирования и приступать к все более активным действиям по его введению.

В третьих, законодательство не содержит норм, предписывающих администрациям городов в обязательном порядке и в установленные сроки вводить на подведомственной территории правовое зонирование. Будет или не будет введено правовое зонирование зависит от понимания его необходимости и политической воли глав администраций, активности лиц, причастных к градорегулированию и нуждающихся в его совершенствовании.

Тот факт, что на данный момент существуют, автономно или причудливо сочетаясь, противонаправленные нормы нерыночного и рыночного толка, а также размежевание позиций профессионалов по поводу правового зонирования, свидетельствует о переходном периоде, который продолжает переживать отечественная система градорегулирования. Переходный период чрезмерно затянулся. Ясно, что длительность этого периода должна быть сокращена. А это будет зависеть в первую очередь от четкого понимания ответа на вопрос: «переход к чему?».

Ответ на этот вопрос очевиден, он предопределен историей и звучит однозначно: переход к рыночной системе хозяйствования. Эта самая общая установка, которая, однако, влечет за собой вполне конкретные следствия, в том числе и применительно к системе градорегулирования. Главное состоит в том, что отныне и впредь уже не исключительно финансовые средства государства будут определять объемы и характер строительства в городах, как это было ранее, а преимущественно и в первую очередь — средства частных инвесторов, как это уже фактически происходит и будет происходить в дальнейшем. Ранее мы имели вполне логичную и стройную систему «градостроительства». Она была ориентирована на прямые действия: разработку конкретных проектов под конкретное финансирование государства (текущее или обещанное согласно нормативам). Теперь сфера подобных прямых действий государства существенно сокращается. Поэтому профессионалам надо научиться прежде всего осуществлять не прямые, а косвенные действия, т.е. создавать правовые и экономические условия для того, чтобы общественные планы развития городов было бы выгодно реализовывать частным инвесторам к всеобщей пользе. А это означает переход от директивно-указующего «градостроительства» к косвенному рыночному «градорегулированию». Ключевым звеном для обеспечения этого перехода должно стать правовое зонирование, которое и является главной темой данной публикации.

Почему правовое зонирование является ключевым звеном и стартовым импульсом реформирования отечественной системы градорегулирования. На то есть причины фундаментального характера:

1. Посредством правового зонирования вводятся юридически значимые градостроительные регламенты разрешенного использования всех земельных участков, иных объектов недвижимости в масштабах всего города. Этого раньше не было в отечественной практике предшествующего социалистического периода. Тогда в этом не было абсолютно никакой необходимости. Теперь совсем наоборот: именно в установлении градостроительных регламентов и состоит первостепенная необходимость и для частных застройщиков, и для администраций, и для граждан. Наличие градостроительных регламентов снимает ныне повсеместно распространенную правовую неопределенность, когда никто (ни администрация, ни контролирующие органы, ни владельцы недвижимости, ни инвесторы), ни по одному объекту не знает заведомо, что с ним можно и чего нельзя делать, предварительно не заставив тех частных лиц, кого это заинтересует (т.е. инвесторов и владельцев недвижимости), потратить продолжительное время и значительные средства на разработку «разрешительной» и проектной документации. Установленные правовым зонированием градостроительные регламенты обеспечивают такое «знание заведомо» и потому являются исходной предпосылкой и импульсом для ныне заблокированного преобразования целого комплекса отношений и процедур, связанных с застройкой и землепользованием.

2. Только при наличии градостроительных регламентов можно ставить вопрос о формировании земельных участков как объектов недвижимости, подготовленных для вовлечения в оборот, т.е. для передачи их на правах долгосрочного владения (собственности или долгосрочной аренды) уже в начале инвестиционно-строительного процесса (до начала разработки проектной документации и/или получения разрешения на строительство), а не в конце его как это происходит сейчас. Другими словами, можно говорить о возвращении к нормальному положению, преобразовании ныне действующего порядка «с головы на ноги». При отсутствии заведомо установленных градостроительных регламентов такая постановка вопроса просто бессмысленна: в этом случае регламенты вырабатываются в процессе проектирования, а окончательно устанавливаются в форме «целевого назначения» по завершении строительства, т.е. до самого момента завершения строительства земельный участок остается несформированным в юридическом отношении и нет никаких оснований для предоставления такого участка в собственность или долгосрочную аренду. При отсутствии градостроительных регламентов действующий порядок предоставления земельных участков воспринимается вполне логичным и оптимально выверенным, более того, он и не может быть преобразован, для этого нет никаких оснований. Правовое зонирование, открывая дорогу для преобразования порядка формирования и предоставления земельных участков, одновременно разблокирует возможность ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков. Это влечет за собой оживление банковской сферы, расширения контингента лиц, способных получать кредиты и вкладывать относительно небольшие деньги в строительство, прежде всего жилищное, тем самым увеличивать масштабы строительной активности. Совместное действие всей цепочки этих следствий, однажды инициированных правовым зонированием ведет к последовательному преодолению кризисных явлений в экономике.

3. Правовое зонирование создает действенный механизм поддержания градостроительной дисциплины, а также механизм экономических мотиваций для владельцев недвижимости, инвесторов, побуждая их действовать в направлении реализации планов городского развития ко взаимной выгоде администрации, граждан и частных лиц, осуществляющих свои строительные планы. Создается ситуация продуктивного партнерства бизнеса, администрации, общественности. Правовое зонирование, устанавливая виды и параметры разрешенного использования недвижимости в значительной мере предопределяет ее рыночную стоимость, а также результаты массовой оценки недвижимости в целях налогообложения. Адекватно установленные правовому зонированию налоги и арендные выплаты позволяют, в частности, косвенно воздействовать (без или с минимальным участием прямых бюджетных затрат) на активизацию процесса реновации ценных территорий, занятых вредными, или неэффективными производствами. В то же время правовое зонирование гарантирует, что не предусмотренные им действия не состоятся никогда (таких гарантий, например, градостроительная документация никогда не могла предоставить, о чем свидетельствуют многочисленные примеры). Правовое зонирование вводит своего рода «нижнюю планку» состояния городской среды. А это означает, что ухудшения произойти не может и что все последующие действия после введения правого зонирования будут происходить только в направлении улучшения экологической ситуации, предписанного этим документом.

4. Правовое зонирование позволяет на новых основаниях решать вопрос о реорганизации схем взаимодействия органов, причастных к градорегулированию. На данный момент такие основания обеспечивает индивидуально-выборочный подход к формированию земельных участков, базирующийся на подготовке актов предварительного согласования мест размещения объектов строительства. Применительно к каждому объекту каждый раз в индивидуальном порядке многочисленными «уполномоченными» органами решается вопрос о назначении объекта и параметрах строительства. При наличии правового зонирования появляются иные основания для взаимодействия различных органов. В процессе подготовки градостроительных регламентов, которые составляются применительно ко всем зонам города и, соответственно применительно к каждому участку (существующему или будущему) в этих зонах расположенных, принимают все органы, причастные к вопросам градорегулирования. Факт официального принятия Правил застройки означает, что вопросы возможного назначения будущих объектов и их предельных параметров уже решены (за исключением отдельных специально оговариваемых случаев). По этой причине отпадает необходимость каждый раз заново целому ряду органов решать один и тот же вопрос применительно к одному и тому же участку, многократно дублируя действия друг друга. Возникает возможность существенно упростить порядок предварительных согласований, в том числе и путем сокращения количества органов, ранее участвовавших в этом многотрудном процессе.

5. Правовое зонирование позволяет преобразовывать не только, так сказать, технологические и юридические составляющие процесса градорегулирования, но и общественно-политические составляющие этого процесса. Речь идет о новых основаниях и принципах участия отдельных граждан и общественности в принятии градостроительных решений. Такие основания обеспечиваются наличием предустановленных градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости. Самое главное состоит в том, что ранее пассивная позиция общественности, которая заключалась в восприятии «задним числом» всего того, что задумано администрацией или инвесторами, может измениться на позицию активную и контролирующую. В арсенале процедур правового зонирования есть, например, процедура проведения общественных слушаний. Важным моментом для преобразования позиции для общественности является установка на первичную подготовку земельных участков как юридически сформированных объектов недвижимости, т.е. таких участков, которые имеют фиксированные границы и регламенты разрешенного использования. Другими словами, возникает возможность все спорные вопросы решать до того, как придет бульдозер на площадку и вызовет протест жителей, застигнутых врасплох непредвиденным для них строительством.

Важно понимать, что все эти преобразования должны происходить не под лозунгом кардинальной замены прежнего на новое, а в контексте «встраивания» новых элементов, их последовательного сопряжения с ранее наработанными и оправдавшими себя на практике элементами прежней системы градорегулирования.

Основания для перехода к новой системе градорегулирования. Для обеспечения действия механизмов правового градорегулирования требуется создание законов и нормативных актов, в полной мере раскрывающих правовые основы новой системы. В целом ряде законов данные нормы уже содержатся, однако механизм их применения остается неразработанным и поныне. Несмотря на многочисленные противоречия, содержащиеся в Градостроительном кодексе Российской Федерации, этот документ является пока единственным законом, содержащим хотя и недостаточно четкие, но необходимые основания для перехода к правовому градорегулированию.

В общем виде, правила зонирования и правила межевания территории на земельные участки (независимо от того, содержатся ли эти правила в одном нормативном документе или в разных) регулируют превращение незастроенных земель в земли городской застройки с использованием их под жилье, торговлю, производственные функции и другие. Взаимосвязь между правилами зонирования и правилами разделения следующая: зональный регламент регулирует использование земельных участков, которые сформированы в результате действия правил разделения территории.

Впервые проекты Правил застройки и землепользования (период разработки 1996-97 г.г.), основанные на принципах правового зонирования, были разработаны в Новгороде, Твери, Иркутске, Пушкине (С-Пб). В отсутствие каких-либо федеральных норм о правовом зонировании, данные Правила включают в себя не только адаптированные к нашим условиям нормы зонирования, но и другие, актуальные для периода приватизации земель положения о межевании земель, о резервировании земель для общественных нужд, о сервитутах, об административном управлении процессом градорегулирования. Впоследствии, некоторые из этих норм были закреплены в ряде нормативных актов и Градостроительном кодексе Российской Федерации.

Более позднее поколение Правил застройки и землепользования (1998-2000 г.г.), разработанные в Самаре, Выборге, Казани, Хабаровске расширяют спектр норм, относящихся к сфере правового градорегулирования и включает в себя ряд процедурных вопросов, основанных на преобразовании ныне действующих порядков, а также формы документов, сопровождающих проведение процедур правового градорегулирования.

Дальнейшее развитие нормативной правовой базы градорегулирования. Назревшая потребность в формировании правовой базы градорегулирования, в осмыслении происходящих изменений в сфере отношений по поводу земли и недвижимости, выразилась в планировании и подготовке нового поколения законов и нормативных актов. Одной из ключевых проблем, затрагиваемых проектами этих актов, является изменение системы административного управления процессами градорегулирования, снятия ведомственных барьеров, исключения наложения полномочий различных уровней власти, исключения дублирования действий одних и тех же органов на разных этапах контрольно-разрешительного процесса создания и оформления прав на недвижимость. Эти проблемы наиболее болезненны в силу того, что затрагивают полномочия большого числа органов, причастных к процессу градорегулирования, кадастрового и технического учета недвижимости и регистрации прав на нее.

Одним из документов, находящихся в процессе подготовки, является проект Указа Президента Российской Федерации о временном порядке правового зонирования и предоставления инвесторам земельных участков под застройку, содержащий основные нормы правового зонирования и основания для изменения действующего порядка предоставления земельных участков для строительства и прохождения инвестором контрольно-разрешительного процесса.

Существенным положением данного проекта является то, что в нем устанавливаются пределы полномочий различных уровней власти по введению системы правового зонирования. В соответствии с временным порядком, общие нормы правового зонирования, адресованные местным органам и не противоречащие данному порядку, могут вводиться законами субъектов РФ. На местном уровне подготавливаются карты и градостроительные регламенты, а также могут уточняться процедурные нормы, содержащиеся во временном порядке и/или в соответствующем законе субъекта РФ. Предполагается, что Указ будет действовать до принятия Закона Российской Федерации о правовом зонировании и основах реализации инвестиционно-строительных проектов.

Подготовлены и планируются к разработке нормативные правовые акты, касающиеся порядка осуществления сводной государственной экспертизы проектов и иных контрольных функций государственных органов в сфере градорегулирования, а также правила формирования объектов недвижимости в жилищной сфере для целей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Планами Правительства Российской Федерации по совершенствованию законодательства предусмотрена подготовка нормативных правовых актов, относящихся к иным аспектам градорегулирования и земельно-имущественных отношений.

В рамках подготавливаемой государственной политики в области земли и иной недвижимости значительное место отводится вопросам становления правового градорегулирования как действенного средства инициирования процессов создания рынка недвижимости, оживления инвестиционно-строительной активности и преодоления кризисных явлений в экономике. В указанном документе предусматривается ряд установок, реализация которых потребует осуществлять преобразования в сфере градорегулирования:

  • упрощение процедур и сокращение продолжительности процесса получения инвесторами прав на земельные участки для строительства; установление такого порядка, при котором: земельные участки как объекты недвижимости (с установленными границами и ограничениями на использование в виде градостроительных регламентов) формируются до предоставления участка и начала строительства; права собственности либо аренды на земельные участки предоставляются инвесторам до начала разработки проектной документации и получения разрешения на строительство; согласование и экспертиза проектной документации не должно выходить за рамки технической проверки на соответствие градостроительным регламентам, строительным нормам и правилам безопасности; устраняется дублирование действий согласующих инстанций; существенно сокращается количество этих инстанций, устанавливаются временные ограничения для согласований, инвесторы, застройщики должны получить реальные права на обжалование в суде неправомерных действий согласующих органов;
  • разработка правил и проведение государственной оценки недвижимости (совместно и земельных участков, и расположенных на них объектов) для целей налогообложения недвижимости по принципу обеспечения ее наиболее эффективного использования;
  • утверждение правил и проведение правого зонирования городов, устанавливающих условия и ограничения использования земельных участков, в том числе при их предоставлении из государственной и муниципальной собственности и гражданском обороте;
  • установление посредством нормативных актов правового зонирования минимальных и максимальных размеров земельных участков применительно к различным территориальным зонам;
  • разделение территорий на земельные участки посредством разработки градостроительной документации — проектов межевания. Согласованные и утвержденные проекты межевания должны будут реализовываться оперативными и недорогими действиями по землеустройству и кадастровому учёту сформированных земельных участков;
  • установление единых правил предоставления инвесторам технических условий подключения строящихся объектов к инженерным коммуникациям, а также правил проведения экспертизы и утверждения проектной документации;
  • организация эффективного контроля за использованием земельных участков и иной недвижимости, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель, обеспечение рационального использования земли и иной недвижимости;
  • установление стандартов и правил (технологии) формирования земельных участков и иных объектов недвижимости, общих принципов и правил рационального использования земель и иной недвижимости, обеспечивающие идентификацию нарушений;
  • экономическое стимулирование процессов строительного освоения земельных участков путем установление гибкой шкалы арендной платы и земельного налога (налога на недвижимость): понижающих значений — на период в пределах нормативных сроков осуществления строительства и повышающих значений — при превышении этих сроков.

Результатом реализации изложенных выше установок должно стать укрепление гарантий прав собственности на недвижимость, создание реальной базы для экономического роста и консолидация на этой основе большей части общества.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100