|
Налоговая реформа и развитие рынка
Черник Д.Г., д.э.н., профессор, академик РАЕН, государственный советник налоговой службы I ранга, заместитель министра Российской Федерации по налогам и сборам
Частичное введение Налогового кодекса Российской Федерации ознаменовало собой новый этап налоговой реформы. Следом за введением части первой Налогового кодекса начались отдельные изменения ряда налогов, а именно налога на прибыль предприятий и организаций, подоходного налога с физических лиц, налога на имущество физических лиц, налогов, формирующих дорожные фонды, некоторых таможенных пошлин. В связи с введением в большинстве регионов налога с продаж произошла отмена там ряда местных налогов. С 1 января 2001 года вступают в действие четыре главы части второй Налогового кодекса. Существенные изменения происходят в основных косвенных налогах: налоге на добавленную стоимость и акцизах. Подоходный налог преобразуется в налог на доходы физических лиц. Вводится социальный налог на базе страховых платежей в государственные внебюджетные социальные фонды.
Наряду с этим Федеральным законом от 5 августа 2000 года №118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» вводятся достаточно серьезные уточнения в налог на прибыль предприятий и организаций и налог на пользователей автомобильных дорог.
Можно добавить, что практически с 1999 года в субъектах Федерации начал внедряться единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности.
Масштабы изменений таковы, что речь, несомненно, идет о новом витке налоговой реформы, который окажет большое влияние на развитие рынка во всех его аспектах.
Какие основные положения реформы должны оказать наибольшее воздействие на экономику? Думается, что в первую очередь можно назвать следующие.
Стабилизация налоговой системы. В течение 1992-1999 годов частые изменения и дополнения, вносившиеся в налоговое законодательство, даже если они носили позитивный характер, дестабилизировали работу хозяйствующих субъектов. Вводились они, зачастую, в середине календарного года, вызывая справедливые нарекания налогоплательщиков.
С 2000 года действует ст. 5 Налогового кодекса РФ, регламентирующая акты законодательства о налогах и сборах. Они вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Законы, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня официального опубликования.
Акты законодательства, устанавливающие налоги и сборы, повышающие ставки налогов, отягощающие ответственность за налоговые нарушения, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков обратной силы не имеют. Акты, устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые нарушения, либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, имеют обратную силу. Акты, отменяющие налоги и сборы, снижающие размеры их ставок, устраняющие обязанности налогоплательщиков или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.
Отныне ст. 5 обеспечивает возможность предпринимателям возможность работать в течение налогового периода, твердо зная «правила игры» с государством.
Налоговый кодекс окончательно определил, что перечни региональных и местных налогов будут носить закрытый характер, то есть введение налогов или сборов, не включенных в перечни, не допускается. Напомним, что действовавший в 1994-1996 годах порядок, разрешающий представительным органам субъектов Федерации и местного самоуправления устанавливать налоги помимо ст.ст. 20 и 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», привел к тому, что общее число видов налогов в стране превысило полторы сотни. В том числе появились совершенно экзотические налоги, которых нет нигде в мире. При разработке проекта Налогового кодекса шла активная дискуссия по вопросу, будут ли перечни региональных и местных налогов открытыми или закрытыми. Дискуссия завершилась наиболее разумным, на наш взгляд, образом с соблюдением интересов налогоплательщиков и развития рынка.
Налоговый кодекс предусматривает сокращение видов налогов, главным образом за счет местных налогов и сборов. Это началось, как отмечалось выше, с введением налога с продаж и получит свое завершение при окончательном принятии части второй Налогового кодекса.
Крайне важное значение имеет классификация налоговых правонарушений и дифференциация финансовой ответственности за них. Ведь еще недавно умышленное сокрытие доходов с целью уклонения от уплаты налогов и случайная бухгалтерская ошибка практически карались одинаково.
В налоговое законодательство введена презумпция невиновности. Все не устранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства должны толковаться в пользу налогоплательщика. Вина налогоплательщика должна быть доказана и бремя доказательства возложено на налоговые органы.
Более четко, чем раньше, определены права и обязанности, в том числе взаимные, налогоплательщиков и налоговых органов.
Налоговая реформа переносит центр тяжести налогообложения с прямых на косвенные налоги, то есть с производителя на потребителя продукции, работ или услуг. Это отражается в снижении основных прямых налогов, прежде всего налога на прибыль предприятий и организаций. Однако здесь не обошлось без противоречивости законодательных актов. Так, Законом РФ от 31 марта 1999 года №62-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» ставка налога снижена с 35% до 30%. Речь идет о предельной ставке с учетом федеральной и региональной частей налога. Об этой же налоговой ставке 30% говорится в проекте соответствующей статьи части второй Налогового кодекса. Тем не менее, в упомянутом Законе №118-ФЗ содержится положение о том, что в местные бюджеты зачисляется налог на прибыль предприятий и организаций по ставкам, устанавливаемым представительными органами местного самоуправления в размере не выше 5%. Это означает возвращение к предельной ставке налога 35%. Это положение может вступить в силу с 1 января 2001 года при условии, что органы местного самоуправления примут соответствующие законы (и опубликуют их в официальных изданиях) до 30 ноября 2000 года. Действовать оно будет до окончательного принятия части второй Налогового кодекса или его соответствующей главы.
Что касается другого основного прямого налога: подоходного на физических лиц, то он безусловно смягчен и будет снижаться дальше.
Говоря о налогообложении граждан, следует отметить, что местные органы получили возможность дифференцировать ставку налога на имущество физических лиц в зависимости от инвентаризационной стоимости имущества в пределах от 0,1% до 2,0%. Высшая ставка налога на имущество физических лиц в настоящее время соответствует предельной ставке налога на имущество юридических лиц.
Созданы возможности для перехода в будущем к региональному налогу на недвижимость.
В целом современный этап налоговой реформы направлен на дальнейшее углубление рыночных отношений в стране, создание более благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности и экономики в целом.
Остановимся подробнее на некоторых аспектах. Бурные дискуссии в нашем обществе вызвали главы 23 и 24 Налогового кодекса Российской Федерации. Обычно их критикуют по отдельности. Но для объективного анализа их нужно рассматривать только как единый комплекс мер. Этот комплекс преследует совершенно четкую цель, а именно, освободить фонды оплаты труда предприятий и организаций от чрезмерной налоговой нагрузки. В том, что она чрезмерна, убедиться нетрудно. В государственные социальные внебюджетные фонды уходит 39,5% фонда оплаты труда. Для того, чтобы повысить зарплату рабочим и служащим, работодатель должен изыскать денежные ресурсы почти в 1,4 раза больше, чем требуется для простого увеличения зарплаты. Не удивительно, что она растет весьма медленно, а ее немалая часть имеет скрытую форму. После уплаты страховых платежей наступает черед подоходного налога по ставкам от 12% до 30%. Причем совсем недавно максимальная ставка была 35% и мы были на грани введения налоговой ставки 45%.
Посмотрим на зарубежный опыт. Отчисления в фонды социального страхования имеют важное значение в любой развитой стране. В США, например, они занимают второе место в доходах федерального бюджета сразу за подоходным налогом с физических лиц. Размер взноса определяется ежегодно при формировании бюджета. Взнос делится в равных долях между работодателем и наемным работником. Суммарная ставка в девяностые годы колебалась на уровне 15-16% облагаемого фонда оплаты труда. Причем облагается не весь фонд, а лишь первые 50,1 тысячи долларов в год в расчете на каждого занятого на предприятии. Во Франции социальный налог уплачивают только работодатели. Он вносится по прогрессивной шкале со ставкой от 4,5% до 13,6%. В Германии социальные отчисления составляют 6,8% фонда оплаты труда. Как и в США, отчисления делятся пополам между работодателем и наемным работником. Особое место занимает Швеция. Социальные отчисления там сопоставимы с российскими и составляют 38-39%. Но при этом весьма высок уровень социальной защищенности граждан этой страны.
Итак, анализ внутриэкономической ситуации и опыта зарубежных стран неизбежно приводит к мысли о необходимости существенного уменьшения налогового давления на фонды оплаты труда. Только таким путем можно добиться реального увеличения заработной платы, ее легализации и расширения за счет этого налоговой базы подоходного и социального налогов.
Вместе с тем резкое снижение страховых платежей, например доведение их до среднеевропейского уровня, сразу невозможно. Нельзя допустить снижения доходной части бюджетов социальных фондов. Сохранить и увеличить их при уменьшении налоговой ставки можно за счет повышения собираемости налогов и снижения расходов на их сбор. Именно эти две цели преследует введение социального налога с передачей функций контроля за его сбором налоговым органам. В качестве первого шага удалось снизить ставку отчислений почти на 4 пункта до 35,6% и ввести регрессивное обложение.
Иное дело подоходный налог. Здесь можно идти на определенные издержки ради общей цели — освобождения от налоговой нагрузки фондов оплаты труда. Отсюда возникло решение о единой ставке налога, отказе от обложения совокупного годового дохода и упорядочении налоговых льгот. Учитывая эти изменения, можно сказать, что налог на доходы физических лиц это не простое переименование подоходного налога.
Принятие закона о налоге на доходы физических лиц вызвало активную критику, порожденную несколькими возникшими неизвестно откуда мифами.
Миф №1. Закон ухудшает материальное положение низкооплачиваемых людей. Они платили налог по ставке 12%, а будут платить по ставке 13%.
Миф №2. Создается уравнительная система налога, при которой все будут платить одинаково.
Миф №3. Пришел конец декларационным компаниям, а следовательно, будет потерян уже накопленный за девяностые годы налоговой службой банк данных о доходах населения.
Миф №4. В силу вышеприведенных положений налог вводится на короткое время для легализации доходов и вскоре будет опять заменен прогрессивным налогом, учитывающим совокупный годовой доход человека.
Попробуем развеять эти мифы. Начнем с первого. Положение низкооплачиваемых слоев населения ни в коем случае не будет ухудшено. Те, кто сегодня вносят налог по ставке 12%, уплачивают еще 1% в пенсионный фонд. Итого те же 13%. Зато необлагаемый минимум доходов существенно выше и система налоговых вычетов ориентирована на их поддержку.
По поводу уравнительной системы можно сказать, что ее просто не существует. По ставке 13% облагаются все трудовые доходы, но и при пропорциональном обложении тот, кто больше получает, больше и платит. А инвестиционные или пассивные доходы по-прежнему облагаются по достаточно высоким ставкам: 30% и 35%.
Декларационные компании не только не закончатся, но приобретут новый и притом наиболее массовый характер. Все дело в налоговых вычетах. Они классифицируются по четырем видам: стандартные, социальные, имущественные и пропорциональные. Стандартные налоговые вычеты представляют собой необлагаемый минимум, размер которого зависит от категории налогоплательщиков и наличия детей. Социальные налоговые вычеты позволяют уменьшить налогооблагаемый доход на суммы, направленные налогоплательщиком из личных средств на обучение и лечение себя и членов семьи. Имущественные налоговые вычеты — это вычеты при продаже имущества, принадлежащего налогоплательщику на правах собственности, и по расходам при строительстве или покупке жилья. Профессиональные налоговые вычеты предусмотрены для индивидуальных предпринимателей и лиц свободных профессий.
Из всего перечисленного работодатель может предоставить налогоплательщику лишь стандартные налоговые вычеты. Остальные могут быть реализованы только путем подачи налоговой декларации в налоговые органы. По расчетам в 2002 году придут подавать декларации по доходам за 2001 год втрое больше людей, чем в предыдущие годы.
Можно сказать, что новый закон вводится на достаточно долгий период времени.
Общее снижение налогового давления на фонд оплаты труда постепенно сделает экономически невыгодным искусственно уменьшать его. Расширение налоговой базы создает предпосылки для дальнейшего снижения страховых платежей.
Острой проблемой в теории и практике налогообложения остаются имущественные налоги. В настоящее время налоговыми органами учтено 2,0 млн. юридических лиц — плательщиков налога на имущество предприятий; более 51 млн. граждан — плательщиков налога на имущество физических лиц; 40,6 млн. юридических и физических лиц — плательщиков земельного налога.
Но дело в том, что названные цифры далеко не соответствуют истинному положению дел в стране. Причины: неполный учет объектов налогообложения, возможности не регистрировать на законном основании почти законченное строительством и пригодное к эксплуатации строение, отсутствие реальной стоимости строений для целей налогообложения, отсутствие единой федеральной системы органов технического учета и технической инвентаризации. Проблемными остаются вопросы учета и регистрации в органах технической инвентаризации строений, помещений и сооружений. Сплошная инвентаризация их не проводилась много лет. За девяностые годы возведено вновь, перестроено и реконструировано множество зданий, в том числе и самовольно. Зачастую разрешения на строительство выдавались низовыми органами местного самоуправления без проведения соответствующей экспертизы проектов. Собственники строений могут до бесконечности объявлять их незавершенным строительством и не регистрировать в установленном порядке.
Налоговыми органами выявлено несколько миллионов строений не зарегистрированных в бюро технической инвентаризации.
Попытки изменить положение делаются на уровне субъектов Федерации. Именно они заинтересованы в наведении порядка в этом вопросе. Ведь из трех имущественных налогов (не считая налога на наследства и дарения) два являются местными: налог на имущество физических лиц и земельный налог и один — региональным: налог на имущество юридических лиц.
Например, в Кировской области в 1999 году издано распоряжение Губернатора «О дополнительных мерах по выполнению Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц», которым введено декларирование жителями области принадлежащих им строений, не прошедших государственную регистрацию. В 2000 году при администрациях городов и районов созданы комиссии по выявлению неучтенных объектов недвижимости. По поручению комиссий бюро технической инвентаризации по упрощенной методике на безвозмездной основе оценивают строения для целей взимания налога. Вся работа проводится в тесном контакте с налоговыми инспекциями и управлением МНС по Кировской области. Пока дополнительно зарегистрировано, оценено и привлечено к налогообложению более 110 тысяч строений.
Президентом республики Башкортостан еще в 1998 году принят Указ «О мерах по обеспечению полного поступления в бюджет налога на строения, помещения и сооружения граждан». Указом предоставлено право налоговым органам при отсутствии инвентаризационной стоимости недвижимости, принадлежащей гражданам на правах собственности, производить их оценку исходя из стоимости одного кубического метра в зависимости от категории строений. В этом же Указе сделана попытка, решить проблему незавершенного строительства. Для целей налогообложения предложено считать законченным строительством помещения, имеющие стены, крышу, окна и двери. За два года в республике проведена оценка 430 тысяч строений, в том числе 300 тысяч — органами БТИ и 130 тысяч налоговыми органами.
В июле 2000 года в Хабаровском крае принят Закон «О техническом учете объектов недвижимости на территории Хабаровского края». Законом предусмотрен учет объектов недвижимости, функционирующих или вовлекаемых в гражданский оборот, и создание Единого государственного перечня объектов недвижимости, находящихся на территории края. За уклонение от регистрации предусмотрена административная ответственность владельцев недвижимости.
Положительный опыт в этом направлении имеется в г. Санкт-Петербурге, Ленинградской и Костромской областях, республике Тува и ряде других субъектов Российской Федерации.
В то же время приведенные примеры свидетельствуют, что в стране назрела необходимость создать на федеральном уровне единую систему технического учета объектов недвижимости, провести сплошную инвентаризацию и создать Единый государственный реестр объектов недвижимости в масштабе России. Далее нужно, основываясь на едином методологическом подходе, определить налоговую базу для исчисления налога на имущество. Налоговой базой для настоящего этапа должна быть инвентаризационная стоимость. В дальнейшем при решении указанных задач можно будет перейти к оценке недвижимости по рыночной стоимости. Эти же меры создадут предпосылки в области налогообложения заменить три имущественных налога налогом на недвижимость. Такой вариант предусмотрен Налоговым кодексом РФ. В двух городах: Великом Новгороде и Твери проводится экономический эксперимент по введению налога на недвижимость.
Предлагаемые меры направлены не только на увеличение поступления налога на имущество. Они обеспечат защиту прав и интересов собственников и владельцев строений, помещений и сооружений, создадут правовые условия для дальнейшего развития рынка недвижимости в стране.
| 
