написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (45), Декабрь 2010.

Регулирование деятельности субъектов естественных монополий в ФРГ и Европейском Союзе (на примере энергетического сектора)

Крамкова Т.В., Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации

***

В статье рассмотрены вопросы антимонопольного регулирования и создания условий для конкуренции на энергетических рынках в ФРГ и Европейском союзе. Дается характеристика государственных органов, осуществляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий. Анализируются положения законодательства, устанавливающие основные принципы деятельности субъектов естественных монополий и конкурентно-правовые ограничения. Затронуты вопросы использования возобновляемых источников энергии и их интеграции в европейские энергетические системы.

Ключевые слова: энергетический рынок, конкуренция, субъекты естественных монополий, антимонопольное регулирование, доступ к сетям, возобновляемые источники энергии.

***

В настоящее время усилились процессы глобализации энергетических рынков и интеграции российской энергетики в мировую энергетическую систему.

Как отмечается в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р), интересы России состоят в обеспечении дальнейшего повышения эффективности производства и экспорта всех основных видов энергоресурсов и продуктов их переработки, а также технологий, в которых российские энергетические и промышленные компании имеют конкурентные преимущества. При этом стратегической целью внешней энергетической политики является максимально эффективное использование энергетического потенциала России для полноценной интеграции в мировой энергетический рынок, укрепления позиций на нем и получения наибольшей выгоды для национальной экономики.

Подтверждением этого является, в частности, реализация новых инфраструктурных проектов международного значения, таких как газопровод «Северный поток», по которому российский газ будет поступать в ФРГ и далее на европейский рынок.

В этой связи вызывает интерес изучение и анализ национальных правовых норм ФРГ, действующих в рамках Европейского союза (ЕС), а также положений общеевропейского законодательства, устанавливающих основные принципы деятельности субъектов естественных монополий и конкурентно-правовые ограничения на европейских рынках.

Законодательство, регулирующее деятельность субъектов естественных монополий и создание условий для конкуренции

Регулирование деятельности субъектов естественных монополий и создание условий для конкуренции на территории ФРГ осуществляется на трех уровнях: европейском, национальном и на уровне земель. При этом европейское антимонопольное право имеет приоритет над антимонопольным правом стран - членов ЕС. В то же время национальный законодатель может задавать более жесткие требования, а правоприменительной практике стран - членов ЕС придается большое значение.

Как на уровне ЕС, так и на национальном уровне законодательно устанавливаются лишь общие правовые условия, позволяющие реализовать частную инициативу и ограничивающие недобросовестные действия хозяйствующих субъектов на рынке.

Задачей государственного регулирования в ФРГ, также как в Великобритании, является стимулирование конкуренции. При этом в ФРГ не регулируются тарифы для конечных потребителей (в странах Южной Европы применяется иной подход, когда основной целью регулирования является лишь достижение более низкой цены на соответствующую продукцию или услуги).

Конкуренция рассматривается как безусловное благо, способствующее снижению цен вследствие эффективности производства, расширению ассортимента, повышению качества и являющееся стимулом для инноваций.

Подходы к регулированию вопросов конкуренции в европейском и немецком праве несколько различаются. Если в ФРГ создаются условия для защиты собственно конкуренции на рынке, то в ЕС основным объектом защиты является благо потребителя, под которым понимается возможность выбора инновационной продукции приемлемого качества в достаточном количестве и по доступным ценам.

При регулировании вопросов конкуренции важнейшей задачей является определение рынка продукции и услуг. Для этого проводится дифференциация по материальным (вид продукции или услуг), территориальным (географические границы) и временным критериям. Основной критерий при определении границ рынка - равные условия для конкуренции.

Правовую основу ЕС в области составляют:

  • Римский договор о создании ЕЭС от 01.01.1958 - ст. 85 (запрет согласованных действий) и ст. 86 (запрет злоупотребления доминирующим положением);
  • Договор об учреждении ЕС - ст. 101 (запрет картелей) и ст. 102 (надзор за злоупотреблениями);
  • Регламент ЕС от 20.01.2004 № 139/2004 «О контроле за концентрацией предприятий»;
  • Регламент ЕС от 16.12.2002 № 1/2003 «О применении статей 81 и 82 Договора об учреждении ЕС»;
  • Регламент ЕС от 20.04.2010 № 330/2010 «О вертикальных соглашениях и согласованных действиях» и другие документы.

Основными законодательными актами ФРГ в рассматриваемой сфере являются:

  • Закон о противодействии ограничениям конкуренции (GWB, 1958);
  • Закон об энергетике (1998) и ряд других отраслевых законов.

Главными инструментами Закона о противодействии ограничениям конкуренции являются запрет создания картелей, надзор за злоупотреблениями и контроль слияний.

В частности, запрещены слияния, в результате которых возникает или укрепляется доминирующее положение субъекта на рынке (по общему правилу, если доля предприятия на рынке составляет более 30%).

Исключения из общего правового регулирования возможны лишь в том случае, если это обусловлено общеэкономической выгодой (надежность поставок, снижение себестоимости, техническое усовершенствование производства и т.п.), интересами общества (создание новых рабочих мест и иные социальные вопросы) и не создает угрозы рыночному устройству экономики в целом.

Государственные органы, осуществляющие регулирование деятельности субъектов естественных монополий

Предотвращением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в ФРГ занимаются несколько ведомств.

Федеральное антимонопольное ведомство, прежде всего, применяет и реализует Закон о противодействии ограничениям конкуренции и преследует любые ограничения конкуренции, возникающие в ФРГ. В задачи Федерального антимонопольного ведомства входит, в частности, осуществление запрета создания картелей, контроль слияний, надзор над доминирующим положением на рынке в тех случаях, когда ограничение конкуренции выходит за пределы одной федеральной земли.

Если картельные соглашения, ограничивающие конкуренцию, либо злоупотребление положением на рынке носят трансграничный характер и могут нанести ущерб торговле между странами - членами ЕС, Федеральное антимонопольное ведомство применяет также общеевропейское законодательство о конкуренции.

Помимо Федерального антимонопольного ведомства в каждой федеральной земле существует земельное антимонопольное ведомство. Нарушения запрета образования картелей или злоупотребление положением на рынке, ограничивающиеся пределами одной федеральной земли, преследуются соответствующим земельным антимонопольным ведомством.

В исключительных случаях в качестве антимонопольного ведомства действует Федеральное министерство экономики и технологий, используя инструмент «министерского разрешения».

Вопросами конкуренции в ФРГ занимается также Федеральное сетевое агентство. Его задача - установление конкуренции на сетевых рынках (рынки электроэнергии, газа). Задача Федерального сетевого агентства состоит в том, чтобы владелец сети предоставлял конкурентам недискриминационный доступ к своей сети.

Кроме того, существует независимый консультационный орган в области конкурентной политики и регулирования в лице Монопольной комиссии, задача которой заключается в анализе и составлении заключений о функционировании конкуренции в ФРГ в целом и в отдельных секторах экономики.

На общеевропейском уровне антимонопольным ведомством является Европейская комиссия в Брюсселе. В соответствии с европейским законодательством она проверяет слияния предприятий, оборот которых превышает определенные пределы, и осуществляет процедуру проверки злоупотреблений и создания картелей.

Антимонопольное регулирование и состояние конкуренции на энергетических рынках ФРГ и ЕС

Конкуренция на рынках электроэнергетики и газоснабжения в ФРГ существует лишь с 1998 г., ранее эти рынки были монополизированы.

В настоящее время реформы в газовом секторе и секторе электроэнергетики завершены либо находятся в стадии завершения.

В соответствии с требованиями законодательства ЕС в указанных секторах было проведены структурные реформы по либерализации рынка, разделению монополий по видам деятельности (например, в секторе электроэнергетики - отделение генерации от транспортировки и сбыта), а также частичная либо полная приватизация бывших монополий.

Существенное влияние на энергетический рынок оказало вступление в силу в 2009 г. Третьего энергетического пакета ЕС, предусматривающего ограничительные меры в отношении доступа в сектор транспортировки энергетических ресурсов, а также устанавливающего требования о разделении субъектов энергетического сектора по видам деятельности.

На сегодняшний день немецкий газовый рынок имеет сложившуюся структуру, в которой можно выделить следующие основные сектора.

  • 1-й сектор (импорт и производство газа) представляют 7 предприятий, при этом 85% рынка принадлежит четырем крупнейшим компаниям-импортерам: «E-ON Ruhrgas», «RWE», «Wingas» и «VNG»;
  • 2-й сектор (транспорт газа по магистральным трубопроводам), где доминируют такие компании, как «Wingas» и «VNG»;
  • 3-й сектор (распределение и сбыт) представляют более 500 локальных операторов сетей и дистрибуции.

Влияние изменений законодательства ЕС и ФРГ на структуру и характер деятельности компаний энергетического сектора четко прослеживается на примере крупнейшего концерна «E.On» и его дочернего предприятия «E.On Ruhrgas», занимающего примерно 50% газового рынка ФРГ и являющегося стратегическим партнером ОАО «Газпром».

В соответствии с требованиями ЕС о равном доступе на рынок структура концерна «E.On» была существенным образом изменена. В результате в настоящее время компании концерна «E.On», осуществляющие разведку и добычу, закупки газа и электроэнергии, владеющие инфраструктурой и занимающиеся оптовыми продажами газа и электроэнергии, юридически разделены и независимы друг от друга. При этом государство осуществляет контроль слияний, надзор над доминирующим положением компаний на рынке, а также регулирует тарифы на транспортировку газа и электроэнергии.

Результатом проведенных реформ в энергетическом секторе ФРГ является высокий уровень конкуренции. В настоящее время на рынке электроэнергетики действуют 85 компаний-поставщиков, а на рынке газоснабжения (включая локальных операторов сетей и дистрибуции) - 750 компаний. Для конечных потребителей следствием этого является хорошо налаженная, простая процедура смены поставщика продукции или услуг.

Регулирование рынка электроэнергетики ФРГ до 2009 г. осуществлялось по системе «затраты плюс». С 2009 г. введена система «стимулирующего регулирования», при котором государство устанавливает параметры эффективности для предприятия на 5-10 лет. У компаний есть 5 (10) лет для того, чтобы достичь установленных параметров путем снижения издержек производства (модернизация сетей и основных фондов, сокращение штатной численности и т.д.). В том случае, если указанные параметры будут достигнуты раньше, компания получает прибыль; если же она не сможет достигнуть этих параметров к установленному сроку, она понесет серьезные убытки (штрафы и т.д.).

Особое внимание при регулировании рынка электроэнергетики и газоснабжения уделяется вопросам доступа к сетям (линиям электропередачи, магистральным и распределительным газопроводам), поскольку сам рынок урегулировать вопросы монополий не в состоянии.

Признаком сетевых рынков является то, что предприятия, желающие продавать свои продукты или услуги клиентам и не обладающие собственной инфраструктурой сетей, нуждаются в доступе к сетям других предприятий. Проблема состоит в том, что владелец сети (а в ФРГ практически все сети находятся в частной собственности) может отказать в доступе к сети или потребовать слишком высокую цену с целью воспрепятствовать конкуренту в доступе на рынок.

Поскольку создание новых сетей экономически и практически нецелесообразно, задачей антимонопольного регулирования является выработка таких правил, при которых уже имеющейся инфраструктурой смогли бы пользоваться многие компании.

Необходимо отметить, что вопросы доступа и подключения к сетям в ФРГ и ЕС регулируются очень жестко. Если раньше эти вопросы могли решаться по соглашению участников рынка на договорной основе, то теперь такая практика признана неудовлетворительной и в законодательство введены прямые нормы об обязанности собственника сетей обеспечивать доступ к своим сетям третьих лиц, в том числе непосредственных конкурентов.

Таким образом, в настоящее время в ФРГ сложилась следующая система правового регулирования: поставка электроэнергии и газа на оптовом и розничном рынках осуществляется на основе частного права, а их транспортировка и распределение (т.е. все, что связано с сетями, инфраструктурой) - на основе публичного права, прежде всего, соответствующих директив ЕС.

Использование возобновляемых источников энергии и их интеграция в энергетические системы

Исключения из общего правового регулирования вопросов конкуренции в энергетическом секторе связаны, в частности, с постоянно возрастающими экологическими требованиями в энергетике.

Как известно, развитию экологически чистых (возобновляемых) источников энергии в ЕС и ФРГ традиционно уделяется особое внимание.

В настоящее время электроэнергия, выработанная с помощью экологически чистых источников, экономически не в состоянии конкурировать с электроэнергией, выработанной традиционным способом. Так, себестоимость киловатт-часа электроэнергии, выработанной с помощью экологически чистых источников, в 3 (ветрогенераторы) - 6 (солнечные батареи) раз выше, чем себестоимость электроэнергии, полученной из традиционных источников (уголь, газ, АЭС).

Однако поскольку развитие экологически чистых источников электроэнергии является приоритетом государственной энергетической политики, государство поддерживает развитие альтернативной электроэнергетики и устанавливает преференции для субъектов, использующих экологически чистые источники энергии.

В соответствии с Законом о поддержке развития экологически чистой электроэнергетики (2000 г.) энергетические компании, использующие для производства электричества энергию ветра, воды или солнца, получают от государства дотации за каждый киловатт-час.

Кроме того, законодательно закреплено право производителей экологически чистой электроэнергии (в том числе любого домохозяйства) продавать такую энергию в первоочередном порядке по сравнению с электроэнергией, произведенной традиционным способом (уголь, газ, АЭС), т.е. установлен преимущественный доступ к сетям.

Вследствие такой политики в настоящее время альтернативная энергетика переживает период бурного роста, а доля электроэнергии, произведенной альтернативным способом, составляет около 8% общего рынка электроэнергии ЕС.

Указанная ситуация рассматривается некоторыми специалистами как возможность для «энергетической революции», не только стимулирующей комплексное развитие и внедрение технологий «чистой энергии», но и создающей экономический стимул для развития целого пакета технологий в смежных отраслях.

Следует отметить, что первые шаги в направлении «экологизации» энергетического сектора сделаны и в России. Так, в соответствии с Основными направлениями государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 08.01.2009 № 1-р) целевым ориентиром на указанный период является увеличение относительного объема производства и потребления электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии (кроме гидроэлектростанций установленной мощностью более 25 МВт) примерно с 0,5 до 4,5%. Для достижения намеченных объемов производства электроэнергии на базе возобновляемых источников энергии в указанный период предусматривается обеспечить ввод генерирующих объектов (малых гидроэлектростанций, ветроэлектрических станций, приливных электростанций, геотермальных электростанций, тепловых электростанций, использующих биомассу в качестве одного из топлив, прочих видов электроустановок) с суммарной установленной мощностью до 25 ГВт.

Выводы

К положительным результатам реализации политики противодействия монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в ФРГ следует отнести низкие административные барьеры для предпринимательской деятельности, легкий вход предприятий на рынок, высокий уровень конкуренции между компаниями, являющийся для них стимулом к повышению эффективности производства, инновациям, расширению ассортимента продукции и услуг, повышению их качества, что, в свою очередь, дает потребителю возможность выбора продукции и услуг приемлемого качества в достаточном количестве и по доступным ценам.

Опыт ФРГ показывает, сколь существенным является влияние законодательства ЕС на национальное законодательство, что следует учитывать при заключении Российской Федерацией международных договоров, а также при осуществлении предпринимательской деятельности на европейском рынке.

Как отмечалось в Энергетической стратегии России на период до 2030 г., задачи по развитию российского внутреннего рынка будут решаться, в том числе, «путем законодательного обеспечения прозрачного и недискриминационного порядка доступа для всех участников рынка к энергетической инфраструктуре (магистральным трубопроводам, электрическим и тепловым сетям), ужесточение антимонопольного законодательства в целях пресечения картельных сговоров и технологического монополизма, создание интегрированной системы мониторинга энергетических рынков».

Учитывая изложенное, немецкие и европейские правовые механизмы создания условий для конкуренции могут быть использованы при совершенствовании законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, антимонопольного законодательства, законодательства о защите конкуренции, а также при решении проблем гармонизации законодательства Российской Федерации с законодательством ЕС в указанной сфере.

Настоящая статья написана по материалам, полученным в ходе поездки в ФРГ по программе "Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий", организованной на базе Федеральной академии государственного управления в 2010 г.

КРАМКОВА Татьяна Владимировна. Кандидат юридических наук, кандидат географических наук. С 2002 г. работает в Администрации Президента РФ, главный советник департамента Государственно-правового управления Президента РФ. Участвует в разработке и экспертизе проектов федеральных законов по вопросам градостроительной деятельности, природопользования, технического регулирования.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100