написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1 (46), Май 2011.

Земельные проблемы в местах традиционного природопользования в Ямало-Ненецком автономном округе

Степаненко М.М.

***

Автор считает, что для оленеводческих субъектов должен быть установлен упрощенный порядок оформления землеустройства и его постановки на кадастровый учет, поскольку оленеводство является традиционным видом деятельности малочисленных народов и ведется в местах традиционного проживания малочисленных народов.

Ключевые слова: коренные народы, традиционные виды деятельности, Север, землеустройство, природопользование.

***

Для выпаса стад оленей требуются большие территории с определенным запасом природно-биологических ресурсов и отдаленные от мест и объектов цивилизации. В южной части ЯНАО земель сельскохозяйственного назначения очень мало, в основном преобладают земли лесного фонда. На этих землях идет освоение нефтегазовых месторождений, с чем связано постоянное изъятие у сельскохозяйственных предприятий земли различных категорий в пользу промышленных предприятий. Возникают проблемы с возмещением убытков землепользователей и др.

Власти субъектов РФ не спешат демократично толковать и применять мало и редко применяемые законы на местах, в частности ФЗ «О территориях традиционного природопользования малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» и ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», а в региональных законах все время делают ссылочные оговорки на федеральные законы.

Многие земельные вопросы на Севере в законодательстве не учтены или сформулированы размыто, двусмысленно, имеют спекулятивную подоплеку и требуют тщательного анализа и пересмотра.

ООО «Совхоз Верхне-Пуровский» занимается традиционными видами деятельности на территории Пуровского района. Земельный участок лесного фонда в целях выпаса северных оленей для ООО «Совхоз Верхне-Пуровский» был сформирован еще до образования Российского федеративного государства в советские времена, будучи государственным оленеводческим совхозом.

Проект землеустройства оленеводческих хозяйств Ямало-Ненецкого АО (ЯНАО) Тюменской области проведен в 1979 г. Ангарской изыскательской экспедицией Всероссийского производственного проектного объединения по использованию земельных ресурсов «Росземпроект» во исполнение постановления Совета Министров ССФСР от 08.07.1977  № 373 «О состоянии и дальнейшем развитии оленеводства в Ямало-Ненецком национальном округе Тюменской области» и приказа Министерства сельского хозяйства РСФСР от 08.08.1977 № 306, утвержденный решением Пуровского районного Совета народных депутатов от 16.05.1979 № 108. Затем проекты перераспределения земель, внутрихозяйственные проекты землеустройств и межхозяйственные землеустройства также проводились вышеуказанным Ангарским предприятием, которые утверждались решением Пуровского районного Совета народных депутатов (СНД) от 28.09.1979 № 193, решением СНД ЯНАО от 31.07.1989 № 120 и решением Пуровского районного Малого СНД от 31.08.1993 № 101. На основании последнего решения был заключен договор от 25.01.1994 № 6 на право долгосрочного пользования землей между Администрацией Пуровского района и совхозом «Верхне-Пуровский» сроком 25 лет. 09.01.1998 постановлением Губернатора ЯНАО № 10 был утвержден проект перераспределения земель традиционного хозяйственного использования в Надымском, Пуровском и Тазовском районах ЯНАО с внесением изменений и дополнений в данное постановление 11.05.2000 постановлением № 321.

На основании постановлений Губернатора ЯНАО между ООО «Совхоз Верхне-Пуровский» и ФГУ Таркосалинский лесхоз был заключен договор № 40 от 19.02.2001 на право безвозмездного пользования участком лесного фонда сроком на 15 лет. В соответствии с ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ» договор безвозмездного пользования участком лесного фонда был переоформлен от 16.03.2009 на договор аренды в тех же объемах площади и границах земли. Землеустройство ООО «Совхоз Верхне-Пуровский» выглядит в настоящее время в виде установленных внешних границ, в которые входят населенные пункты, дороги, промышленные объекты и др.

Как видно, все работы по землеустройству и созданию проекта осуществлялись за счет бюджетных средств.

Согласно ст. 23 Закона ЯНАО «Об оленеводстве» пастбищные угодья предоставляются бесплатно в соответствии с разработанными и утвержденными в установленном порядке проектами землеустройства оленеводческому хозяйству на одном из правовых титулов:

а) на праве общей собственности крестьянскому (фермерскому) хозяйству;

б) на праве пожизненного наследуемого владения;

в) на праве постоянного (бессрочного) пользования;

г) на праве временного (долгосрочного) пользования;

д) в аренду, которая может быть как основным титулом владения пастбищным участком, так и дополнительным к основному, что соответствовало ранее действующему законодательству.

Однако в настоящее время федеральные законы, в виду их верховенства над региональными законами, не позволяют действовать отдельным положениям Закона ЯНАО «Об оленеводстве».

Статьей 4.1 ФЗ «О введение в действие Лесного кодекса РФ» установлено о том, что до 01.01.2012 допускается предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета. Следовательно, с 01.01.2012, в соответствии с ч. 2 ст. 72 Лесного кодекса (ЛК) РФ, объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет.

Согласно ст. 70 Земельного кодекса (ЗК) РФ и ст. 92 ЛК РФ государственный кадастровый учет земельных и лесных участков осуществляется в порядке, установленном ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Статьей 22 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» установлен состав необходимых для кадастрового учета документов. В данный состав входит межевой план, который, в соответствии со ст. 38 и 39 данного закона, должен содержать сведения о согласовании места положения границ с заинтересованными лицами.

Земельный участок лесного фонда, арендованный ООО «Совхоз Верхне-Пуровский» занимает общую площадь 4 394 064 га. Невозможно произвести согласование со всеми смежными землепользователями, границы которых расположены в пределах внешних границ ООО «Совхоз Верхне-Пуровский», из-за большого количества и непрерывного изменения данных. Также сложно выполнить другие требования при межевании землеустройства, определенные в Методических рекомендациях по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденные Росземкадастром от 17.02.2003. Неисполнение или выполнение вышеуказанных требований не в полном соответствии с рекомендациями приведет к бюрократическим поводам отказа в осуществлении кадастрового учета. Все работы по формированию землеустройства и постановки на кадастровый учет земельного участка лесного фонда, арендованного ООО «Совхоз Верхне-Пуровский», помимо вышесказанных проблем, требуют больших финансовых средств. Имеются сомнения в том, что для выполнения данных работ могут найтись исполнители.

Все сказанное — это только теоретические выводы на основании анализа действующего законодательства. На практике, скорее всего, возникнут и другие проблемы, которые проделанные работы сведут на нет, а огромные денежные средства будут потрачены впустую.

Считаем, что для оленеводческих субъектов должен быть установлен упрощенный порядок оформления землеустройства и его постановки на кадастровый учет, поскольку оленеводство является традиционным видом деятельности малочисленных народов и ведется в местах традиционного проживания малочисленных народов.

В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные гл. III и IV ЗК РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В соответствии со ст. 9 ЛК РФ право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством и земельным законодательством, если иное не указано ЛК РФ.

Согласно ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 ЗК РФ.

На основании ст. 38 ЗК РФ и ст. 78 ЛК РФ договоры аренды земельного и лесного участка заключаются на основании результатов проведения аукциона, за исключением для государственных или муниципальных нужд, для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов.

Решение уполномоченным органом о предоставлении земельного или лесного участка принимается только в отношении участка, прошедшего государственный кадастровый учет.

Природные условия Крайнего Севера — суровое место обитания и хозяйственной деятельности, также бесспорно и то, что ведение традиционного оленеводства — сложная хозяйственная деятельность. Поэтому на практике ставить традиционную хозяйственную деятельность на Крайнем Севере в равные условия с другими хозяйствующими субъектами несправедливо.

Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» регулирует отношения в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования для ведения на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни не только лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов, а также лицами, не относящимися к малочисленным народам, но постоянно проживающими в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, ведущими такие же, как и малочисленные народы, традиционное природопользование и традиционный образ жизни, в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Следовательно, по определению члены трудового коллектива и учредители хозяйствующих субъектов, занимающиеся традиционными видами деятельности, относятся к лицам малочисленным народам, а также к лицам, не относящимся к малочисленным народам, но постоянно проживающим в местах традиционного природопользования и ведущим такие же традиционные виды деятельности. Под иными объединениями малочисленных народов в ст. 12 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» подразумеваются союзы, ассоциации и организации, т.е. юридические лица, созданные в соответствии с законодательством лицами из числа коренных малочисленных народов Севера, осуществляющими традиционное хозяйствование совместно с лицами, не относящимися к малочисленным народам, при условии, что в созданных организациях не менее половины рабочих мест предоставлено лицам, относящимся к малочисленным народам. В качестве организационно-правовых форм таких объединений могут выступать хозяйственные товарищества, общества, производственные и потребительские кооперативы.

Все районы ЯНАО и городской округ Салехард распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р признаны местами традиционного природопользования, что означает, что  все субъекты, занимающиеся традиционными видами деятельности в ЯНАО, подпадают в юрисдикцию регулирования отношений вышеуказанными двумя последними законами.

В ЯНАО земли лесного фонда расположены на территории Приуральского, Шурышинского, Надымского, Пуровского и Красноселькупского районов.

В ЛК РФ местам традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, посвящена всего лишь одна ст. 48 абстрактного содержания, которая является отсылочной. Не совсем ясно, о ком в ней говорится? Но если истолковать данную норму в совокупности с ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» и с ФЗ «О территориях традиционного природопользования малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» (и в ст. 48 ЛК РФ, и в обоих этих законах говорится о местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц малочисленных народов), то очевидно, что субъекты традиционной хозяйственной деятельности имеют исключительное право пользоваться безвозмездно лесным участком.

Главная проблема в том, что, по существу, в ЯНАО в области земельных и лесных отношений государственная политика сосредоточена и способствует только интересам субъектов нефтегазовой отрасли, не учитывая права, интересы и уязвимость субъектов традиционной деятельности. Не работают и забыты федеральные законы «О территориях традиционного природопользования малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» и «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», в частности ст. 8 этого закона. Субъекты традиционной деятельности испытывают трудности с оформлением и приобретением на общих основаниях права на земельные участки различных категорий для ведения оленеводства. А отдельные должностные лица толкуют нормы ЛК РФ не в пользу субъектов традиционной хозяйственной деятельности из-за опасения ошибиться.

По объективным причинам оленеводческая деятельность не может причинить вреда и неудобства другим хозяйствующим субъектам, тогда как любая другая хозяйственная деятельность несовместима с оленеводческой и, более того, промышленный объект создает стрессовую обстановку для оленей, находясь в 5 тысячах метрах от стада.

В 2009-2010 гг. многие промышленные предприятия без уведомления, без согласования, без возмещения убытков производят изъятия (временные занятия) отдельных лесных участков, арендованных ООО «Совхоз Верхне-Пуровский» для ведения оленеводства. Считаем, что это происходит из-за следующих причин:

1) отсутствует контроль об исполнении всех требований законодательства при изъятии (временном занятии) земельных участков лесного фонда у одних арендаторов и предоставлении другим;

2) отсутствие ответственности за данные нарушения как за процедуру изъятия (временного занятия) земельного участка, так и за некачественный контроль об исполнении всех требований законодательства, в частности, не действует ст. 7.10, 8.24 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Все обстоятельства позволяют недобросовестным промышленным предприятиям уклоняться от возмещения убытков, связанных с изъятием или временным занятием земельных участков лесного фонда в местах традиционного природопользования. В судебном порядке взыскать убытки не представляется возможным ввиду отсутствия данных о предприятиях, в чью пользу изъяты земельные участки, документов, подтверждающих факт изъятия или временного занятия земельного участка, площадь и местоположение границ земельного участка.

Статьей 8 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» предусмотрено, что малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право: безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Однако в ЯНАО субъектам традиционного вида природопользования (оленеводство) лесные участки предоставляются в аренду на возмездной основе.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» Правительство РФ в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов утверждает:

1) перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ по представлению органов государственной власти субъектов РФ, на территориях которых проживают эти народы;

2) перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ.

Как было сказано выше, территория ЯНАО распоряжением Правительства РФ утверждена местом традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

Согласно ст. 7 ЗК РФ в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

Статьей 95 ЗК РФ установлено, что к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Понятие и статус особо охраняемых природных территорий, образованных для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, дано в ст. 1 ФЗ «О территориях традиционного природопользования МНС, Сибири и Дальнего Востока».

Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий возложены на соответствующие органы исполнительной власти, определенные ст. 3 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», что в ЯНАО не осуществляется.

Статья 14 Конвенции от 27.06.1989 № 169 Международной организации труда, принятой в Женеве на 76 сессии Генеральной конференции МОТ, декларирует, что за соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Кроме того, в случае необходимости применяются меры для гарантирования этим народам прав пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности. Особое внимание обращается на положение кочевых народов и народов, практикующих переложное земледелие. В случае необходимости правительства принимают меры для определения границ земель, которые традиционно занимают соответствующие народы, и для гарантирования эффективной охраны их прав собственности и владения. В рамках национальной правовой системы устанавливаются необходимые процедуры разрешения споров по поводу земли со стороны соответствующих народов.

В вводной части Декларации ООН о правах коренных народов, принятой резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи от 13.09.2007, говорится, что ООН обеспокоена тем, что коренные народы стали жертвами исторических несправедливостей в результате, среди прочего, их колонизации и лишения их своих земель, территорий и ресурсов, что препятствует осуществлению ими, в частности, своего права на развитие в соответствии с их потребностями и интересами; признавая насущную необходимость уважать и поощрять неотъемлемые права коренных народов, основанные на их политических, экономических и социальных структурах, а также на их культуре, духовных традициях, истории и философии, особенно их прав на свои земли, территории и ресурсы.

Статьей 8 вышеуказанной Декларации ООН установлено, что:

1) коренные народы и принадлежащие к ним лица имеют право не подвергаться принудительной ассимиляции или воздействию в целях уничтожения их культуры;

2) государства обеспечивают эффективные механизмы предупреждения и правовой защиты в отношении:

а) любого действия, имеющего своей целью или результатом лишение их целостности как самобытных народов или их культурных ценностей, или этнической принадлежности;

б) любого действия, имеющего своей целью или результатом лишение их своих земель, территории или ресурсов;

в) принудительного перемещения населения в любой форме, имеющего своей целью или результатом нарушение или подрыв любого их права;

г) принудительной ассимиляции или интеграции в любой форме;

д) пропаганды в любой форме, имеющей целью поощрение или разжигание расовой или этнической дискриминации, направленной против них.

Статьей 10 установлено, что коренные народы не подлежат принудительному перемещению со своих земель или территорий. Никакое перемещение не осуществляется без свободного, предварительного и осознанного согласия соответствующих коренных народов и производится после заключения соглашения, предусматривающего справедливую и честную компенсацию и, где это возможно, вариант возвращения.

В России наиболее серьезной проблемой, создающей угрозу самому существованию коренных народов, является тенденция изменения законодательства. Сегодня этот процесс не остановить, в будущем решение всех вопросов жизни коренных народов в России станет практически невозможным. Большие лесные территории являются местами традиционного проживания и ведения хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Однако в новом лесном законодательстве это обстоятельство игнорируется.

В законодательство вносятся изменения, направленные на:

- ликвидацию обязательств государства по защите прав коренных народов, в первую очередь на территории традиционного природопользования;

- ликвидацию всех правовых возможностей передачи земель традиционного проживания в собственность сообществ коренных народов;

- ликвидацию государственного контроля за экологическим состоянием земель проживания коренных народов, а также за планируемой и уже ведущейся на них промышленной деятельностью.

В ст. 1 Конституции РФ указано: Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Также в Конституции РФ говорится, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Россия — это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Россия сознает себя частью мирового сообщества. Тогда же почему Россия не подписала до сих пор вышеуказанные международные акты?

Концепция ЛК РФ строится на коренной перестройке всех лесных правоотношений. В России существует государственная собственность на лесные земли, запрещена продажа лесных земель. Теперь предлагается ввести частную собственность на леса, сделать их предметом купли и продажи, установить срок аренды до 99 лет, что фактически является скрытой формой продажи. Собственниками лесных земель могут являться не только российские граждане, но и иностранные граждане и компании, лица без гражданства.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100