написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и инвестиции"

Номер 3-4 (48), Декабрь 2011.

Новости государственно-частного партнерства в России

Жиль Ле Шателье, Государственный советник Франции

***

В докладе проанализированы законодательные и правовые акты, способствующие развитию ГЧП, структуры и программы, принятые в интересах развития ГЧП в России. Выявлены общие проблемы, касающиеся реализации проектов ГЧП, и пробелы в законодательных актах, касающихся ГЧП. С учетом опыта Франции даны важные рекомендации по улучшению ситуации с реализацией проектов ГЧП в России.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственные инвестиции, концессионное соглашение, Внешэкономбанк.

***

На сегодняшний день Россия испытывает острую необходимость в государственных инвестициях. Разрешение сложной ситуации в области оказания жилищно-коммунальных услуг как в качественном, так и количественном измерениях представляет собой первоочередную задачу с точки зрения развития экономики страны, а также повышения уровня благосостояния населения. На этом фоне федеральные власти приступают к реализации масштабных программ в рамках подготовки к зимним Олимпийским играм 2014 г. в Сочи и, соответственно, к строительству на Северном Кавказе инфраструктуры для зимних видов спорта, а также к аналогичным мероприятиям в рамках подготовки к Чемпионату мира по футболу 2018 г.

Объем необходимых инвестиций только в контексте подготовки к проведению Чемпионата мира по футболу 2018 г. оценивается в 3,8 млрд долл. (строительство и восстановление 13 стадионов), к которым прибавляются около 10 млрд долл. сопряженных инвестиций (возведение спортивной и туристической инфраструктуры и т.д.). Говоря более глобально, российское правительство взяло на себя обязательство вложить около 1000 млрд долл. в финансирование возведения подобной инфраструктуры в период до 2020 г.

Вместе с тем покрытие расходов в таком объеме не представляется возможным только за счет государственных средств. По этой причине в настоящее время руководство России активизирует деятельность по развитию государственно-частного партнерства (ГЧП), ожидая частных инвесторов, в том числе иностранных. Такой метод рассматривается в качестве необходимого инструмента реализации запланированных проектов. Российское руководство также заинтересовано в привлечении опыта компетентных профильных иностранных предприятий с целью стимулирования процессов развития страны и модернизации ЖКХ.

Анализ складывающейся ситуации свидетельствует о необходимости динамичного развития в России ГЧП. Вместе с тем, практическая реализация многочисленных проектов ГЧП во многом зависит от разрешения лицами, ответственными за принятие решений в России, ряда проблемных моментов.

I. Динамика развития экономики — в пользу развития в России ГЧП в 2011 г.

Для лиц, приезжающих в Москву с целью обсуждения темы развития в России ГЧП, очевиден контраст нынешней ситуации в стране с ситуацией начала 2000-х гг. По сравнению с тем периодом времени, когда власти выступали категорически против привлечения частных лиц к предоставлению коммунальных услуг, в наши дни существенно возрос не только уровень теоретических знаний по вопросам ГЧП, но также наработаны методы преодоления определенных трудностей по практической реализации проектов в рамках такого партнерства.

Указанные изменения нашли практическое отражение в двух плоскостях: во-первых, установлены правовые рамки ГЧП в России, во-вторых, созданы структуры, руководящие процессами ГЧП, а также на протяжении последних нескольких лет одобрены и реализуются (либо готовятся к реализации) программы ГЧП. Это свидетельствует о значительной активности российского руководства в данной области.

Законодательные и правовые акты, способствующие развитию ГЧП

С момента вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ в Российской Федерации оформлена юридическая возможность заключения концессионных соглашений (КС).

Разработка проекта данного закона началась еще в 1990-х гг., однако закон был утвержден только в 2005 г. Указанный акт создает рамки деятельности, позволяющие заключать соглашения типа «Строительство — эксплуатация — передача», являющиеся характерными для так называемой «концессии по-французски». Подобная концессия подразумевает последующую передачу прав собственности на объект КС государству (в соответствии с условиями соглашения). При этом обязательно инвестирование финансовых средств в объект КС (строительство или реконструкция объекта), что является исходной целью передачи концессионеру государственным собственником (концедентом) права собственности на строящийся или реконструируемый объект.

Данный федеральный закон охватывает достаточно большое количество направлений и сфер деятельности (транспортные и коммунальные услуги; культура и спорт; здравоохранение; деятельность морских портов и аэропортов и т.д.) и уравнивает возможности иностранных юридических лиц, осуществляющих свои проекты в России, с российскими юридическими лицами, за исключением сфер безопасности и обороны. В соответствии с положениями КС, инвестирование средств в объект соглашения осуществляется из основных источников концессионера. Согласно действующему законодательству, федеральные власти могут предоставлять инвесторам определенные гарантии.

КС заключается после проведения достаточно жестко регламентированного конкурса на получение права его заключения. Федеральным законом не установлен максимальный срок действия КС. Разрешение возникающих споров производится в соответствии с российским законодательством в судебных инстанциях России.

Федеральный закон 2005 г. послужил юридическим основанием для разработки масштабного проекта строительства магистрали между Москвой и Санкт-Петербургом, реализация которого возложена на консорциум в составе компании "Vinci" и ее российского партнера — «Н-Транс».

Данный федеральный закон охватывает лишь часть всех возможных форм ГЧП, которые можно реализовать в России. В этой связи в настоящее время активно разрабатываются и принимаются региональные законодательные акты, определяющие порядок использования новых форм ГЧП и, соответственно, способствующие увеличению объемов частных инвестиций в государственные объекты. Идея разработки соответствующих законодательных актов появилась в достаточно удобное время после принятия упомянутого Федерального закона о КС. На сегодняшний день на региональном уровне ведется активная работа по принятию дополнительных законодательных актов, касающихся ГЧП (подобные акты приняты в 34 из 89 субъектов РФ). В настоящее время соответствующий законотворческий процесс находится в фазе ускорения (5 региональных законов приняты в период между 2006 и 2008 гг., 6 законов — в 2009 г. и 23 — в 2010 г.).

Одним из первых субъектов РФ, прибегнувших к данной практике, стал Санкт-Петербург. Текст соответствующего законодательного акта, принятого в 2006 г., признан большинством специалистов в сфере ГЧП достаточно качественным. Данный закон охватывает КС в более широком смысле и затрагивает все формы ГЧП.

Вместе с тем региональные законодательные акты тексты по качеству текста и точности не являются идентичными друг другу. По этой причине подкомитет Государственной Думы по развитию ГЧП под председательством Х.Салихова (депутат от Республики Татарстан) в настоящее время разрабатывает модель регионального законопроекта, касающегося ГЧП, который будет предназначен для органов местного самоуправления, желающих разработать и принять аналогичный местный закон. В заседаниях данного подкомитета принимают участие российские и иностранные эксперты, особенно при обсуждении проблемных моментов в практической реализации программ ГЧП. Следует отметить, что инициативу подкомитета поддерживает Европейский банк реконструкции и развития, эксперты которого также присутствуют на заседаниях.

Помимо упомянутых Федерального закона 2005 г. и региональных законов, касающихся ГЧП, в российском законодательстве имеются и другие акты, определяющие юридические рамки такой деятельности: Гражданский кодекс, содержащий нормы, применяемые к контрактам по предоставлению услуг, соглашениям об обеспечении деятельности профсоюзов и договорам найма, содержит также описание некоторых схем ГЧП; Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», дополненный различными региональными законами, и т.д. В то же время эти документы не представляют собой основу для развития ГЧП и не охватывают все аспекты соответствующей деятельности, а применение их положений при заключении соглашений о ГЧП может повлечь за собой создание проблемных ситуаций.

В целом, принятие вышеуказанных законодательных и иных актов о развитии ГЧП, имеющих потенциал к дальнейшему совершенствованию, является первым существенным шагом на пути развития ГЧП в России, даже в условиях наличия некоторых описанных ниже проблемных моментов.

Созданные структуры и принятые программы в интересах развития ГЧП в России

Помимо создания юридических рамок ГЧП, в России сформирован ряд структур, занятых в соответствующей области, а также реализуются программы, направленные на содействие органам местного самоуправления в развитии ГЧП.

Одну из ведущих ролей в плане развития ГЧП российские власти отвели Внешэкономбанку (ВЭБ). ВЭБ является государственным банком, основная задача которого — финансирование государственных инфраструктурных проектов. Банк не может передавать финансовые средства непосредственно органам местного самоуправления, однако осуществляет финансирование через структуры, отвечающие за реализацию соглашений о ГЧП. По этой причине в структуре ВЭБ недавно создан центр ГЧП. Задачей данного подразделения является консультирование органов местного самоуправления по вопросам реализации проектов ГЧП (во Франции приблизительно аналогичные функции выполняет Миссия по поддержке ГЧП), которые с высокой степенью вероятности будут приняты Инвестиционным фондом РФ.

За последние годы ВЭБ внес значительный вклад в финансирование важных инвестиционных проектов в России, например, строительство магистрали Москва — Санкт-Петербург, создание Индустриального парка в Калуге, строительство 3-го терминала в «Шереметьево» и т.д.

В недавнем прошлом ВЭБ разработал новые методы стимулирования процессов развития ГЧП в России. Так, с августа 2010 г. ВЭБ стал единственным исполнителем услуг по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов РФ по формированию инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях ГЧП. Задачей ВЭБ является экспертиза проекта вплоть до момента его финансирования (через Инвестиционный фонд), включая презентацию потенциальным инвесторам. Кроме того, ВЭБ оказывает содействие местным властям в разработке региональных законодательных актов в области ГЧП в рамках реализуемого совместного с Программой развития ООН проекта, финансируемого Агентством США по международному развитию (USAID).

Аналогичным образом были запущены программы разработки и реализации проектов ГЧП на федеральном уровне. В целом, в интересах развития подобных проектов в регионах предусматривается выделять по 2 млрд руб. (50 млн евро) ежегодно в течение 5 лет, для Москвы только в 2011 г. предусмотрено специальное финансирование в объеме 900 млн руб. (22,5 млн евро).

Говоря о Москве, в особенности принимая во внимание недавние изменения в ее руководстве, следует выделить 6 отдельных областей:

  • окружающая среда, очистка сточных вод, вывоз ТБО;
  • энергетическая эффективность, тепловые сети, уличное освещение;
  • инфраструктура путей сообщения, жилье, индустриальные парки;
  • городской транспорт, аэропорты, автодороги;
  • медицинская и социальная инфраструктура;
  • инфраструктура руководства государства.

ВЭБ осуществляет деятельность также в области подготовки кадров. Банк намерен открыть кафедру «Государственно-частное партнерство» по подготовке кадров и повышения квалификации в Финансовом университете при Правительстве РФ. ВЭБ также разрабатывает собственные учебные и методические пособия на тему ГЧП для органов местного самоуправления и подчиненных им структур. ВЭБ также приглашает к сотрудничеству по указанным вопросам с компетентными финансовыми властями. В Интернете создан специализированный сайт, посвященный вопросам ГЧП (ppp-inrussia.ru).

ВЭБ проявляет повышенную заинтересованность в развитии сотрудничества с французскими организациями, что особенно актуально для нашей страны с учетом имеющегося опыта ГЧП. Одним из первых шагов в направлении развития такого сотрудничества стало создание «совместного предприятия» ВЭБ совместно с компаниями "Caisse des Dépôts" и "EGIS", задачей которого является углубление взаимодействия по вопросам развития ГЧП в России.

Благоприятная для развития ГЧП в России атмосфера находит свое отражение в деятельности органов государственного управления РФ. В особенности это касается Государственной думы, которая одобряет деятельность органов местного самоуправления по принятию законодательных актов в сфере развития ГЧП.

Аналогичный подход к развитию в России ГЧП характерен и для различных министерств и ведомств, так или иначе имеющих отношение к данному виду деятельности. В разработанных некоторыми из министерств программах данная схема привлечения частного капитала занимает значительное место.

Так, Министерство регионального развития разработало «Комплексную программу модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы». В указанный период министерство рассчитывает на создание органами местного самоуправления специализированных предприятий в формате открытых акционерных обществ, управляющих услугами ЖКХ. В уставной капитал таких предприятий предполагается привлекать также иностранные инвестиции. Одной из приоритетных сфер деятельности в контексте развития регионов Министерство рассматривает водоснабжение.

С целью реализации обозначенных задач Министерство реализует ряд проектов по финансовой поддержке упомянутой программы. Среди них можно назвать программу модернизации ЖКХ, на реализацию которой предполагается выделить около 21 млрд руб. в течение 3 лет, программу «Чистая вода» стоимостью 9 млрд руб. (на 3 года), целью которой является финансирование проектов строительства станций очистки воды с привлечением частного капитала, программа модернизации электросетей, финансируемая в размере 10 млрд руб. в форме бонификации ссудного процента и 5 млрд руб. за счет частных безвозмездных капиталовложений и реализуемая в контексте региональной программы и Федерального закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности».

Министерство экономического развития позиционирует себя в качестве структуры, ответственной за реализацию вопросов ГЧП в России. В этой связи Министерство участвует в руководстве деятельностью федерального Инвестиционного фонда, в задачи которого входит финансирование масштабных инфраструктурных проектов. Фонд рассматривается в качестве основного инструмента продвижения проектов ГЧП благодаря имеющейся в наличии финансовой поддержке федерального уровня. В 2012 г. планируется зарезервировать часть финансовых средств для финансирования региональных программ, реализуемых по формам ГЧП.

Министерство экономического развития также предоставляет государственные гарантии на реализацию некоторых проектов в случае, если они финансируются государством совместно с частными организациями, а также при соблюдении следующих условий: минимальный объем частных капиталовложений должен составлять 15%, стоимость проекта должна быть более 5 млрд руб., государственные гарантии могут покрывать не более 50% от общего объема финансирования проекта.

В целом, за последние 1,5 года задача улучшения климата для привлечения иностранных инвесторов стала одной из приоритетных в деятельности Министерства экономического развития. В то же время актуальным остается вопрос привлечения российского частного капитала в инвестиционные проекты, реализуемые в России, поскольку в настоящее время отток российского капитала за рубеж все еще значителен. В этой связи Министерство разработало план действий, предполагающий принятие мер по следующим шести направлениям:

1) облегчение визового режима и упрощение правил иммиграции;

2) налогообложение;

3) таможенные процедуры;

4) развитие посреднических услуг при разрешении спорных ситуаций, касающихся инвестиционных операций;

5) устранение препятствий для проведения работ по подключению к электросетям;

6) устранение препятствий для строительства объектов (упрощение разрешительного режима на проведение соответствующих работ).

Следует отметить, что в настоящее время миссию по оказанию посреднических услуг осуществляет И.Шувалов, Первый вице-премьер-министр РФ, а Министерство экономического развития исполняет функции секретариата при оказании соответствующих услуг. Для урегулирования спорных моментов к данной миссии уже обратились многие компании, среди которых "IKEA" и "Schlumberger". В целом, Министерство склонно прислушиваться к мнению инвесторов при возникновении спорных моментов, что положительно влияет на имидж Министерства среди инвесторов, работающих в стране.

Министерство финансов также способствует развитию ГЧП в России. С этой целью в настоящее время Министерство осуществляет пересмотр бюджетной политики, проведение которой способствует реализации проектов ГЧП. Так, начиная с 2012 г., бюджет Российской Федерации будет включать в себя 40 программ развития российской экономики в различных сферах. Реализация данных программ рассчитана на период до 2020 г. Очевидно, проекты ГЧП должны составлять значительную часть данных программ. В структуре Министерства финансов также недавно сформирован департамент ГЧП. По мнению Министерства, созданные условия создают хорошую атмосферу для реализации в России проектов ГЧП.

Внедрение практики включения проектов ГЧП в многолетние программные документы призвано урегулировать деликатный вопрос, касающийся освоения бюджетных средств, выделяемых государством на реализацию таких проектов, что представляет на сегодняшний день значительную проблему для инициаторов подобных проектов.

Многие федеральные министерства заинтересованы в развитии ГЧП. Такой интерес присутствует у Министерства транспорта, которое, тем не менее, считает, что на сегодняшний день развитие проектов ГЧП больше опирается на регионы, в связи с чем целесообразнее принятие на региональном уровне соответствующих законодательных актов и создание профильных структур.

II. Развитие ГЧП все еще сталкивается со множеством проблем

Несмотря на решительность федеральных властей, ратующих за развитие ГЧП, на сегодняшний день органы власти различных уровней все еще сталкиваются с рядом существенных проблем. Подтверждением является небольшое количество совершаемых в настоящее время крупных операций. Указанные проблемы возникают по различным причинам. Некоторые из них тесно связаны с определенными нюансами законодательства РФ, другие — с несовершенством технических аспектов реализации законодательства, касающегося ГЧП.

Общие проблемы, касающиеся реализации проектов ГЧП

В основе появления данных проблем лежат различные причины.

1) Полномочия органов местного самоуправления

Одним из условий успешности развития ГЧП является способность местных органов власти выступить с инициативой запуска проекта ГЧП, провести переговоры с потенциальными инвесторами и принять решение о его реализации. Вместе с тем, ситуация в России не является в полной мере удовлетворительной с этой точки зрения реализации проектов ГЧП.

В этом контексте необходимо иметь представление о некоторых важных аспектах.

В Конституции указано, что в ведении Российской Федерации находятся основные властные полномочия (ст. 71), в то время как муниципальные власти обладают только остаточными полномочиями на местах (ст. 73). В Конституции также перечислены направления и области деятельности, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, например, образование, здравоохранение, защита окружающей среды, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Подобная неопределенность, связанная к тому же с неопределенностью в сфере государственных форм собственности, является большой проблемой, поскольку заинтересованный в заключении соглашения потенциальный партнер не уверен в наличии у органов власти надлежащих полномочий. Ключевым моментом в этом плане является вопрос, касающийся наличия полномочий, необходимых именно для реализации всех положений заключаемого соглашения.

Другой острой проблемой в развитии ГЧП является недостаточное количество имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых средств. Существенный объем средств находится в ведении федеральных властей, которые перераспределяют между органами местного самоуправления значительную часть бюджетных поступлений (75-80%), не давая гарантии в предоставлении дополнительных средств. Подобная ситуация способствует росту напряженности в отношениях между богатыми регионами, являющимися «вкладчиками» в федеральный бюджет, и бедными регионами, которые являются чистыми «получателями». Ситуация может измениться после 2014 г. с введением налога на недвижимое имущество, доходы от которого будут поступать в местные бюджеты.

Наконец, необходимо отметить низкий уровень компетентности и недостаточный объем имеющихся полномочий у органов местного самоуправления в вопросах организации деятельности в новых для себя сферах, таких как концессия и ГЧП, что не позволяет адекватно оценить объем и границы необходимых для данной деятельности усилий. Любой потенциальный инвестор, обсуждая развитие ГЧП в России с представителями федеральных властей, указывает на важность наличия квалифицированных кадров, что является первоочередным условием для запуска новых механизмов в экономике.

Влияние вышеуказанных проблемных моментов на развитие ГЧП в России нельзя недооценивать. Тем не менее, необходимо признать, что их решение может занять продолжительное время ввиду возможного затрагивания острых политических вопросов, касающихся развития институтов власти, а также по причине вероятного расширения рамок решения проблемы и появления в этой связи новых.

2) Правила бюджетного учета и установления тарифов, не предоставляющие необходимые гарантии частному инвестору, имеющему намерение вложить финансовые средства в проекты ГЧП.

Развитие ГЧП все еще ограничено нормами годичного срока бюджетных правоотношений, что ограничивает вклад органов государственной власти в проект, в особенности в вопросах выдачи субсидий операторам, предоставляющим услуги. Даже наличие законодательно закрепленной возможности планирования бюджетных расходов на период до 3 лет не позволяет операторам отказаться от практики проведения ежегодных переговоров на тему поступлений из государственного бюджета, что создает для инвесторов дополнительные проблемы. Данная проблема известна федеральным властям, которые заявляют о готовности улучшить ситуацию в ходе запланированной на 2012 г. реформы сферы государственных финансов.

К данной проблеме добавляется тот факт, что органы местного самоуправления, находясь в большой зависимости от средств федерального бюджета, получают необходимую финансовую поддержку позже необходимого срока, что создает сложности для операторов.

Также следует упомянуть о том, что российское законодательство запрещает осуществление отсроченных инвестиционных платежей из государственного бюджета. Данная ситуация частично объясняет интерес, который вызывает в России распоряжение правительства Франции от 17.06.2004, учредившего такую форму ГЧП, как государственные контракты.

Вопрос, касающийся тарифов, также является важным для большого количества участников потенциальных сделок. Полномочия государственных структур в этой области разграничены. Федеральная служба по тарифам (ФСТ) отвечает за установление размеров определенных тарифов (железнодорожные грузовые и пассажирские перевозки, электроэнергетика, права на пользование морскими портами и аэропортами и др.). Определение и ежегодная корректировка тарифов на водоснабжение и очистку сточных вод возложены на органы местного самоуправления. Определение тарифов на теплоснабжение в городах осуществляет представитель ФСТ в местных органах самоуправления, подчиняющийся губернатору. Тем не менее, ФСТ имеет право определять минимальный уровень повышения тарифов (с целью создания условий для получения такого количества средств, которого будет достаточного для текущего обслуживания инфраструктуры) и предельный уровень, который местные власти не могут превысить. Такая система регулирования тарифов создает дополнительные трудности для участников сделок ввиду ее фактического дублирования при расчетах, проводимых потребителями за все коммунальные услуги. Подобная двойная система установления предельных значений тарифов значительно замедляет процесс оценки значений тарифов для каждого конкретного проекта. В то же время в России ожидают введения фиксированных тарифов на услуги ЖКХ, которые будут отражать их реальную стоимость, даже если участнику инвестиционной сделки придется предоставлять населению субсидии для оплаты всей стоимости услуг ЖКХ. В целом, в существующей системе регулирования можно выявить следующие недостатки:

  • в круг обязанностей ФСТ и органов местного самоуправления как представителей органов центральной власти входит только определение конечных размеров тарифов без учета необходимости инвестирования дополнительных средств и повышения качества услуг;
  • в существующей связке из трех элементов (администрация, операторы, потребители) у оператора отсутствует возможность получения экономически оправданного вознаграждения за оказываемые услуги;
  • размер тарифов основывается на расчетах норм производства и потребления. В конечном счете тарифы не покрывают реальные затраты на предоставление услуг.

Для обеспечения учета амортизации инвестиций и доходности инвестированного капитала при расчете размеров тарифов уже приняты и будут в скором времени приняты дополнительные соответствующие законодательные акты (в 2010 г. — по теплоснабжению, до конца 2011 г. — по очистке сточных вод).

В сфере транспорта полномочия разграничены по-другому. Тарифы на городской транспорт устанавливают совместно ФСТ и Министерство транспорта, однако в некоторых регионах соответствующие функции возложены на специальное должностное лицо при губернаторе. Именно таким образом устанавливаются тарифы на услуги метрополитена в Москве или Санкт-Петербурге.

Подобное регулирование имеет два основных недостатка:

  • сложность прогнозирования на краткосрочную или долгосрочную перспективу изменений тарифов, поскольку тарифы определяются ежегодно решением уполномоченных органов (даже в условиях ежегодной разработки Федеральной службой по тарифам трехлетних прогнозов, исходя из прогноза макроэкономических показателей); закон 2005 г. о концессии предоставляет гарантии по тарифам на 5 лет, однако инвесторы характеризуют данные гарантии как сугубо теоретические; существенное влияние политического фактора, особенно с учетом приближения президентских выборов в 2012 г., которые не способствуют решению ситуации, несмотря на то, что большинство уполномоченных органов признают реальность поднятой здесь проблемы; здесь же необходимо отметить, что расходы на транспорт составляют в настоящее время 22% от общего семейного дохода, в этой связи любой рост тарифов весьма чувствителен и будет негативно воспринят населением;
  • установление размеров тарифов исключительно на основе теоретических расчетов (в зависимости от количества жильцов или площади жилого помещения) в условиях отсутствия компьютерной техники, позволяющей индивидуализировать расчеты уровней потребления каждого потребителя (ситуация несколько отличается в таких больших городах, как Москва, которые оснащены соответствующей техникой); подобная ситуация оказывает неблагоприятное влияние на политику в области определения тарифов, которая вполне могла бы учитывать стоимость услуг, оказываемых для каждого отдельного потребителя.

Таким образом, в вопросах, касающихся государственного учета и установления размеров тарифов, присутствует следующая проблема: выяснение приоритетности односторонних решений органов власти либо положений контракта на предоставление услуг. Во Франции принцип годичного срока правоотношений практически не изменялся (за исключением процедуры утверждения программы), а полномочия на определение размера тарифа принадлежат государственным органам. Но признание определенной степени преимущественности контракта — по крайней мере в целях соблюдения договорных отношений — способствовало успешному разрешению указанной проблемы.

3) Неопределенность статуса государственной собственности составляет дополнительные трудности

Объектом КС в большинстве случаев выступают сооружения, являющиеся государственной собственностью. Согласно ГК РФ, такие сооружения являются государственной собственностью в Российской Федерации (ст. 214), даже в случае, если они принадлежат на праве собственности субъектам РФ либо закреплены за государственными предприятиями и учреждениями, оказывающими коммунальные услуги.

Вместе с тем, начиная с 1990-х гг., порядок определения вида собственности недостаточно четко описывался на законодательном уровне. Как следствие, сложившуюся в настоящее время ситуацию большинство инвесторов характеризуют как запутанную, поскольку зачастую вопрос определения вида собственности имущества, переданного во владение в соответствии с КС, невозможно разрешить по причине отсутствия неоспоримых и четких формулировок в законодательных и иных актах.

Аналогичная ситуация складывается в вопросе определения стоимости имущества, составляющего объект соглашения о ГЧП, ввиду отсутствия соответствующих четких законодательно описанных норм.

Подобная неясность может создать дополнительные проблемы в рамках реализации проектов ГЧП в различных сферах деятельности.

Пробелы в законодательных актах, касающихся ГЧП

Пробелы выявлены в различных документах.

1) Недостатки Федерального закона 2005 г. о КС

Несмотря на приравнивание принятого в 2005 г. закона к существенному шагу на пути развития в России ГЧП, многие российские эксперты критикуют данный документ. В первую очередь следует отметить, что в настоящее время проекты ГЧП осуществляются также по другим схемам, не описанным в упомянутом законе, а при заключении КС, описанных в данном законе, ссылка идет на законодательные акты регионального значения.

Зачастую реализация концессионных схем происходит на основе заключения обычного договора найма, составленного в соответствии с Гражданским кодексом. Вместе с тем, эта юридическая база не является достаточной, т.к. не определяет порядка выбора оператора, предоставляющего услуги, что может повлечь за собой негативные последствия в плане соблюдения антимонопольного законодательства.

Федеральный закон 2005 г. также критикуют за некорректную трактовку вышеуказанных проблемных вопросов (тарифы, пользование государственной собственностью, невозможность отсроченных платежей). Более того, текст акта является сложным для восприятия, а его детальное разъяснение существенно замедляет переговорный процесс по заключению КС. Негативно воспринимаются и положения, касающиеся порядка заключения соглашения, поскольку, по причине необходимости осуществления данной процедуры только путем проведения конкурса на право заключения соглашения, отсутствует возможность конкурентного диалога, организация которого предусмотрена европейским правом.

Форма описанного в Федеральном законе КС является достаточно условной, основанной на тезисе о необходимости возврата объекта соглашения по окончании прав владения им. Закон не позволяет заключать соглашения типа «Строительство — аренда — эксплуатация — передача», которые рассматриваются инвесторами как наиболее безопасные, поскольку «хоть какое-то право собственности» на объект соглашения признается за инвесторами. Законодательство РФ в настоящее время не позволяет этого сделать.

Федеральный закон также не позволяет осуществлять аренду имущества при условии, что сторона, принимающая имущество, будет осуществлять лишь его эксплуатацию. Такое положение дел объясняется тем, что в России проекты ГЧП рассматриваются как инструмент развития инфраструктуры, а сам факт оказания услуг и улучшение их качества не принимаются во внимание. Еще более ситуацию усугубляет вопрос, касающийся размеров тарифов, что негативно сказывается на качестве предоставляемых потребителям услуг.

Следует также отметить, что законом не предусмотрена легкая процедура изменения концессионера в период действия КС.

Анализ ситуации показывает, что в настоящее время в России не рассматривается возможность совершенствования Федерального закона 2005 г. Вместе с тем, наиболее эффективным путем улучшения ситуации с реализацией проектов ГЧП считается принятие соответствующих законодательных актов на уровне регионов. И если разнообразие юридических рамок деятельности само по себе не является недостатком, вряд ли наличие множества законов в регионах способствует повышению уровня их общей связанности. Это способно существенно снизить общий уровень юридической безопасности инвестиционной деятельности. На практике же следует исключить ситуации, когда инвестор может быть обвинен в заключении соглашения по схеме, не отвечавшей ожиданиям государственных и юридических органов.

2) Ограничения, вытекающие из других законодательных актов

Реализации проектов ГЧП может препятствовать применение положений других законодательных актов. Не приводя многочисленные примеры, можно рассмотреть случай применения законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности. В частности, в городах с численностью населения более 500 000 человек запрещается передача любым лицам, в том числе потенциальным концессионерам, планов сетей водоснабжения из соображений безопасности и защиты от террористической деятельности. Также соответствующими документами запрещен выезд на пределы территории государства представителям руководства предприятий, имеющим доступ к подобного рода информации.

Что касается налогового законодательства, в соответствующих актах схемы ГЧП не рассматриваются обособленно, в результате чего передаваемое во временное владение имущество облагается налогом на недвижимость, что способствует удорожанию конечных услуг.

3) Невозможность обратиться в международные судебные инстанции

Законодательство РФ в сфере ГЧП не позволяет обратиться в международные судебные инстанции с целью разрешения спорных ситуаций. В соответствии с положениями Федерального закона 2005 г. существует возможность обращения только в национальный арбитражный суд во избежание рассмотрения дела в суде общей инстанции.

Таким образом, данный вопрос на сегодняшний день остается весьма чувствительным, даже при условии наличия у российской стороны достаточного опыта решения спорных моментов, связанных с реализацией проектов ГЧП, а также знания факта применения развивающимися странами практики обращения по данному поводу в международные судебные инстанции.

Заключение

Каким образом на сегодняшний день реализовать попытку активизации ГЧП? Такой вопрос возникает при оценке ситуации вокруг реализации проектов ГЧП в Российской Федерации. Знание федеральными властями схем ГЧП, наличие политического стремления к развитию ГЧП, что на практике проявляется в деятельности Государственной Думы и ряда министерств, не являются достаточными шагами для разрешения ряда технических проблем, вызванных несовершенством законодательства не только в области ГЧП, но и в других сферах.

Важные рекомендации по улучшению ситуации с реализацией проектов ГЧП, вдохновленные, главным образом, опытом Франции, который имеет отличную репутацию в России, базируются на трех основных принципах:

  • определить органам местного самоуправления четкие полномочия и предоставить возможность действовать самостоятельно при решении вопросов, связанных с заключением соглашений о ГЧП: наличие делового партнера в лице опытного чиновника является одним из важных условий заключения «хороших» соглашений о ГЧП;
  • предоставить соглашениям о ГЧП реальную юридическую силу с тем, чтобы положения данных документов были обязательны для исполнения в части, касающейся субсидирования и определения размеров тарифов: России следует следовать поговорке «Pacta sunt servanda» («Договоры должны соблюдаться»), ведь права, описанные в соглашениях о ГЧП, — это, прежде всего, договорные права;
  • прояснить ситуацию с правами собственности на объекты соглашений о ГЧП, поскольку отсутствие ясности в данных вопросах существенно снижает степень надежности реализуемых схем ГЧП: необходимо внедрить гибкий механизм передачи во владение объектов соглашений, не забывая о защите права собственности на имущество со стороны органов власти.

Жиль Ле Шателье. Государственный советник Франции, Ассоциированный профессор Педагогического университета Лиона.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100