написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и инвестиции"

Номер 2 (47), Ноябрь 2011.

О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях

Липски С.А., Государственный университет по землеустройству

***

В статье рассмотрена сложившаяся к настоящему времени система деления земельного фонда страны на категории, проанализированы некоторые ее недостатки и предложены меры по дальнейшему развитию указанной системы. Основное внимание уделено таким дискуссионным вопросам, как целесообразность охвата в современных условиях системой категорий земель всей площади страны, возможность наложения различных категорий земель друг на друга, оптимальность состава существующих категорий земель.

Ключевые слова: категории земель, целевое использование земель, правовой режим земель, земельный фонд, земли сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс, полномочия по переводу земель в другие категории.

***

Земля занимает особое место среди других природных ресурсов, выступая в роли места (пространственного базиса) для осуществления любой деятельности, существования растительного и животного мира, размещения и функционирования созданных человеческим трудом рукотворных объектов. Земля — это главное средство производства при ведении сельского и лесного хозяйства (благодаря способности к плодородию). Она является также вовлеченным в многочисленные связи природным компонентом, уязвимым в результате нерационального антропогенного воздействия. При этом земельные ресурсы невоспроизводимы (нерукотворны), весьма ограничены и неперемещаемы.

Поэтому земля, процесс ее использования, возможность осуществления с ней разного рода сделок требует значительно более жесткого правового регулирования в сравнении с другими видами доступных человеку ресурсов.

При этом важно выделить два момента.

Во-первых, правовой режим, регулирующий использование и оборот земель, на протяжении столетий отличался от правового режима, свойственного другим объектам (в том числе и в силу того, что земля — это власть, это контроль над соответствующей территорией и над проживающими и работающими на ней). Можно выстроить универсальную для всех времен и народов иерархию: наиболее либеральный режим — для движимых вещей; более жесткий — для недвижимых вещей; еще более жесткий — для наиболее проблемных из недвижимых вещей — земельных участков; наконец самый жесткий — при использовании и обороте земель, необходимых для сельскохозяйственного производства.

Во-вторых, степень «жесткости регулируемости» вопросов, связанных с использованием тех или иных ресурсов, зависит от их значения для сохранения человеческого общества и обеспечения нормального хода производственных процессов. Например, в XIX в. это были уголь и руда; в XX в. — нефть и газ. Земля же была и всегда будет таким значимым ресурсом, причем по мере роста численности населения значение весьма лимитированных земельных ресурсов еще более возрастает. Так, в ХХI в. количество и качественное состояние пригодных для сельскохозяйственной деятельности земельных ресурсов постепенно становятся основными факторами, определяющими предельную численность населения нашей планеты. Соответственно, общемировая тенденция в развитии правого регулировании земельных отношений состоит в том, что по мере эволюции человеческого общества, возрастания степени дефицитности земельных ресурсов, эти отношения все больше приобретают публичный характер.

Важнейшей составной частью механизма правового регулирования земельных вопросов является установление целевого характера использования тех или иных земель (публичное ограничение возможностей их правообладателей использовать свои земли в иных, нежели установлено, целях).

В частности, в порядке, установленном федеральными законами, ограничивается или запрещается изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей (подп. 6 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ, далее — ЗК РФ).

Земельный участок, если он используется не в соответствии с его целевым назначением, может быть изъят у собственника (ст. 285 ГК РФ), а также у лица, обладающего им на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 45 ЗК РФ) или аренды (ст. 46 ЗК РФ)., может быть изъят у собственника (ст. 285 ГК РФ), а также у лица, обладающего им на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 45 ЗК РФ) или аренды (ст. 46 ЗК РФ).

Также в ЗК РФ предусмотрен ряд других вопросов, связанных с использованием земельных участков по целевому назначению. Отдельно следует отметить, что в случае раздела, объединения, перераспределения или выдела вновь образуемых земельных участков для них сохраняется целевое назначение того участка, в счет которого они образуются (п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ).

По отношению к правообладателю обязательность целевого характера использования своего земельного участка может быть введена в ходе территориального зонирования, путем отдельного решения по ограничению его земельных прав или установлена публичным сервитутом. Однако основным механизмом, исторически сложившимся в отечественном земельном праве, стало деление земель на категории.

Законодательство тесно связывает вопросы отнесения участков к определенной категории земель с их целевым назначением. Так, деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к категории земель и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов современного отечественного земельного законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Таких категорий семь:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

К настоящему времени указанные категории отражают объективно сложившиеся основные функции земли в различных сферах (сельскохозяйственное производство, территория для организации поселений, обеспечение охраны окружающей среды, использование природных ресурсов, прочно связанных с землей, и др.).

При этом регулирование правового режима использования и оборота тех или иных земель на основе категорий земель осуществляется с учетом особенностей развития соответствующих отраслей, хозяйственной деятельности и иных общественных отношений.

В свою очередь, отражение в законодательстве функционального назначения тех или иных земель дает гарантию закрепления соответствующих территорий для необходимых обществу видов их использования как в настоящее время, так и в перспективе. Так, например, земли сельскохозяйственного назначения — это земли, не только предоставленные для нужд сельского хозяйства, но также и предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ). Или земли промышленности, энергетики, транспорта иного специального назначения — это земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации соответствующих объектов (ст. 87 ЗК РФ).

Причем исторически сложившееся функциональное деление земель по категориям имеет существенное значение не только для организации рационального использования земельных ресурсов в масштабах государства и их охраны, но и для правового регулирования вопросов использования и перераспределения земель. При этом законодательно четко урегулирован порядок перевода земельных участков из одной категории в другую, а земельное законодательство в части деления земель на категории по целевому назначению тесно связано с иными отраслями законодательства, регулирующими деятельность в различных сферах (в частности, с лесным и водным законодательством).

С другой стороны, различие в правовом режиме между землями различных категорий имеет тенденцию к сокращению. Так на землях лесного фонда возможны ведение сельского хозяйства или добыча полезных ископаемых. На землях сельскохозяйственного назначения допускается дачное строительство (ст. 81 ЗК РФ), что с учетом норм Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» означает также и возможность жилищного строительства. В данном аспекте отдельно следует отметить имеющиеся несовпадения между возможностями разрешенного использования земли, определяемыми градостроительными документами (документами зонирования), и видами деятельности, допустимыми в пределах определенной категории земель.

Принцип зонирования земель по их функциональному назначению в той или иной мере реализован в законодательстве большинства других государств. И хотя понятие «категория земель», как правило, не применяется, это не препятствует осуществлению функционального зонирования территорий и их классификации в зависимости от их целевого назначения. Отнесение земельных участков к той или иной категории (зоне) определяет пределы их разрешенного использования, учитывается при переходе прав собственности на землю. В частности, в США купля-продажа и аренда земельных участков регламентируется в зависимости от зональной принадлежности земель. В Канаде выделяются так называемые зоны управления земельными ресурсами, на территории которых вводится особый режим использования, контроля и защиты земель с целью поддержания экологического баланса и качественного состояния земель (федеральный закон 1985 г. о территориальных землях). В Австралии при регулировании землепользования применяется классификатор использования и управления землями (1994 г.). В европейских системах правового регулирования возможность использования земель в тех или иных целях устанавливается по результатам утверждения плана развития территории. При этом существенное изменение вида разрешенного использования земли не может быть осуществлено в частном порядке — только в соответствии с указанным планом.

В ряде стран подразделение земель на категории и виды отсутствует. Так, в Великобритании объем полномочий лица по отношению к земельному участку определяется не категорией земли, а содержанием права, которым в каждом конкретном случае обладает то или иное лицо.

Особенностью выделения категорий земель в современной России является то, что на категории разделен весь земельный фонд, т.е. земельного участка, не относящегося к одной из 7 вышеназванных категорий земель, быть не может.

Практическая реализация экономических реформ и необходимость минимизации бюрократических барьеров выявили ряд вопросов, связанных со сложившейся системой деления земель на категории как основания определения их правового режима. При этом можно выделить 4 положения, ставших в настоящее время дискуссионными:

1) целесообразность охвата категориями всей земельной площади страны;

2) возможность наложения различных категорий земель друг на друга;

3) оптимальность состава существующих категорий;

4) необходимость сокращения числа согласований при подготовке решений в отношении земли (в первую очередь это актуально для малого бизнеса) и в этой связи возможность отнесения вопросов об установлении целевого назначения земельных участков к компетенции органов местного самоуправления.

Рассмотрим эти вопросы.

1. Полагаем, что требование о том, чтобы каждый земельный участок, обязательно относился к одной из категорий земель, в современных условиях может быть скорректировано. Ведь это положение не просто сложилось во времена, когда вся земля находилась в исключительной собственности государства (земля в РСФСР входила в состав единого государственного земельного фонда, который в соответствии с основным целевым назначением земель состоял из 6 категорий земель — в частности, ст. 4 ЗК РСФСР 1970 г.), оно во многом отражает исключительно публично-правовой характер земельных отношений того периода.

Между тем, преобразования, осуществленные в ходе земельный реформы 1990-х гг. (и зафиксированные в нормативных актах, принятых как в период указанной реформы, так и позднее, в том числе в ЗК РФ), привели к качественно новой ситуации в вопросе правового регулирования земельных отношений — в значительной своей части эти отношения стали имущественными, ведь земля отнесена к объектам недвижимого имущества.

Наиболее сомнительна в этом отношении категория земель запаса — земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам (за исключением земель фонда перераспределения земель — ст. 103 ЗК РФ).

При этом следует также учесть, что категории земель, сформировавшиеся в условиях исключительности государственной собственности на землю, не только устанавливали правовой режим соответствующих земель, но и в значительной мере были направлены на цели учета земли как государственного ресурса. Сейчас же, после ликвидации монополии государственной собственности на землю и вовлечения земельных участков в гражданский оборот, наиболее актуальна роль категорий земель именно как механизма определения их целевого назначения.

В этой связи полагаем, что категории земель как правовой механизм фиксирования целевого назначения земельных участков (путем отнесения их к соответствующей категории земель) в современных условиях мог бы охватывать именно те земли, которые имеют наибольшее социально-экономическое и экологическое значение для общества и государства (в первую очередь — земли сельскохозяйственного назначения, земли поселений, участки, необходимые для природоохранных и рекреационных целей). Такой подход (выделение наиболее важных категорий земель) позволил бы усилить охрану соответствующих земель.

2. Вопрос о возможности наложения различных категорий земель друг на друга наиболее актуален для земель сельскохозяйственного использования в поселениях (особенно с учетом их расширяющихся границ). В соответствии с ч. 11 ст. 85 ЗК РФ в населенных пунктах земельные участки, занятые пашней, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, входят в состав зон сельскохозяйственного использования и используются для ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки. Зачастую такие участки (в силу их большей доступности для обработки, исторически сложившегося более рационального и бережного использования, меньшего расстояния до сельскохозяйственных производственных центров) обладают более высоким качеством и удобством для обработки, чем смежные, но расположенные вне границ поселения земли. Но применение правовых механизмов защиты таких земель затруднено в силу того, что это земли не сельскохозяйственного назначения, а поселений.

Сельскохозяйственное использование возможно и в отношении земель других категорий. Распространение на них правового режима, действующего в отношении земель сельскохозяйственного назначения, также способствовало бы их более рациональному использованию и охране. В качестве примера целесообразности единого подхода к землям сельскохозяйственного использования вне зависимости от их отнесения к действующим в настоящее время категориям земель можно привести распоряжение Правительства РФ от 30.07.2010  № 1292-р, которым была утверждена концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 г.

В этой связи полагаем возможным рассмотреть вопрос о том, чтобы при определении функционального назначения земельного участка могла отражаться его многофункциональность (если таковая имеется). В таком случае нужно предусмотреть возможность взаимного «наложения» категории земель друг на друга.

3. При рассмотрении вопроса об оптимальности нынешних категорий земель (об их количестве и «разграничении» между собой) следует учитывать развитие современной системы деления земель на категории, которая берет свое начало с земельных актов Советской России первых лет после революции 1917 года (деление, существовавшее в дореволюционной России, было основано на феодальных сословно-правовых нормах и отражало не столько функциональное назначение земель, сколько статус лиц, которым они принадлежали, — родовые, майоратные, заповедные имения, церковные и монастырские земли, крестьянские общинные надельные земли, земли «инородцев», государственных имуществ и т.п.).

Так, Земельный кодекс РСФСР 1922 г. предусматривал по сути две категории земель:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли городов и поселений городского типа.

В отношении остальных земель единого государственного земельного фонда (не предоставленных в непосредственное пользование трудовых земледельцев и их объединений, а также городов и поселений городского типа) предусматривалось лишь то, что они составляют непосредственно государственное владение и являются государственными земельными имуществами (в частности, ст. 5).

Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. и ЗК РСФСР 1970 г. предусматривали уже 6 категорий земель, составляющих единый государственный земельный фонд: земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. и ЗК РСФСР 1970 г. предусматривали уже 6 категорий земель, составляющих единый государственный земельный фонд:

1) земли сельскохозяйственного назначения, предоставленные в пользование колхозам, совхозам и другим землепользователям для сельскохозяйственных целей;

2) земли населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов);

3) земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения;

4) земли государственного лесного фонда;

5) земли государственного водного фонда;

6) земли государственного запаса.

В конце 1980-х гг., учитывая возрастание значения правового регулирования в сфере охраны природы, из категории земель промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения была выделена самостоятельная категория земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.

Таким образом, сложившийся к настоящему времени состав категорий земель, с одной стороны, периодически пересматривался с учетом процессов в экономике и общественной жизни (причем в условиях радикальных изменений 1990-х гг. существенных изменений в составе категорий земель не произошло). С другой стороны, как отмечено выше, в современных условиях целесообразно выделение в земельном законодательстве наиболее важных категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения, земли поселений, особо охраняемые земли.

При этом в отношении земель сельскохозяйственного назначения важно учитывать, что в особой охране нуждаются сельскохозяйственные угодья — пашня, сенокосы, пастбища, залежь, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Это, как и приоритет в использовании указанных земель, закреплено в ст. 79 ЗК РФ. Но сельскохозяйственные угодья не обеспечивают весь необходимый цикл сельскохозяйственной деятельности, для которого требуются также площади, занятые внутрихозяйственными дорогами, производственными постройками и т.п. Поэтому сложившуюся систему: 1) земли сельскохозяйственного назначения и 2) входящие в их состав наиболее охраняемые земли — сельскохозяйственные угодья, следует признать вполне обоснованной. При этом, однако, следует отметить, что законодательно не урегулированы порядок и условия перевода собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения из одного вида угодий в другой.

Также представляется целесообразным пересмотреть действующее положение, когда к землям сельскохозяйственного назначения относятся садоводческие, огороднические и дачные участки. При этом следовало бы уточнить терминологию в отношении садоводческих участков (используемых населением, как правило, в рамках садоводческих некоммерческих товариществ) и участков под садами как разновидностью многолетних насаждений (используемых в товарном сельскохозяйственном производстве — садоводство как отрасль растениеводства).

Что же касается специфики правового режима использования земель в сфере лесного и водного хозяйства, то она может и должна регулироваться нормами специального, т.е. лесного и водного законодательства. Сохранение категории земель запаса представляется достаточно спорным, как и категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

4. В отношении действующей процедуры принятия решений по изменению разрешенного использования земельного участка следует отметить, что сейчас в большинстве случаев требуются два решения: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования. Порядок и основания принятия таких решений часто не совпадают. В частности, различаются органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об изменении категории земельного участки и его разрешенного использования. В результате возникают дополнительные трудности для правообладателей земельных участков. Дополнительную сложность при этом придает и то, что границы деления земель на категории не всегда определены и по вопросу принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории зачастую требуются дополнительные решения.

Вместе с тем сложившееся рассредоточение компетенции по принятию решений в отношении наиболее ценных земель вполне оправданно. Например, в случаях перевода в другие категории земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной или частной собственности, такими полномочиями наделены органы исполнительной власти субъектов РФ.

По вопросу возможности самостоятельного регулирования на муниципальном уровне вопросов установления целевого назначения земельных участков следует отметить, что правовым основанием такого регулирования должен оставаться федеральный закон, ведь согласно ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Поэтому и установление правовых режимов земельных участков, которые, по сути, являются ограничителями прав землепользователей и землевладельцев, должно осуществляться федеральными законами.

Также при изменении целевого назначения земельных участков возможно задействовать институт общественных слушаний (как это предусмотрено при установлении публичного сервитута или при рассмотрении проектов генеральных планов поселений).

Таким образом, институт категорий земель, присущий современной правовой системе регулирования земельных отношений, важен и актуален; он обеспечивает соблюдение целевого характера использования земель. Но сформировавшиеся еще в советский период и подвергнутые определенной трансформации в условиях земельного реформирования перечень и содержание категорий земель целесообразно уточнить, в том числе с учетом вопросов, рассмотренных в данной статье.

ЛИПСКИ Станислав Анджеевич. Доктор экономических наук, профессор кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. Автор более 100 научных и учебно-методических работ по вопросам регулирования земельных отношений, земельного права, землеустройства и земельного кадастра.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100