написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и инвестиции"

Номер 2 (47), Ноябрь 2011.

Новые перспективы совершенствования Федерального закона "Об автономных учреждениях"

Пепеляева Л.В., Заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по финансовому рынку

***

В 2010 году принят Федеральный закон № 83-ФЗ, изменяющий правовое положение автономных учреждений. Автор предлагает изменения в законодательство, позволяющие автономным учреждениям менять свою форму на бюджетное учреждение, расширяющие перечень сфер, в которых могут создаваться автономные учреждения. Экономическая самостоятельность автономных учреждений должна повышаться. Предлагается уточнить вопрос о порядке учета денежных средств автономных учреждений.

Ключевые слова: автономные учреждения, бюджет, законопроект, учет Федеральное казначейство.

***

Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внес ряд изменений в Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В частности, изменился подход к определению сфер, в которых могут создаваться автономные учреждения (АУ). Ранее ограничения на создание АУ были установлены только для сферы здравоохранения. Новая редакция ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ предусматривает, что АУ могут создаваться в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, если только это предусмотрено федеральными законами. Таким образом, круг сфер, в которых могут создаваться АУ, теперь ограничен.

Снят запрет на создание АУ в сфере здравоохранения.

АУ, созданные в сферах, не предусмотренных данной нормой, подлежат реорганизации или ликвидации в течение 1 года со дня официального опубликования Закона № 83-ФЗ.

Представляется, что это достаточно жесткое законодательное решение, которое создает существенные проблемы для многих уже созданных АУ. Безусловно, большинство АУ создано именно в социальной сфере (наука, образование, занятость населения и т.д.), и их дальнейшему существованию ничего не угрожает. Тем не менее сегодня существуют АУ и в иных сферах, которые прямо не предусмотрены законодательством: поддержка малого и среднего предпринимательства, молодежная политика, информационная сфера, дорожное хозяйство и т.д. Так, например, в ряде субъектов именно в форме АУ созданы фонды микрофинансирования малого предпринимательства. 33% созданных АУ — это СМИ [1]. В соответствии с установленными требованиями уже до 10.05.2011 они должны были быть реорганизованы или ликвидированы.

Вариант ликвидации в данном случае видится как крайний, ведь АУ было создано, значит, оно нужно учредителю (муниципалитету, субъекту РФ). Что касается реорганизации, то это достаточно сложная и продолжительная процедура, которая к тому же может повлечь ощутимые правовые последствия, в первую очередь связанные с реализацией кредиторами реорганизуемого АУ своих прав, предусмотренных ст. 60 Гражданского кодекса РФ.

Возможность изменения АУ своего типа на тип бюджетного учреждения в ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ законодательно не предусмотрена. Между тем наличие такой возможности обеспечивало бы оптимальный вариант, при котором одновременно решалась бы проблема существования АУ в сферах, не предусмотренных законом, и в то же время обеспечивался бы наиболее удобный, «бескровный» вариант ее решения. Ведь нужно учитывать, что АУ стали своего рода «жертвами» проводимого эксперимента, когда сначала принимается одно законодательное решение, а потом оно отменяется. Нельзя забывать, что для создания АУ была проведена большая организационно-подготовительная работа (принятие соответствующего решения, подготовка всех документов, издание соответствующего акта, инвентаризация, передача имущества и т.д.). Многие из созданных АУ стали функционировать лишь недавно и для этого перестраивали свою финансово-хозяйственную политику. Обязанность по проведению реорганизационных процедур вновь потребует значительных ресурсов (финансовых, кадровых), что может дестабилизировать их функционирование. Изменение типа, напротив, — достаточно простая процедура, которая требует принятия соответствующего решения (в установленном порядке) и внесения изменений в устав.

На момент подготовки настоящей статьи не было выявлено ни одного правового акта, который оформлял бы решение органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, уполномоченного должностного лица о реорганизации или ликвидации АУ в исполнение ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ.

«Пробуксовка» в исполнении данного законодательного требования свидетельствует о том, что оно очень сложно для исполнения и, вероятно, нуждается в корректировке. Представляется, что сегодня многие АУ, которых это касается, занимают именно выжидательную позицию (ждут внесения изменений в действующее законодательство). Так, много вопросов по этому поводу поступает на сайт «Горячая линия консультаций по 83-ФЗ от 08.05.2010», организованный Министерством финансов РФ [2]. Отвечая на поставленные вопросы, специалисты отмечают вероятность изменения ситуации в связи с тем, что Правительством РФ подготовлен законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», который:

  • предполагает внесение изменений в ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ с целью закрепления возможности изменения типа АУ, созданного в сферах, не предусмотренных Законом № 174-ФЗ;
  • продлевает срок реорганизации, ликвидации или изменения типа указанных АУ до 01.01.2012;
  • предусматривает возможность создания АУ в сфере СМИ.

В настоящий момент данный законопроект (№ 528099-5) уже внесен на рассмотрение Государственной Думы. Безусловно, предлагаемые изменения существенно облегчат исполнение Закона № 83-ФЗ в части, касающейся ограничения перечня сфер, в которых могут создаваться АУ.

Между тем, необходимо сказать и о Письме Министерства финансов РФ от 25.04.2011 № 02-03-09/1539 «О возможности изменения типа автономного учреждения», в котором делается вывод, что действующее законодательство не препятствует возможности изменения типа АУ, созданного в сфере, не предусмотренной ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ (в том числе в целях создания бюджетного учреждения), до принятия Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений». При этом Министерство ссылается на ч. 5 ст. 18 Закона № 174-ФЗ, в соответствии с которой бюджетное или казенное учреждение может быть создано по решению учредителя АУ путем изменения его типа в порядке, устанавливаемом:

  • Правительством РФ в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
  • органом государственной власти субъекта РФ в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
  • органом местного самоуправления в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Как представляется, ссылка на данную норму не вполне корректна. Часть 5 ст. 18 Закона № 174-ФЗ закрепляет саму возможность создания бюджетного или казенного учреждения путем изменения типа АУ. Однако, как представляется, данная норма не может применяться в случае, если АУ создано в сфере, не предусмотренной законом. Для этого случая предусмотрены специальные правовые последствия – реорганизация или ликвидация АУ (ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). В связи со сказанным представляется, что действующее законодательство нуждается во внесении изменений, предложенных законопроектом № 528099-5.

В настоящее время обсуждается также возможность расширения перечня сфер, в которых могут создаваться АУ, за счет включения в него сферы молодежной политики. Соответствующий законопроект также внесен в Государственную Думу (№ 513751-5). Автор законодательной инициативы П.В.Тараканов отмечал, что «запрет на существующие АУ в сфере молодежной политики в значительной степени затруднит реализацию молодежной политики в регионах, о чем свидетельствуют их неоднократные обращения в адрес Комитета. На встрече со студентами Сибирского федерального университета 01.09.2010 председатель Правительства РФ В.В.Путин поддержал предложения о расширении перечня сфер, в которых могут создаваться АУ в части организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью».

Аналогичные поправки готовятся в законопроект, внесенный Правительством РФ (№ 528099-5).

Другой важный вопрос касается изменения порядка учета денежных средств АУ. Как известно, одной из важнейших новелл Закона № 83-ФЗ в отношении АУ стало предоставление им права открывать лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований.

Предусмотрено, что учредители АУ, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципалитета, будут вправе заключать соглашения об открытии АУ, находящимся в их ведении, лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства. Последние будут открывать и вести лицевые счета АУ в установленном порядке и на основании указанных соглашений. Соответствующий порядок утвержден Приказом Казначейства РФ от 07.10.2008 № 7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами» (в ред. от 23.08.2010). Если же лицевые счета подведомственным АУ будут открываться и вестись в финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований), то будут действовать правила, которые установит соответствующий финансовый орган. Территориальные органы Федерального казначейства и финансовые органы будут проводить кассовые выплаты за счет средств АУ в установленном порядке, от их имени и по их поручению в пределах остатка имеющихся на счете средств.

В этой связи хотелось бы отметить, что до внесения таких изменений одним из основных отличий АУ от бюджетных учреждений заключалось в том, что они не обязаны осуществлять все операции с безналичными денежными средствами через лицевые счета, открытые в Федеральном казначействе. Это рассматривалось в качестве элемента политики повышения экономической свободы АУ. Отмечалось, что это способствует мобильности финансовых потоков и тем самым позволяет более оперативно решать неотложные финансовые вопросы [3].

Между тем встречалась и другая точка зрения: несмотря на то, что возможность открытия лицевых счетов в Федеральном казначействе Законом № 174-ФЗ (прежней редакции) не была предусмотрена, такой счет все равно должен был быть открыт для учета поступающих из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ средств в форме субвенций и субсидий [4].

Представляется, что такой подход все-таки не согласовывался с общей концепцией Закона № 174-ФЗ, который был направлен на «выведение» автономных учреждений из-под жесткого административного и финансового контроля учредителя взамен на переход к новым принципам финансирования: от финансирования по смете на целевое финансирование в виде субвенций и субсидий.

Представляется, что новелла Закона № 83-ФЗ фактически нивелирует разницу между АУ и бюджетными учреждениями. И тенденция к сокращению экономической самостоятельности АУ и сближение их с бюджетными учреждениями только развивается.

Так, в указанном ранее законопроекте № 528099-5 содержится ряд положений, уточняющих порядок учета средств, поступающих АУ, в частности:

  • операции со средствами, поступающими АУ из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в форме бюджетных инвестиций, учитываются на отдельном лицевом счете АУ, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования; из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в форме бюджетных инвестиций, учитываются на отдельном лицевом счете АУ, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования;
  • операции со средствами, поступающими АУ в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), учитываются на открытых им счетах в кредитных организациях после проверки документов, подтверждающих произведенный кассовый расход, или на отдельных лицевых счетах АУ, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований;
  • операции со средствами, поступающими АУ в рамках обязательного медицинского страхования, учитываются на отдельном лицевом счете АУ для учета операций со средствами обязательного медицинского страхования, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования.
  • не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных АУ из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в форме субсидий (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах АУ, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований) и в форме бюджетных инвестиций, подлежат перечислению АУ в соответствующий бюджет;
  • обращение взыскания на средства АУ, лицевые счета которых открыты в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования, осуществляется в порядке, аналогичном установленному для бюджетных учреждений.

Таким образом, предлагается уточнить вопрос о том, где и на каких счетах должны учитываться денежные средства, полученные АУ. В частности, для учета денежных средств, поступивших в форме бюджетных инвестиций, выбора у АУ не будет: они должны учитываться на отдельном лицевом счете АУ, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ или муниципального образования. Также новеллой станет закрепление на уровне федерального законодательства норм, определяющих «судьбу» не использованных в текущем финансовом году остатков средств, предоставленных АУ в форме субсидий (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах АУ, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований) и в форме бюджетных инвестиций. Они должны будут возвращаться в соответствующий бюджет. В настоящий момент обязанность возврата выделенных средств в случае их неиспользования на конец года определяется органами, уполномоченными на утверждение порядка формирования задания учредителя и порядка финансового обеспечения выполнения этого задания. Устанавливается порядок обращения взыскания на средства АУ, лицевые счета которых открыты в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования – он станет таким же, какой предусмотрен для бюджетных учреждений. В целом, основной тенденцией можно назвать сближение признаков АУ с бюджетным учреждением.

В связи с этим возникает вопрос о перспективах дальнейшего существования АУ как отдельного типа государственных (муниципальных) учреждений. Представляется очень правильным вопрос о дальнейших путях развития реформы, поставленный Экспертной группой № 17 по обновлению «Стратегии 2020» [5]. Были выделены три возможные альтернативы:

1) остаются казенные и бюджетные учреждения (созданные на данный момент АУ преобразуются в бюджетные);

2) остаются казенные учреждения и АУ (бюджетные учреждения преобразуются в казенные учреждения или АУ);

3) остаются все три типа учреждений, но должна повышаться экономическая самостоятельность АУ.

Полностью разделяем мнение о том, что с учетом уже начавшегося перехода на три типа государственных (муниципальных) учреждений предпочтительной является третья из обозначенных альтернатив. Представляется, что только в этом случае удастся эффективно провести реструктуризацию бюджетного сектора, учитывая принципы бюджетирования, ориентированного на результат.

[1] Здесь и далее речь идет об АУ, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в собственности субъекта РФ или в муниципальной собственности.

Примечания

1. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений». Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=528099-5&02

2. http://forum.iminfin.ru/viewtopic.php?f=2&t=83&start=190

3. Вифлиемский А. Переход бюджетного учреждения в автономное // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. № 2. // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. № 2.

4. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об автономных учреждениях» (постатейный). М., 2007. 256 с.

5. Отчет экспертной группы № 17 «Реформа бюджетного сектора в экономике» по итогам работы группы за 1 кв. 2011 г. «Проблемы и направления реформирования бюджетного сектора в экономике» [Текст] [Электронный ресурс] / Экспертные группы по обновлению «Стратегии 2020», http://www.hse.ru/data/2011/03/14/1211454036/otchet-11%2003%2011.pdf

ПЕПЕЛЯЕВА Лиана Витальевна. Кандидат экономических наук. В 1988-1998 гг. работала в юридической консультации Новосибирского района, в 1998 г. назначена заведующей юридической консультацией "Сибирская юридическая контора". В 2003 г. стала председателем Коллегии адвокатов "Сибирская юридическая контора" Новосибирской области. В 1996-2003 гг. - депутат Новосибирского городского Совета депутатов. С 2003 г. - депутат Государственной Думы ФС РФ, заместитель председателя Комитета по финансовому рынку.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100