написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и инвестиции"

Номер 2 (47), Ноябрь 2011.

О градостроительной доктрине России (заметки к обсуждению)

Вильнер М.Я., Президент Гильдии градостроителей

***

Государственная градостроительная политика России на каждом из крупных исторических этапов ее осознанного проведения преследовала определенные цели, осуществлялась в соответствии с определенными принципами, с использованием определенных средств. В статье предложены главные геополитические и внутриполитические цели, принципы и средства градостроительной политики России на ближайшее будущее.

Ключевые слова: градостроительная доктрина, градостроительная политика, правовые основы.

***

В первой половине XX в. градостроительством называли планировку и застройку городов. Однако уже во второй половине ХХ в. градостроительная деятельность в СССР практически стала включать в себя планировку и застройку всех населенных мест, а также районную планировку – планирование развития систем расселения и пространственную организацию обустройства межселенных территорий.

Градостроительная деятельность нужна человеческим сообществам как способ преобразования материальной среды обитания их граждан в целях повышения качества их жизни посредством пространственной организации обустройства, занимаемой этими сообществами территории. Именно характер и качество преобразованной градостроительной деятельностью материальной среды все более становится одной из важнейших составляющих качества жизни и формирования человеческой личности.

Характер градостроительной деятельности определяется реальными природными и исторически сложившимися условиями ее осуществления и проводимой с их учетом органами государственной власти и местного самоуправления политики ее регулирования — градостроительной политики.

Соответственно, согласно современным представлениям:

  • градостроительная деятельность — это пространственная организация обустройства территории как материальной среды жизнедеятельности и формирования личностей граждан человеческих сообществ;
  • градостроительная политика — это совокупность решений органов государственной власти и (или) местного самоуправления, определяющих цели, принципы и характер градостроительной деятельности, порядок ее регулирования, меры установления и обеспечения соблюдения этого порядка.

От характера проводимой градостроительной политики, в конечном счете, зависит качество среды жизнедеятельности и формирования личностей граждан, а следовательно, трудового и интеллектуального потенциала, определяющего конкурентоспособность их сообщества в мире. Степень соответствия характера градостроитель­ной политики действительным потребностям общества на каждом этапе его развития, в свою очередь, зависит от степени обоснованности установленных целей, принципов и средств ее проведения.

При определении характера градостроительной политики необходимо учитывать:

  • взаимосвязанность и объективные закономерности взаимодействия различных природных, экономических, социальных процессов, влияние внутренних и внешних связей и воздействий на развитие территории; тенденций их изменений;
  • связанные с потребностями в использовании территории балансы интересов различных слоев общества и различных видов деятельности, отвечающие особенностям предстоящего этапа его развития;
  • особенности России, связанные с разнообразием условий освоения территории, очаговым характером освоенности ее расселением; вызванные этим проблемы согласования действий, органов власти различных регионов и территориальных уровней между собой;
  • связанные с задачами поддержания целостности и геополитических амбиций государства, потребности в развитии его инфраструктур.

Возможность такого учета обеспечивается проведением научных исследований и разработкой научных основ определения целей, принципов и средств, формирования и проведения градостроительной политики. После принятия в качестве официального документа, утвержденного одним из первых лиц органов государственной власти, цели, принципы и средства формирования и проведения градостроительной политики становятся градостроительной доктриной. Соответственно, можно считать, что государственная градостроительная доктрина — это научно обоснованное представление о характере (целях, принципах и средствах формирования и проведения) градостроительной политики, получившее статус официального акта государства.

Реализация положений государственной градостроительной доктрины должна обеспечиваться системой правовых и организационных средств формирования и проведения градостроительной политики.

Правовые основы проведения градостроительной политики обеспечиваются разработкой, принятием и контролем соблюдения положений соответствующих правовых и нормативных документов (градостроительный кодекс; правовые и подзаконные акты, конкретизирующие его положения в системе административного и гражданского права). Градостроительный кодекс, в конечном счете, должен представлять собой систему законов, устанавливающих на профессиональной основе:

  • определение согласованных между собой требований к каждому из видов градостроительной деятельности (территориальное планирование каждого из его уровней; градостроительное проектирование; разработка правил землепользования и застройки; нормативное обеспечение; информационное обеспечение; проведение изысканий, разработка научных основ градостроительной политики, управленческая деятельность и др.);
  • порядок обеспечения согласованного регулирования градостроительной деятельности всех территориальных уровней собой и между различными субъектами градостроительного права на каждом из уровней;
  • средства поддержания высокого уровня профессионализма в градостроительной деятельности;
  • права, обязанности и ответственность каждого из участников градостроительной деятельности и пользователей ее результатов.

Организационные основы проведения градостроительной политики включают в себя подготовку, согласование, утверждение, мониторинг и контроль реализации градостроительных решений, принимаемых посредством разработки документов территориального планирования и градостроительного проектирования, которые обеспечивается деятельностью:

  • органов власти, уполномоченных формировать и проводить градостроительную политику на профессиональной основе;
  • профессиональных организаций, разрабатывающих документы территориального планирования и градостроительного проектирования;
  • изыскательских и научно-исследовательских организаций, обеспечивающих разработку документов территориального планирования и градостроительного проектирования необходимой исходной информацией, методологией, методиками и технологиями;
  • информационных служб, проводящих мониторинг состояния и условий использования территории; сбор, хранение и предоставление информации, необходимой для формирования и проведения градостроительной политики;
  • инвесторов, застройщиков и кредитно-финансовых организаций, участвующих в обеспечении подготовки и реализации градостроительных решений;
  • проектных архитектурно-строительных, строительных и строительно-монтажных организаций, конкретизирующих и реализующих градостроительные решения.

Государственная градостроительная политика России на каждом из крупных исторических этапов ее осознанного проведения преследовала определенные цели, осуществлялась в соответствии с определенными принципами, с использованием определенных средств.

В качестве таких этапов, представляющих для нас интерес, может быть выделена градостроительная политика, проводимая: Российской империей, СССР, постсоветской Россией в настоящее время (таблица). С учетом исторических особенностей каждого из этих периодов и особенностей периода, который России предстоит пройти, можно рассмотреть альтернативы характера градостроительной политики ближайшего будущего.

Градостроительная политика России на разных этапах исторического развития

Российская Империя:

  • Главные геополитические цели. Закрепление территориальных завоеваний и внешнеполитических позиций страны появлением новых городов и коммуникаций, связывающих их с центром империи; формирование транспортно-расселенческого каркаса страны, способствующего поддержанию связности ее частей, созданию материальных предпосылок эффективного экономического и социального освоения территории, формирования архитектурно-градостроительными средствами образа великой державы, закрепляющего ее роль в этом статусе
  • Главные внутриполитические цели. Поддержание устойчивости общественного строя посредством создания предпосылок, обеспечения семей каждого слоя общества достойным для него местом проживания с обслуживающими инфраструктурами, создающими предпосылки его воспроизводства
  • Главный принцип. Поддержание величия империи градостроительными средствами
  • Главное средство. Административное регулирование градостроительной деятельности

СССР:

  • Главные геополитические цели. Создание градостроительными средствами предпосылок освоения природных ресурсов и обеспечения производства трудовыми ресурсами в условиях форсирования процесса индустриализации страны и ускорения развития ее военно-промышленного комплекса (посылка - страна во враждебном окружении); развитие транспортно-расселенческого каркаса, способствующего поддержанию связности частей страны, созданию материальных предпосылок эффективного экономического и социального освоения ее территории, формирования архитектурно-градостроительными средствами образа великой державы, закрепляющего ее роль в этом статусе
  • Главные внутриполитические цели. Поддержание устойчивости общественного строя посредством формирования среды жизнедеятельности с инфраструктурами, отвечающими представлениям общества о его потребностях
  • Главный принцип. Повышение роли страны в мире градостроительными средствами
  • Главное средство. Административно-правовое регулирование градостроительной деятельности при ее преимущественно государственном финансировании

Постсоветская Россия:

  • Главные цели. Создание предпосылок ускоренной приватизации недвижимости (в первую очередь земельных участков, представляемое как способ закрепления перехода к рыночной экономике)
  • Главный принцип. Предоставление возможности приобретения недвижимости будущим владельцем при максимальном сужении ограничений ее использования в интересах общества
  • Главное средство. Административно-правовое регулирование

Для подавляющего количества случаев приватизация недвижимости не связана с градостроительной деятельностью, предпосылки ее приватизации не создаются градостроительными средствами и не связаны напрямую с механизмами регулирования градостроительной деятельности. Более того, в реальных современных условиях в России они только способствуют появлению коррупционной составляющей в этом процессе. В действительности, для создания предпосылок приватизации недвижимости необходимо и достаточно использования системы правового, административного и экономического регулирования взаимоотношений граждан, муниципальных образований и государства в процессе смены форм собственности. В качестве средств правового регулирования, в частности, используются специальные положения Гражданского кодекса или его подзаконных актов, устанавливающих порядок осуществления и характер правоотношений участников процесса купли-продажи; права и обязанности, связанные с владением, распоряжением и пользованием недвижимостью и др. Административными средствами осуществляется обслуживание оформления актов купли-продажи и регистрации недвижимости; контроль соблюдения прав и обязанностей, связанных с владением, распоряжением и пользованием недвижимостью, и др. В качестве средств экономического регулирования используются ипотека, кредитование, субвенции и др.

В действительности градостроительными средствами на государственном уровне должны решаться задачи создания эффективно пространственно организованной материальной основы осуществления геополитических и социально-экономических целей. Это способствует повышению устойчивости развития общества. На муниципальном уровне должны решаться задачи эффективной пространственной организации обустройства и повышения на этой основе уровня качества материальной среды обитания и формирования личностей граждан. Это способствует повышению их трудового и интеллектуального потенциала.

Некорректность установления цели градостроительной политики на федеральном уровне привела к серии решений, уже нанесших огромные моральные и материальные ущербы гражданам, обществу и государству. Такими решениями, в частности, стали:

  • отказ в действующем Градостроительном кодексе РФ от геополитической составляющей градостроительной политики и комплексного решения градостроительных задач на федеральном уровне; подмена в нем градостроительных задач землеустроительными и отказ от установления порядка обеспечения профессионализма при подготовке градостроительных решений на всех уровнях;
  • применение Федерального закона № 94 к документам территориального планирования, связанное с этим торжество коррупционной составляющей в сложившейся системе регулирования градостроительной деятельности, осложнение и торможение процесса приватизации недвижимости и резкое падение качества градостроительных решений, чреватое ростом количества чрезвычайных ситуаций.

Главные цели, принципы и средства градостроительной политики России в ближайшем будущем могут продолжать оставаться теми же, что и сейчас. Это приведет к:

  • повышению коррупционной составляющей проведения градостроительной политики;
  • дальнейшему снижению уровня профессионализма в градостроительной деятельности;
  • огромным материальным и моральным ущербам, связанным с градостроительными ошибками;
  • снижению конкурентоспособности и роли страны в мире;
  • нарастанию социальной напряженности, чреватому революционной ситуацией.

С учетом опыта развитых стран главными целями должны стать следующие.

Геополитические цели:

  • использование особенностей транзитного (Европа – Азия) экономико-географиче­ского положения России и эффективное использование ее природных ресурсов в собственных интересах, в условиях интеграции с Европой; закрепление ее внешнеполитиче­ских позиций на основе развития транспортно-расселенче­ского каркаса, способствующего поддержанию связности частей страны и регулирования агломерационных процессов расселения;
  • модернизация форм расселения на инновационной основе; создание материальных предпосылок ускорения экономического и социального развития общества на основе повышения эффективности использования территории;
  • повышение качества материальной среды формирования, а соответственно, и качества самого трудового и интеллектуального потенциала общества (человеческого капитала), необходимого для разработки и эффективного использования инновационных технологий, повышающих конкурентоспособность страны в мире;
  • создания образа великой державы, закрепляющего ее роль в этом статусе.

Внутриполитические цели:

  • поддержание устойчивости общественного строя путем заметного повышения качества жизни граждан градостроительными средствами (улучшения качества материальной среды мест проживания и трудоустройства; социальной и рекреационной инфраструктуры, транспортной и других инженерных инфраструктур);
  • создание предпосылок инвестиционной привлекательности вложений в развитие градообразующей базы и инфраструктур регионов, городов и других населенных мест.

Главным принципом станет повышение градостроительными средствами качества материальной среды формирования личности граждан.

Главными средствами станут административно-правовое и экономическое регулирование градостроительной деятельности в условиях возрастающего влияния на него морально-этических факторов.

Это приведет к повышению:

  • качества жизни граждан;
  • конкурентоспособности и влияния страны в мире;
  • устойчивости развития общества.

Переход к такому характеру градостроительной политики станет отвечать долгосрочным интересам общества, а ее успешное проведение приведет к появлению заслуженного авторитета органов власти.

ВИЛЬНЕР Марк Яковлевич. С 1966 г. - главный архитектор проектов в ЦНИИП градостроительства, с 1993 г. - руководитель НМЦ "Теринформ", по настоящее время - заместитель директора ЦНИИП градостроительства. Член экспертного совета в Государственной Думе ФС РФ, член Общественного совета Министерства регионального развития. Почетный академик РААСН, Почетный архитектор России. Президент Гильдии градостроителей.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100