написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (5) 2000г

Разграничение государственной собственности на землю

Павлов П.Н., советник отдела Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации

Изменение государственного устройства нашей страны и проводимые в последние годы экономические реформы потребовали коренным образом пересмотреть сложившиеся за многие десятилетия подходы в решении проблем, связанных с собственностью на землю.

До недавнего времени государственная собственность рассматривалась как единственно возможная форма собственности на землю. В соответствии с этим постулатом формировалась теория земельного права и законодательство. Общепризнанным считалось, что государственная собственность на землю является единой и неделимой. Теперь, когда появилась частная собственность на землю, а государственная земельная собственность должна быть разграничена на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность соответствующее законодательство и его теоретическая база оказались несостоятельными.

Исторически сложилось так, что Россия почти всегда являлась унитарным государством. Объявление СССР федеративным государством во многом носило формальный характер. Кроме того, государственная собственность рассматривалась и в Российской империи и в СССР не столько с экономической или правовой точки зрения, сколько с политической. Таким образом, в России налицо отсутствие необходимого опыта решения вопросов, связанных с государственной земельной собственностью в федеративном государстве в условиях рыночной экономики.

Для того чтобы понять, почему в Российской Федерации так трудно идет процесс разграничения государственной собственности на землю целесообразно обратиться к ее историческому прошлому.

Государственная собственность на землю в Российской империи

Российская империя была государством унитарным с монархической формой правления. Вопросы государственной собственности на землю в законодательстве Российской империи определялись исходя из этих особенностей ее государственного устройства. При этом господствующая в те времена идеология не позволяла законодателю четко определиться с вопросами государственной собственности на землю.

Государственными имуществами признавались казенные земли, пустопорожние и дикие поля, иные земли, не принадлежащие никому в особенности. Субъектом права собственности казенных земель считалась «казна». Аренда и покупка казенных земель разрешалась только дворянам. Нетрудно заметить, что государственная собственность на землю в основном рассматривалась как основа сохранения самодержавия и его социальной базы.

Наряду с государственными имуществами предусматривались удельные, кабинетские, монастырские, майоратные и другие земли, которые формально нельзя было считать ни государственными, ни частновладельческими, т.е. находящимися в частной собственности. Такие категории земель выделялись, исходя из необходимости обеспечения землей царя, императорской фамилии или отдельных ее особ, сановников и т.д. Идеология монархического государства приводила к тому, что земли, которые согласно современным правовым взглядам должны были бы считаться либо государственной, либо частной собственностью, таковыми не признавались. По существу, соответствующие земли одновременно обладали чертами, свойственными разным формам собственности. Специфика Российской империи приводила к тому, что правовые взгляды на собственность современных ей буржуазных государств применялись к земле постольку, поскольку это не затрагивало интересов монарха и его окружения. Определенные земли как бы выводилась из-под действия общих норм о собственности.

Вопрос о землях, считавшихся государственным имуществом, также решался непоследовательно. Об этом свидетельствуют диаметрально противоположные взгляды на государственную собственность на землю различных представителей дореволюционной юридической науки. Одни считали государственную собственность на землю институтом только частного права, другие утверждали, что в зависимости от того находится земля в общественном пользовании или нет государственная собственность на нее соответственно является институтом публичного или частного права. Отголоски этой научной дискуссии наблюдаются и сейчас с той только разницей, что одни исследователи считают собственность на землю исключительно институтом гражданского права, а другие — земельного права.

Следует особо отметить что в Российской империи не существовало земельного права как такового, вопросы о земле разрешались в основном в рамках гражданского и административного права. Нельзя не сказать и о том, что понятие «земли» в Российской империи применялось в ином значении, чем сейчас.

Из вышеизложенного видно, что с правовой точки зрения вопрос о государственной собственности на землю в Российской империи далеко не был разрешен. Субъектом права собственности казенных земель являлась «казна», кабинетских земель — «дворцовое ведомство», удельных земель — «уделы» и т.д. Само обозначение названных субъектов права собственности вызывает множество вопросов. Соответствующие неясности позволяют утверждать, что ситуация, сложившаяся в земельной сфере в Российской империи, должна характеризоваться как негативная. Говорить о неких видах государственной собственности в Российской империи можно только с изрядной долей условности, а скорее всего, выделить эти виды и вовсе нельзя.

Таким образом, при решении вопросов о разграничении государственной собственности на землю нельзя воспользоваться опытом Российской империи, и не только потому, что она являлась не федеративным, а унитарным государством. Российская империя была государством, в котором сохранились элементы неограниченной монархии и сословности общества, которые прямо влияли на определение вопросов земельной собственности. Наличие таких пережитков никогда не позволило бы нормально развиваться рыночной экономике в земельной сфере. В первую очередь не удалось бы надлежащим образом определиться с вопросами государственной собственности на землю.

Тем не менее, следует иметь в виду, что в Российской империи не существовало государственной региональной собственности. Если использовать современные понятия, то тогда существовала лишь единая государственная собственность, а также муниципальная и частная собственность. В Своде законов среди субъектов права собственности назывались дворянские общества, города и городские общества, общества сельских обывателей, земства и земские учреждения.

Если рассматривать вопрос о государственной собственности в исторической ретроспективе, то наблюдается некая преемственность в его решении на всех этапах развития нашей страны. Субъектом права государственной собственности на землю всегда выступало государство в целом, а не его составные части.

Представляется, что при решении вопроса о разграничении государственной собственности на землю должен приниматься во внимание фактор перехода государственной собственности на землю от одного государства к другому в ходе политических преобразований. В наши дни игнорировать принадлежность государственной собственности на землю определенному субъекту, которому она перешла в ходе исторического развития страны только на том основании, что требуется осуществить разграничение государственной земельной собственности, недопустимо. Нельзя считать, что земля, которая признана государственной собственностью ничья, то есть не имеет конкретного субъекта. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не могут быть одновременно собственниками одной и той же земли. Представляется, что на всем протяжении нашей истории государственная собственность на землю оставалась единой, поэтому ее разграничение должно осуществляться на основе признания того, что субъектом этой собственности, как раньше так и сейчас, является государство в целом. Другое дело, что в условиях федеративного государства такая ситуация не может считаться правильной и ее надлежит изменить.

Государственная собственность на землю в СССР

В результате буржуазной революции Россия была провозглашена Республикой. Временное правительство этой Республики в марте 1917 г. объявило государственной собственностью удельные и кабинетские земли, а остальные земли оставило в руках прежних собственников. Временное правительство планировало провести земельную реформу, которая была призвана решить вопросы собственности на землю, в том числе и государственную, но этой земельной реформе не суждено было осуществиться.

После прихода к власти партии большевиков в октябре 1917 г. собственность на землю вообще была упразднена. Однако это произошло не после принятия так называемого Декрета о земле от 26 октября 1917 г., где ничего не было сказано об упразднении института собственности или объявлении всей земли государственной собственностью. Деятели коммунистической партии, советского государства и науки, давая юридические характеристики Декрету о земле, лукавили. В отличие от них лидер большевиков В.И. Ленин высоко оценил лишь политическое значение Декрета о земле, специально указав, что технически и юридически он очень несовершенен. Зато Декрет о социализации земли, окончательно утвержденный ВЦИК 9 февраля 1918 г., уже юридически однозначно обозначил позицию большевиков по отношению к собственности на землю. Статья 1 этого Декрета постановляет, что всякая собственность на землю в пределах Российской Советской Федеративной Республики отменяется навсегда, то есть имелись в виду все формы собственности, в том числе и государственная земельная собственность.

Конституция РСФСР 1918 г. по отношению к земле также не стала использовать понятие «государственная собственность», заменив его юридически некорректным, но отвечающим идеологическим вкусам правящей партии понятием «общенародное достояние». Надо сказать, что понятие «достояние» применялось в законодательстве по отношению к земле очень долгое время и только с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. оно почти перестало употребляться.

Советская юридическая наука пыталась доказать, что уже в первые годы советской власти существовала исключительная государственная собственность на землю. Однако документы тех лет свидетельствуют об ином. Кстати заметить, что по отношению к земле советское земельное законодательство часто применяло слова «навсегда», «навечно», «постоянно» и другие понятия, юридический смысл которых неясен. Рецидивы такого подхода наблюдаются и в современном законодательстве, например, закрепляется право постоянного (бессрочного) пользования землей. Абсурдность отмены собственности да еще на вечные времена очевидна. Когда коммунисты столкнулись с реальной жизнью, им пришлось отказаться от некоторых идеологических штампов и подготовить юридически более совершенное законодательство. Признать, что какое-то время земля, фактически находящаяся в государственной собственности, юридически объявлялась ничейной, они не могли. Советская юридическая наука не нашла ничего лучшего, как просто не вспоминать об отмене навсегда всякой собственности на землю.

Впервые четко и ясно об исключительной государственной собственности на землю было сказано в ст. 2 Земельного кодекса РСФСР, утвержденного ВЦИК 30 октября 1922 г. Все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они не состояли, были объявлены собственностью Рабоче-Крестьянского Государства. В последующем, вплоть до распада СССР, в законодательстве РСФСР не допускалось деление государственной собственности на землю на виды. Таким образом, до образования СССР собственником земли, безусловно, являлась Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. РСФСР, вне сомнения, стала преемником Российской империи и сменившей ее Республики с Временным правительством. Однако, признать эту преемственность в нашей стране коммунисты не могли никогда. Монархия и буржуазная республика могли рассматриваться только как исторически темное прошлое. Вопросы, касающиеся собственности, решались с чистого листа. Тем не менее, к РСФСР фактически перешли земли, ранее считавшиеся государственным имуществом Российской империи, а также удельные и кабинетские земли, объявленные государственной собственностью буржуазной республики. Что касается частной собственности на землю, то она была отменена. Муниципальная собственность на землю, по-видимому, расценивалась как собственность аналогичная частной собственности. В виду того, что всякая собственность упразднялась навсегда, возникал вопрос, как понимать возникшее позже понятие «национализация земли». Однако в те годы полагали необходимым решать политические аспекты вопроса о земле, не утруждая себя соблюдением юридических требований.

С образованием СССР субъектом права государственной собственности стал Союз ССР. В ст.1 Общих начал землепользования и землеустройства, утвержденных постановлением ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. говорится о национализации земли, то есть отмене навсегда частной собственности на землю и установление на нее исключительной государственной собственности Союза ССР. Принимаемые в разные годы Конституции СССР и общесоюзные законодательные акты исходили именно из того, что собственником земли является Союз ССР, а не составляющие его союзные республики, хотя в указанных актах уже прямо не упоминалось о государственной земельной собственности Союза ССР. Это вызвало споры в юридической науке о том, не являются ли субъектами права государственной собственности на землю также и союзные республики. Тем не менее, этот вопрос в законодательстве уже получил однозначное разрешение, поскольку в нем не допускалось деление государственной собственности на землю, на общесоюзную собственность и на собственность союзных республик.

В СССР, также как и до его образования в РСФСР, законодатель не утруждал себя юридическими аспектами перехода в нашей стране права собственности от одного государства к вновь образованному. Сначала любая земельная собственность упразднялась, а затем устанавливалась исключительная государственная собственность. Национализация частной собственности на землю объявлялась основой земельного строя, а о переходе в собственность советского государства государственных и муниципальных земель Российской империи ничего вообще не говорилось. Субъектом права собственности называли РСФСР, а через некоторое время заявили об установлении исключительной государственной собственности Союза ССР.

Анализ советского законодательства показывает, что в СССР существовала общесоюзная земельная собственность. Объявление ее таковой осуществлялось для реализации политических целей и не может считаться юридически корректным. Однако оспаривать правовые акты, появление которых вызвано политическими событиями происшедшими в первой половине столетия, оказывается невозможным. Молчать же об этом недопустимо, поскольку имеются силы политическое мировоззрение которых продолжает базироваться на сложившихся в СССР правовых взглядах на земельную собственность. Эти силы полагают, что в те годы вопрос о земле решался не только политически, но и юридически вполне грамотно, что не соответствует действительности. Данные обстоятельства, интересные сами по себе, имеют и практическое значение. Разграничивать государственную собственность на землю нельзя, не учитывая того обстоятельства, что она является не абстрактной государственной собственностью, а имеет конкретного субъекта — сначала РСФСР, а затем и СССР. Решать же вопрос о государственной собственности на землю также как он решался в советском государстве, то есть с пренебрежением юридических аспектов, нельзя. Демократическое правовое государство с республиканской формой правления, каковой в ст.1 Конституции Российской Федерации провозглашена Россия, обязано учитывать не только политические и экономические, но и в первую очередь юридические аспекты ситуации, сложившейся в нашей стране с государственной собственностью на землю.

Государственная собственность на землю в Российской Федерации

В последние годы существования Советского Союза законодательство пыталось трактовать государственную собственность по новому. Закон СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР» указал, что к государственной собственности относятся общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов и собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность). Однако в отношении земли в ст. 20 этого Закона вместо понятия «государственная собственность» вновь употреблено юридически неясное понятие «достояние». Союзным республикам и автономным образованиям предоставили право владеть, пользоваться и распоряжаться землями на своей территории. Во владение и пользование Союза ССР предоставлялись земельные участки лишь для определенных нужд.

Из Закона СССР «О собственности» неясно, кто же является субъектом права государственной собственности на землю. Распределяя полномочия собственника между Союзом ССР, союзными республиками и автономными образованиями, Закон старательно обошел вопрос о субъекте права государственной собственности на землю. При этом следует обратить внимание, что краям и областям вообще не было предоставлено возможности осуществлять какие-либо права собственника. Поскольку ст. 20 Закона СССР «О собственности» не установила субъекта права государственной собственности на землю, то говорить о разграничении государственной собственности на землю на общесоюзную собственность, собственность РСФСР и собственность автономных образований в составе РСФСР нельзя. Здесь наблюдается тот же подход к решению проблем собственности на землю, который характерен для предыдущих периодов развития советского государства. Сначала решается политическая проблема в целом, а решение ее юридического аспекта откладывается на неопределенное время. В данном случае разграничены полномочия собственника земли между определенными субъектами, а вопрос о самом субъекте права собственности так и остался не разрешенным.

По существу, по отношению к государственной собственности на землю в позднем общесоюзном законодательстве использовались традиционные для советского государства начала правового регулирования подобных вопросов. В общей теории советского земельного права он выражался следующим образом: «признание субъектом права исключительной государственной собственности на землю Союза ССР в целом, конечно, не означает, что союзные республики не осуществляют права государственной собственности на землю». Таким образом, Закон СССР «О собственности» сохранил общесоюзную собственность на землю, но расширил полномочия союзных республик и наряду с ними предоставил право автономным образованиям осуществлять права государственной собственности на землю.

Бурные политические события в России в начале 90-х годов не позволили решать вопрос о государственной собственности на землю в соответствии с законодательством СССР. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., а также законы РСФСР от 14 июля 1990 г. «О собственности на территории РСФСР» и от 24 октября 1990 г. «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» запретили применение на территории РСФСР соответствующих законов СССР. Следовательно, Закон СССР «О собственности» не может иметь правового значения для решения вопроса о субъектах государственной собственности на землю.

Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» указал, что земля является национальным богатством народов РСФСР и собственностью РСФСР. Этот Закон не признавался утратившим силу и продолжает действовать. Таким образом, законом уже определен конкретный субъект права государственной собственности на землю в нашей стране — это РФ в целом, а не входящие в ее состав субъекты РФ.

После распада СССР государственная собственность на землю полностью перешла к союзным республикам. Такой вывод следует из требований Венской Конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов и Соглашения некоторых стран СНГ от 9 октября 1992 г. «О взаимном признании прав и регулировании отношений собственности». В связи с этим, РФ должна считаться субъектом права государственной собственности на землю на своей территории даже в том случае, если возникает сомнение в правомерности вышеназванных законов РСФСР, которые противоречили Конституции СССР и законам СССР.

Ст.11 Конституции РФ — России установила, что государственная собственность на землю выступает в виде федеральной, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Впервые в нашей стране субъектом права государственной собственности на землю смогло выступать не только государство в целом. Однако, просто провозгласить виды государственной собственности на землю оказалось недостаточным, необходимо было также определить порядок перехода права государственной собственности на конкретные земли от старого субъекта к новым субъектам. К сожалению, законодатель до сих пор не смог до конца разрешить данную проблему.

Представляется, что старая Конституция России лишь обозначила необходимость передачи земель в собственность РФ и субъектов РФ. Ни эта Конституция РФ, ни законы, ни декларации и никакие другие акты РФ не предусматривали переход земли в собственность РФ и субъектов РФ. Значит, государственная земельная собственность должна считаться собственностью РФ до тех пор, пока этот вопрос не будет решен в законах РФ по иному. Действительно, не может же земля находится в государственной собственности без конкретного субъекта. Тем более, что есть законодательный акт, из содержания которого однозначно следует вывод, что собственником государственных земель является РФ.

Государственная собственность на землю в настоящее время

Вопрос о разграничении государственной собственности на землю в настоящее время остается почти неразрешенным. Субъекты РФ не могут в соответствии с федеральным законодательством получить в собственность землю, поскольку федеральные законы данную проблему регулируют не комплексно, а лишь посредством объявления отдельных видов земель федеральной собственностью. В этих условиях многие субъекты РФ начали самостоятельно регулировать вопросы разграничения государственной собственности на землю. При этом они объявляют в одностороннем порядке своей собственностью земли, несмотря на то, что они на данный момент находятся в государственной собственности РФ. Сложившееся положение усугубляется еще и тем, что муниципальные образования лишаются возможности получить землю в собственность, т. к. вся земля за исключением переданной в частную собственность признается государственной, которую РФ и субъекты РФ распределяют только между собой.

Вместе с тем новая Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и другие федеральные законы уже создали правовые основы для разрешения соответствующей проблемы. Разграничение государственной собственности на землю должно осуществляться только в соответствии с федеральным законом и при этом должны быть гарантированы права муниципальных образований на получение земель в собственность. Процесс разграничения государственной собственности на землю необходимо регулировать так, чтобы не нарушались требования Конституции РФ, гражданского и земельного права. Вместе с тем, проекты соответствующих федеральных законов говорят о том, что проблемы разграничения государственной собственности могут быть разрешены по-иному.

При рассмотрении проблемы разграничения государственной собственности на землю наблюдаются попытки произвольного толкования отдельных положений Конституции РФ вне связи их с другими конституционными требованиями. Обращает на себя внимание стремление распространить действие гражданского права на отношения, которые не могут составлять его предмет. В свою очередь, устаревшие нормы советского земельного права предлагается использовать для решения проблем собственности в стране с рыночной экономикой. Такое причудливое сплетение разнородных неправомерных подходов для решения одной и той же проблемы вызывает недоумение. Не случайно ранее указывалось, что в нашей стране, особенно в советский период ее развития, обеспечивался приоритет политических целей при решении земельных проблем в ущерб правовым требованиям. В настоящее время политические цели в проблеме разграничения государственной собственности на землю также ставятся выше юридических требований. Повторяется старая история, которая ни к чему хорошему не привела. Следует повториться, что для демократического правового государства игнорирование юридической стороны названной проблемы просто неприемлемо.

В Конституции РФ нигде не говорится о федеральной собственности и собственности субъектов РФ на землю. Однако никем не оспаривается, что нормы Конституции РФ о разграничении государственной собственности относятся и к земле. Если встать на другую позицию, то Россию нельзя будет считать федеративным государством. Пункт «г» ч. 1 ст.72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнес к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Исходя из этого конституционного положения, субъекты РФ считают возможным самостоятельно до принятия федерального закона передать себе в собственность большинство земель, находящихся на их территории. Однако при этом игнорируется, что ч.2 ст.4 Конституции РФ устанавливает верховенство федеральных законов на всей территории РФ. Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» указал, что земля является национальным богатством народов РСФСР и собственностью РСФСР. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, передающие земельную собственность РФ в собственность субъектов РФ, не могут и не должны применяться. Указанный Закон РСФСР, согласно п.2 заключительных и переходных положений Конституции РФ, является действующим, поскольку не противоречит Конституции РФ и не признан утратившим силу. Почему-то норма ст.72 Конституции РФ интерпретируется как возможность субъектов РФ в одностороннем порядке изъять у РФ ее собственность на землю. Другие нормы Конституции РФ для некоторых региональных законодателей словно не существуют вовсе.

Конституция РФ говорит о необходимости разграничения государственной собственности. Однако, какие объекты имеются в виду, и к какому субъекту они должны перейти, не указывается. Это представляется не случайным. Часть 2 ст.9 Конституции РФ и ряд федеральных законов требуют признать муниципальную собственность на землю. Если говорить строго юридически, сейчас земля в РФ находится только в частной и государственной собственности. Разграничение государственной собственности на землю только на федеральную собственность и собственность субъектов РФ приведет к ущемлению прав местного самоуправления. Данное обстоятельство нередко игнорируется. Ссылаясь на ст.214 Гражданского кодекса РФ, ряд специалистов утверждает, что разграничить государственную собственность можно только на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Такая однобокая позиция вызывает опасения. Ст.214 Гражданского кодекса РФ говорит не о разграничении государственной собственности, а об отнесении государственного имущества к определенным видам государственной собственности. Составители Гражданского кодекса РФ осторожно подошли к решению соответствующих проблем, поскольку процесс разграничения государственной собственности может оказаться шире, чем раздел имущества между РФ и субъектами РФ. Следует обратить внимание, что законодательство допускает передачу государственного имущества муниципальным образованиям. Сейчас при разграничении государственной собственности руководствуются Постановлением Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Поскольку вопросы о разграничении государственной собственности на землю и другие природные ресурсы очень специфичны, названное Постановление их не стало регулировать. Вместе с тем любопытно, что в разграничение государственной собственности это Постановление включило и отнесение определенных объектов к муниципальной собственности. Попытку некоторых сил доказать, что при разграничении государственной собственности на землю муниципальным образованиям не следует передавать землю можно расценить как желание ущемить их права. Возможно и нет необходимости в политическом отношении передавать землю в собственность муниципальным образованиям. Пусть об этом рассуждают политики, философы, идеологи и т. д. Однако, в демократическом правовом государстве этот вопрос решается посредством установления соответствующих норм в Конституции РФ и законодательстве, но не путем их игнорирования при осуществлении законотворческой деятельности.

В ГД ФС РФ находятся на рассмотрении проект федерального закона «О государственных и муниципальных землях» и, возвращенный Президентом РФ, Земельный кодекс РФ. Эти законопроекты при регулировании вопросов разграничения государственной земельной собственности игнорируют то обстоятельство, что формально субъектом права государственной собственности на землю является РФ. Неясно, почему решения об отнесении земель к собственности субъектов РФ должны приниматься органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ требует разграничить государственную собственность, поэтому РФ как правопреемник права государственной собственности советского государства обязана передать субъектам РФ и муниципальным образованиям земли в собственность, за исключением тех земель, которые целесообразно закрепить в федеральной собственности. Если Постановление Верховного Совета РФ о разграничении государственной собственности определяет, что передача объектов в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется по решениям Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, то законопроекты о разграничении государственной собственности на землю предлагают осуществлять передачу земли в региональную и муниципальную собственность решениями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Как можно передать собственность РФ другому субъекту решением последнего остается загадкой. В качестве аргумента, обосновывающего эту позицию, приводится обескураживающий тезис о том, что государственная собственность на землю пока ничья. Но ведь такого быть не может. Напрашивается историческая параллель, когда большевики отменили всякую собственность на землю, а через некоторое время спохватились и стали утверждать, что они ее национализировали в собственность государства. В демократическом правовом государстве государственная собственность без конкретного субъекта существовать не может. Но на это слышится старая басня о политическом аспекте, неясностях и прочие малоубедительные доводы. Видимо кому-то очень хочется, чтобы создавалась иллюзия отсутствия конкретного собственника на разграничиваемую государственную земельную собственность.

Для того, чтобы разграничить государственную собственность на землю необходимо разобраться, что собственно будет признаваться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью. Если использовать понятия Конституции РФ, то объектом разграничения государственной собственности должна выступать земля. Однако что следует понимать под понятием «земля» — большой вопрос, поскольку законодательство не содержит необходимых разъяснений, а юридическая наука не исследовала эту проблему с учетом новых обстоятельств. Федеральные законы при регулировании земельных законов применяют понятия «земля» и «земельные участки». Представляется, что эти понятия далеко неравнозначны, а конституционное понятие «земля» является для них родовым. Экономические реформы потребовали возродить в законодательстве многообразие форм земельной собственности и институт недвижимого имущества. Это взорвало систему старого земельного права. Формировавшаяся десятилетиями теория земельного права оказалась неприспособленной к современным условиям. Если раньше существовал единый земельный фонд, то теперь его нет. До недавнего времени земельный участок был объектом земельных отношений, а сейчас он стал объектом гражданских прав. Эти обстоятельства привели к тому, что понятие «земля» и «земельные участки» стали обретать новое звучание.

Большое внимание к государственной земельной собственности обусловлено тем, что Конституция РФ и законодательство стали допускать гражданский оборот земли. Собственник стал рассматриваться как ключевая фигура при решении вопросов, связанных с передачей земельных участков определенным лицам. Государство оценивается как равноправный участник сделок с землей. РФ, субъекты РФ и муниципальные образования с формально-юридической точки зрения могут выступать собственниками земельных участков, также как граждане и юридические лица.

Гражданское законодательство допускает гражданский оборот земельного участка, если в установленном порядке определены его границы и права на него зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Иными словами, земельный участок должен быть физически и юридически индивидуализирован. Что касается земель, то они не индивидуализируются также как земельные участки. Данные о землях не фиксируются в Едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а заносятся в государственный земельный кадастр. Например, как возможно зарегистрировать земли лесного фонда, объявленные федеральной собственностью, Лесным кодексом РФ. Земли обособляются в ином порядке и для иных целей, чем земельные участки. Однако земли, равно как и земельные участки, должны находиться в чьей-то собственности, даже если их нельзя индивидуализировать в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. В противном случае возникнет вопрос кто вправе распорядиться землями — РФ, субъект РФ или муниципальное образование.

Государственная собственность на землю должна разграничиваться по двум направлениям. Целесообразно определить собственников земель и земельных участков. Однако процесс разграничения государственной собственности по этим направлениям не может идти без оговорок. Дело в том, что в пределах земель определенных видов, которые могут объявляться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью уже находятся или могут находиться земельные участки, принадлежащие иным собственникам. В связи с этим, следует специально оговорить, что земли передаются в собственность за исключением соответствующих земельных участков.

В законопроектах о разграничении государственной собственности на землю предлагается делить лишь земельные участки, хотя федеральные законы уже пошли по пути объявления федеральной собственностью отдельных видов земель. Ранее уже говорилось, что земли лесного фонда объявлены Лесным кодексом РФ федеральной собственностью. Земли лесного фонда составляют 1046,3 млн. га или 61,2% территории страны. Большая часть этих земель не разделена на земельные участки. Если поставить такую задачу, она вряд ли реализуема, да и никакой практической надобности в ней нет. Другой пример, п.10 ст.1 Федерального закона «Об обороне» объявил федеральной собственностью земли, предоставленные Вооруженным силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам. С какой целью их надо дробить на земельные участки и регистрировать как объект гражданских прав неясно.

Отношения в области разграничения государственной собственности основаны на властном подчинении одной стороны другой. Здесь нет равноправия сторон и других признаков, характерных для отношений, регулируемых гражданским законодательством. Всякие ссылки на необходимость руководствоваться при решении соответствующих вопросов нормами гражданского права правомерны лишь в той степени, в какой это может затронуть интересы участников гражданского оборота.

Анализ сложившейся в настоящее время ситуации с государственной собственностью на землю говорит о правовом тупике. Данная форма собственности существует номинально. В соответствии с действующим законодательством право государственной земельной собственности осуществляют органы местного самоуправления. Продолжают применяться устаревшие нормы земельного права, которые объявляют субъектом права государственной собственности на землю государство в целом, а реализацию соответствующих прав предоставляют муниципальным властям. РФ остается собственником всех государственных земель формально и до разграничения государственной земельной собственности не считает необходимым менять сложившуюся систему управления государственной собственностью на землю. При таких обстоятельствах ни о какой экономической стабильности говорить не приходится.

Перспективы правового урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на землю

С избранием нового Президента РФ и ГД ФС РФ возникли предпосылки для решения проблемы разграничения государственной земельной собственности.

Если ранее в силу политических и идеологических мотивов депутаты нижней палаты Парламента не могли отказаться от несоответствующих современным требованиям взглядам на проблемы земельного права, то сейчас большинство парламентариев занимают более гибкую позицию. Изменилось и Правительство РФ. Характерно, что вопросы земельной собственности переданы им в ведение Министерства имущественных отношений РФ.

Президентом РФ в его Послании Парламенту поставлена задача создать легальные основы частной собственности на землю и укреплять иные элементы рыночной экономики.

Можно смело прогнозировать, что в ближайшее время будут приняты федеральные законы о разграничении государственной собственности на землю. Однако, отсутствие отвечающей современным требованиям теории земельного права и негативные традиции, сложившиеся в области решения земельных проблем могут негативно сказаться на содержании соответствующих федеральных законов.

При любых обстоятельствах федеральный закон о разграничении государственной собственности на землю будет стабилизирующим фактором, который устранит законодательную чехарду в регионах и позволит более эффективно управлять государственной собственностью.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100