написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и инвестиции"

Номер 2 (47), Ноябрь 2011.

Материалы российско-французского форума "Государственно-частное партнерство в развитии региональной и муниципальной инфраструктуры"

Из выступления А.К.Долгова, "Gide Loyrette Nouel"

Я хотел бы сосредоточиться именно на схемах финансирования муниципальных инфраструктурных проектов, в том числе с использованием механизмов ГЧП.

Я, наверное, начну с того, что скажу, что действительно потребности в механизмах ГЧП и в реализации проектов государственно-частного партнерства в России огромные, все мы знаем, что на текущий момент недостаточный уровень государственного финансирования выделяется в муниципальную инфраструктуру. И это уже происходит на протяжении достаточно длительного периода времени, результатом чего стала изношенность муниципальной инфраструктуры, по разным оценкам она составляет 50-70%, действительно мы движемся в сторону критической ситуации. И сейчас очень хороший шанс для государства, в общем-то, повернуться лицом к проектам государственно-частного партнерства, многое уже в этой сфере было сделано. Действительно были изменены, во-первых, приняты, во-вторых, уже изменены и закон о концессионных соглашениях, и ряд других нормативно-правовых актов, то есть, мы видим, что со стороны государства, безусловно, присутствует политическая воля, но что хотелось бы видеть – хотелось бы видеть более последовательную политику. В том числе и на уровне федерального законодательства, потому что регионы пытаются что-то решить на уровне законов регионов о ГЧП, на уровне субъектов федерации, на уровне муниципальных образований. Но, конечно, многие важные вопросы могут иметь решение именно и только на уровне федерального законодательства. И, конечно, подобные улучшения непосредственно будут стимулировать инвесторов, в том числе иностранных, международных инвесторов, вкладывать свои деньги в российские проекты, потому что нужно очень четко себе понимать, что мы конкурируем за деньги инвесторов, кредиторов, не только на уровне, и не столько на уровне Российской Федерации, сколько в более глобальном масштабе. То есть, у иностранных инвесторов есть выбор, где профинансировать проекты – это может быть одна из других стран с развивающейся экономикой. Где созданы более благоприятные условия. Поэтому здесь предстоит, и уже ведется борьба за финансовые ресурсы, и поэтому конечно от государства, от региональных, от муниципальных властей все ожидают того, что будет создано максимально благоприятная среда для иностранных инвесторов. Основной фокус на муниципальном уровне – это все-таки проекты в сфере ЖКХ, наверное.

Что касается текущих законодательных рамок. Мы можем условно разделить все проекты государственно-частного партнерства на концессионные соглашения, которые осуществляются, как уже сказал Александр Владиславович, на единственной форме – ВОТ, build transport operate, который предусмотрен законом 115 о концессионных соглашениях. И вся остальная вселенная ГЧП проектов этим законом не регулируется, с одной стороны это, конечно, создает некоторую неопределенность. С другой стороны это создает как раз простор и возможность для субъектов федерации принять законы на уровне региональном, и попытаться там какие-то вопросы решить, которые не нашли решения в законе 115-м. и таких попыток было много, наиболее успешный закон, и один из первых был принят в Санкт-Петербурге, по его образцу был разработан модельный закон. И сейчас уже ведется активная работа в целом ряде регионов по изменению, улучшению и принятию региональных законов о государственно-частном партнерстве.

На сегодняшний день таких законов 34, далеко не все они одинакового качества, какие-то лучше, какие-то хуже, какие-то просто носят чисто декларативный характер. Как я уже говорил, мы ведем работу по подготовке закона в Пермском крае, и попытались учесть, как опыт, накопленный в Петербурге, так и в других регионах, пытались улучшить модельный закон в ряде аспектов, так сказать, сделать его более заточенным под нужды именно Пермского края, хотя там планируется реализовывать достаточно широкий спектр проектов, один из которых Светлана упомянула – это дорожный проект, но так же есть идеи реализовать проекты, связанные с аэропортом, социальной сферой, и прочие. То есть, конечно, закон должен быть более объемным, он не должен быть заточен под несколько конкретных проектов, но одновременно он должен вбирать в себя уже тот накопленный практический опыт, и предлагать конкретные решения, которые мы можем провести на уровне субъекта без противоречия федеральным законам.

Еще одной большой проблемой является естественно регулирование, принятия, скажем так, регулирования в сфере государственно-частного партнерства на муниципальном уровне, какой бы ни был закон субъекта, все-таки есть определенная грань, за которую он не может переходить, и есть принципы независимости местного самоуправления, поэтому закон субъекта не может вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления. Это нужно тоже очень четко учитывать. Есть неоднозначная субъектная практика по возможности передачи некоторых полномочий от муниципальных образований субъекту. Это все очень сложные вопросы, в которых предстоит разбираться, но без решения которых, в общем-то, полноценное развитие ГЧП на уровне муниципальном не представляется возможным. Поэтому те пилотные законы, те пилотные попытки решить эти вопросы, они очень важны, и поэтому, так сказать, мы в них активно участвуем и пристально следим за тем, что происходит в разных регионах.

Альтернативой ГЧП является государственный заказ по 94-му закону. Все прекрасно знают о недостатках этого механизма. Достаточно спорная у него эффективность. Хотя для некоторых проектов может быть это наиболее подходящий инструмент. Давно ведутся разговоры о внесении изменений в 94-й закон, сейчас на эти разговоры наложился еще пласт проблем, связанных с энергосервисными договорами, которые, в общем-то, являются предметом отдельного регулирования по 261-му закону, однако, опять-таки на них распространяется и 94-й закон, и поэтому встает вопрос, либо их вообще вывести из-под действия 94-го закона, либо каким-то образом внести поправки в 94-й закон, которые помогут осуществлять проекты в сфере энергосбережения, энергоэффективности, и заключать энергосервисные договоры. Это очень важная, интересная тема, к сожалению, сейчас пока таких договоров немного. Как Светлана сказала, ЕБРР тоже заинтересован в развитии этого направления. И мы надеемся, что скоро пойдут пилотные проекты по разработке энергосервисных договоров, которые будут, в общем-то, составлены на высоком международном уровне. И одновременно будут учитывать все особенности российского регулирования и российской правовой базы с тем, чтобы это были договоры, которые будут работать, и по которым, в общем-то, инвесторам не будет страшно, а наоборот будет комфортно вкладывать деньги.

В следующих 2-х слайдах я рассмотрел основные плюсы, минусы. То есть, положительные стороны и недостатки двух основных инструментов, скажем так, двух основных форм ГЧП, которые у нас в России есть на сегодняшний момент – это концессионные соглашения по модели ВОТ, и это соглашения о ГЧП, которые могут регламентировать одну из разнообразных форм ГЧП, которые не урегулированы на федеральном уровне. Это могут быть схемы ВОТ, по которым собственность на объект получает частный партнер. Потом передает его государству. Может такой передачи и не быть. То есть, это возможные схемы - некие обратные аренды, о которых говорил господин Баженов, здесь масса вариантов, по которым можно структурировать проект, и как составить соглашение о государственно-частном партнерстве, здесь, конечно, больше, так сказать, плюсов. Одновременно следует учитывать существующие недостатки. Сначала о концессионных соглашениях. Конечно, плюсами являются четкие законодательные рамки. Одновременно немножко законодатель идет дальше, чем нужно, и предусматривает обязательный характер типовых соглашений. Конечно, это не позволяет, как уже сказал Хафис Мергозямович, отразить специфику конкретного проекта, что очень важно для успеха этого проекта. Есть детальная конкурсная процедура, но одновременно есть исчерпывающий перечень критериев конкурса, который не достаточно гибкий. На уровне концессионного соглашения более-менее решаются земельные вопросы. Однако, есть условия об обязательности концессионной платы. Конечно, ее потенциально можно установить на неком минимальном уровне, но, тем не менее.

Есть возможность установления долгосрочных тарифов. Одновременно существуют ограничения в отношении обеспечения прав кредиторов. И даже те поправки, которые были внесены в связи с проектами в сфере ЖКХ, они неоднозначны. В частности, совершенно неадекватно было в итоге отражено регулирование прямых соглашений на уровне 115-го закона, почему-то там речь идет только об одном кредиторе, хотя мы знаем, что в проектах масштабных и даже не очень масштабных, как правило, участвует несколько кредиторов, как минимум 2, а то и 10, а то и больше. Поэтому когда речь идет о заключении прямого соглашения с одним кредитором, автоматически это вызывает вопросы. Так же вызывает вопросы и возможность замены концессионера только на конкурсе. Опять-таки основная цель прямого соглашения – это то, чтобы у кредиторов был некий оперативный контроль над проектом, а проведение конкурса означает дальнейшие задержки.

Установлен достаточно благоприятный режим для проектов в сфере ЖКХ на уровне 115-го закона, поэтому мы видим, что достаточно, уже пошли первые проекты в сфере ЖКХ, и мы работаем над некоторыми, которые идут именно по концессионной модели. Это возможно, но не стоит забывать, что в целом у кредиторов, у финансовых организаций, достаточно негативное отношение к 115-му закону, прежде всего, потому что он не позволяет обеспечить их интересы, и в полной мере не дает им достаточного комфорта. Так же там существуют вопросы, например, в отношении платежей при прекращении, которые в других юрисдикциях могут осуществляться свободно. У нас есть вопрос, если они превышают затраты, которые произвел концессионер на проект, будет ли это положение договора действительным, не будет, пока нет судебной практики, но есть большие опасения в отношении того, что суды признают такие положения действительными.

Следующий слайд касается соглашения о ГЧП, как я уже говорил, основной плюс – это гибкость регулирования, это отсутствие обязательных типовых форм соглашения о ГЧП, у сторон есть полная свобода, как они хотят структурировать свои договорные отношения – это большой плюс, потому что, как правило, баланс интересов находится именно в результате переговорного процесса. Это возможность частной собственности на объект соглашения, в общем-то, это больше, наверное, психологический момент, потому что, учитывая, что является объектом соглашения, не совсем понятно, а как его дальше реализовывать, если что-то пойдет по худшему сценарию. Но, тем не менее, это дает определенный комфорт кредиторам, это дает возможность закладывать, потенциально отчуждать объект, это дает больше возможности по структурированию проекта. Естественно больше гибкости в обеспечении прав кредиторов. Риски, с которыми мы сталкиваемся – это риск несоответствия федеральному законодательству, определенный риск применения 94-го закона, так же спорность конкурсных процедур в отношении недвижимого имущества, потому что есть и постановление правительства в отношении земельных участков, есть приказ Федеральной антимонопольной службы в отношении иного имущества. То есть, здесь у нас есть целый ряд положений на уровне федеральном, которые ограничивают возможность по регулированию конкурсных процедур на уровне субъекта федерации. Тем не менее, на примере Санкт-Петербурга мы видим, что это возможно. Не все сделано с учетом норм применимого федерального законодательства, да, есть противоречия, и да, конечно, в Петербурге есть существенная политическая поддержка в отношении этих проектов. Но, тем не менее, мы считаем, что возможно и в других регионах найти некий баланс и грамотно прописать конкурсные процедуры, по которым многие, если не все проекты, могут быть осуществлены.

И конечно вызывает вопросы отсутствие обеспечения исполнения долгосрочных обязательств со стороны публичного партнера. Решение этого вопроса опять-таки может быть только на федеральном уровне, к сожалению. Здесь на этом слайде я привел примерную схему финансирования муниципальной инфраструктуры, в общем-то, по этой схеме образуются и проекты ЕБРР, которые, строго говоря, не являются проектами государственно-частного партнерства, а являются проектами просто финансирования муниципальной инфраструктуры. Но определенные элементы этих проектов очень важны и могут быть с успехом, они уже с успехом опробованы, прошли тест на уровне региональных проектов, муниципальных проектов, многочисленных, как уже говорила Светлана, несколько десятков проектов, и поэтому уже накоплен определенный опыт, как и каким образом эти проекты осуществлять, какие элементы могут быть использованы для целей проектов государственно-частного партнерства. Один из основных элементов – это, безусловно, гарантия, которую муниципальные образования предоставляют кредитору, а так же определенная поддержка проектов. В том числе в отношении уровня проектов.

На следующем слайде я постарался кратко изложить некие элементы, которые могут быть использованы при финансировании проектов ГЧП. Как правило, есть соглашение о выдачи гарантии, в которое включаются некие положения о поддержке проекта, в том числе в отношении тарифов, либо это может быть в отдельном соглашении, которое так и называется «project support agreement». Гарантии являются, безусловно, основным элементом, муниципальные или региональные – это достаточно гибкий инструмент при всей его зарегулированности, и есть некие моменты, которые следует учитывать при предоставлении гарантии, особенности предоставления гарантии. Гарантии могут быть с правом регресса гаранта к принципалу или без такого права, они могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность. Есть некая специфика отражения гарантий в бюджете. А так же есть определенные ограничения на выдачу гарантий. Ив се эти моменты могут немножечко различаться между регионами, между муниципальными образованиями.

Здесь на этом слайде я просто показал наглядно, в чем различие гарантии с правом регресса и без права регресса, в последнем случае у гаранта нет права регресса к заемщику, но это так же еще связано с тем, что при гарантии с правом регресса от заемщика требуется предоставить сумму обеспечения на всю сумму гарантии в виде банковской гарантии, поручительства, залога имущества. И если вдруг выясняется, что есть какие-то проблемы с этим обеспечением, что оно не было надлежащим образом предоставлено, тогда под вопрос встает и действительность самой гарантии, поэтому, как правило, кредиторы, как правило, настаивают всегда на том, чтобы гарантия была без права регресса, и если законодательным актом на уровне региона или муниципального образования предусмотрено иное, то соответственно надо вносить изменения в этот законодательный акт, и предусматривать, что возможна выдача гарантии без права регресса. И, конечно, естественно очевидный вопрос, зачем заемщику обращаться за муниципальной гарантией, если он может предоставить все те виды обеспечения, или хотя бы один из них, которые здесь перечислены. Это уже само по себе могло бы быть неплохим обеспечением для кредитора. Так же необходимо учитывать специфику отражения гарантий в бюджете. К сожалению, у нас есть очень строгая процедура, обязательства по гарантии должны включаться в бюджет на каждый год – это необходимо учитывать в документации, необходимо предусматривать соответствующие случаи дефолта в кредитном договоре, чтобы при несоблюдении обязательств по бюджетированию можно было обратить взыскание по гарантии, которое действует на текущий момент. Соответственно есть несколько этапов отражения обязательств по гарантии в бюджете, и все это детально регламентируется в соглашениях по проекту.

Общие ограничения, установленные бюджетным кодексом для гарантий, известны. Для муниципальных гарантий основным препятствием является срок, он составляет максимальный срок всего 10 лет, так же нужно смотреть и внимательно отслеживать максимальную сумму гарантии, и на уровне муниципальном, скажем, могут быть определенные требования к гарантиям, которые не будут устраивать кредиторов. Еще раз говорю, в ряде случаев нам приходилось проходить через процедуру изменения законодательства, и в частности это можно сделать в увязке с региональным законом о государственно-частном партнерстве или с муниципальными актами о государственно-частном партнерстве. Не буду подробно останавливаться на этих моментах. Если возникнут вопросы, буду рад в кулуарах на них ответить. Эта сложная достаточно схема – это схема финансирования муниципального проекта ГЧП, основными игроками здесь являются публичный, частный партнер. Так же тут есть ряд лиц, которые могут привлекаться в зависимости от необходимости – это оператор, это генеральный подрядчик, это технический эксперт.

Схема выглядит достаточно сложно и действительно такой является, регулирование в основном осуществляется на уровне договоров, поэтому договоры детальные, подробные, требуют квалифицированной помощи, и естественно такой проект требует определенного времени и ресурсов на подготовку. Никто не говорит о том, что ГЧП – это просто, скорее наоборот, ГЧП – это сложно, особенно поначалу. Но, тем не менее, это очень эффективный механизм, он доказал свою эффективность во Франции, и я хотел бы сказать со своей стороны, что несмотря на все обозначенные недостатки, и предыдущими докладчиками российского законодательства, есть уже целый ряд успешных проектов. И мы считаем, что очень многое зависит от конкретного проекта, от его экономики, а так же от того, как проект структурирован и подготовлен. Чем больше времени, сил и ресурсов было затрачено на подготовку проекта, тем выше шанс того, что он будет очень успешным, и поведет за собой другие проекты. Поэтому такой важной является роль пилотных проектов в каждом регионе. На примере Петербурга мы видим, что после нескольких успешных проектов сейчас уже осуществляется целый ряд проектов в сфере государственно-частного партнерства, а планируется еще больше.

Эта схема финансирования муниципального концессионного проекта чуть более простая, опять-таки речь идет о том, что есть типовое соглашение концессионное, которое нужно использовать. Конечно, его нужно улучшать, дорабатывать, при этом находясь в достаточно жестких рамках федерального законодательства, мы через этот процесс проходили по нескольким проектам. Вывод такой, что, несмотря на жестко зарегулированную форму по конкретным проектам удалось найти баланс интересов сторон, по одному из них процесс этот еще идет, это достаточно сложный процесс, но, тем не менее, мы считаем, что в этих рамках, и в рамках типового концессионного соглашения можно адекватно отразить права и обязанности сторон, адекватно отразить то распределение рисков, о котором стороны договорились на коммерческом уровне.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100