написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (45), Декабрь 2010.

Проблемы, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в части, касающейся целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, и пути их решения

Черныш О.В., Прокурор Тульской области

***

На практике органы прокуратуры сталкиваются с проблемами при предъявлении исковых заявлений по факту нецелевого использования земельных участков. В статье рассмотрены условия и порядок принудительного прекращения права пользования земельным участком.

Ключевые слова: прокуратура, собственность, земельный участок, земли сельскохозяйственного назначения.

***

Тульская область относится к сельскохозяйственным регионам России. При этом неиспользуемая площадь земель сельскохозяйственного назначения в Тульской области составляет около 1300 тыс. га. Вопрос целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения представляет для Тульской области особую актуальность.

Прокуратурой области за последние 2 года активизирована работа по предъявлению исковых заявлений в суд в связи с выявленными фактами нецелевого использования земельных участков. Вместе с тем на практике органы прокуратуры столкнулись с проблемами при предъявлении указанной категории исковых заявлений. Судами не принимались к производству исковые заявления об изъятии земельных участков у граждан в связи с отсутствием у прокурора полномочий по предъявлению исковых заявлений указанной категории.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что с момента установления факта неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения до предъявления искового заявления в суд проходит значительный период времени, и на практике возникает ряд вопросов, связанных с соблюдением процедуры предъявления исковых заявлений об изъятии земельных участков.

Соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере можно добиться в случае, если должностными лицами органов государственного контроля (надзора) и органов государственной власти, органов местного самоуправления (ОМС) будут надлежащим образом исполняться обязанности в части, касающейся выявления земельных правонарушений, привлечения виновных к ответственности и соблюдения порядка изъятия земельных участков ввиду их ненадлежащего использования.

В силу ч. 5 ст. 54 Земельного кодекса РФ в суд может быть предъявлено заявление о прекращении права на земельный участок; в силу ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в судебном порядке может быть изъят у его собственника; в силу ч. 2 ст. 286 Гражданского кодекса РФ в суд может быть предъявлено требование о продаже участка.

Частью 2 ст. 54 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

Из ч. 3 ст. 54 Земельного кодекса РФ следует, что одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного ст. 29 настоящего Кодекса и предоставившего земельный участок. Указанное предупреждение должно содержать:

1) указание на допущенное земельное правонарушение;

2)  срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;

3)  указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;

4)  разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок;

5)  иные необходимые условия.

Форма предупреждения устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, необходимыми условиями принудительного прекращения права пользования земельным участком являются:

  • одновременное с наложением административного взыскания вынесение предупреждения;
  • совершение указанных действий по наложению административного взыскания и выдаче предупреждения уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля;
  • неустранение фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

При этом о совершении указанных действий уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля должен уведомить орган, предусмотренный ст. 29 Земельного кодекса РФ и предоставивший земельный участок. К указанным органам отнесены исполнительные органы государственной власти или ОМС, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 Земельного кодекса РФ.

Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 утверждено Положение о государственном земельном контроле. В силу указанного Положения, а также других нормативных актов полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля наделены Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости*, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

*Указом Президента РФ от 25.12.2008 № 1847 Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости упразднено, а его функции переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457, утвердившим Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, к полномочиям указанной службы отнесено осуществление государственного земельного контроля. В силу постановления Правительства РФ от 08.04.2004 № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору наделена функциями по контролю и надзору в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения.

В силу п. 9 Положения о государственном земельном контроле должностные лица указанных органов вправе давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий. Наряду с этим согласно п. 10, 11 указанного Положения вышеуказанные должностные лица вправе выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом РФ. Форма предупреждения о допущенном земельном правонарушении предусмотрена приложением к Положению о государственном земельном контроле. Таким образом, должностные лица перечисленных органов вправе выдавать предписания, а также выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении.

Судебная практика исходит из того, что предупреждение в обязательном порядке должно содержать доказательство неиспользования либо нецелевого использования земельного участка, отражать период ненадлежащего использования земельного участка и отвечать требованиям, установленным ст. 286 Гражданского кодекса РФ в части, касающейся заблаговременного предупреждения о допущенных нарушениях, и условиям, предусмотренным ч. 3 ст. 54 Земельного кодекса РФ.

Как указано выше, согласно ч. 2 ст. 54 Земельного кодекса РФ основанием принудительного прекращения права на земельный участок является неустранение фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Из изложенного можно сделать вывод о том, что лицо, в пользовании которого находится земельный участок, должно быть привлечено к административной ответственности именно за нарушение, выразившееся в ненадлежащем использовании земельного участка.

Ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, предусмотрена ст. ст. 8.8 КоАП РФ.

В соответствии с приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 12.04.2005 № 138 «О перечне должностных лиц Россельхознадзора и территориальных управлений Россельхознадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях», приказом Министерства юстиции РФ от 27.12.2007 № 254 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю» должностные лица указанных органов наделены полномочиями по составлению протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.8 КоАП РФ.

Согласно ст. 23.21 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, уполномочены рассматривать дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.8 КоАП РФ.

Доказательством неустранения факта ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания может являться составленный по результатам проверки акт проверки, в котором в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» должны быть отражены сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения. В силу п. 2 ст. 10 указанного Федерального закона одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Изложенное свидетельствует о том, что в целях соблюдения процедуры прекращения права на земельный участок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должностными лицами органов государственного контроля (надзора) должны выдаваться указанным лицам одновременно как предупреждения, так и предписания, т.к. основанием для проведения внеплановой проверки является исключительно истечение срока исполнения предписания.

Таким образом, необходимым условием дальнейшего прекращения права на земельный участок является совершение уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного контроля действий, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 54 Земельного кодекса РФ. Изложенное требует от органов прокуратуры надлежащего надзора за исполнением вышеуказанными органами обязанностей по выявлению нарушений земельного законодательства, привлечению виновных лиц к установленной законодательством ответственности, выдаче предписаний и предупреждений.

Наряду с этим проведение проверок уполномоченными органами должно осуществляться исключительно в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Порядок организации и проведения внеплановой и плановой проверок установлен ст. 9, 10 указанного Федерального закона.

Кроме того, необходимо добиваться своевременного исполнения обязанностей должностными лицами уполномоченных исполнительных органов государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля по направлению соответствующих материалов в исполнительный орган государственной власти или ОМС. В силу ч. 4 ст. 54 Земельного кодекса РФ в случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или ОМС, предусмотренные ст. 29 данного Кодекса. В силу ч. 5 ст. 54 Земельного кодекса РФ орган государственной власти или ОМС, предусмотренные ст. 29 настоящего Кодекса, направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок.

Статьями 284 и 285 Гражданского кодекса РФ установлены основания изъятия у собственников земельных участков, которые не используются в соответствии с их целевым назначением или используются с нарушением законодательства. Согласно ст. 286 Гражданского кодекса РФ орган государственной власти или ОМС, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. 284 и 285 данного Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.

Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Таким образом, ОМС должны быть совершены следующие действия, направленные на изъятие земельного участка у собственника:

1) принято решение об изъятии земельного участка;

2) получено письменное мнение собственника земельного участка в отношении принятого решения об изъятии земельного участка;

3) в случае согласия собственника исполнить решение об изъятии земельного участка данный земельный участок должен быть продан с публичных торгов;

4) в случае несогласия собственника исполнить решение об изъятии земельного участка может быть предъявлено требование о продаже участка в суд.

Изложенное требует от органов прокуратуры надлежащей организации надзора за исполнением должностными лицами ОМС вышеуказанных требований законодательства, касающихся изъятия земельных участков.

Бездействие должностных лиц ОМС в части, касающейся непринятия решения об изъятии земельного участка, неполучения письменного мнения собственника в отношении принятого решения об изъятии земельного участка, непредъявления требования о продаже участка в суд при наличии письменного мнения собственника, в каждом случае должно рассматриваться как основание для применения мер прокурорского реагирования, в том числе направления в суд заявления о признании бездействия незаконным.

В случае неисполнения должностными лицами ОМС полномочий при наличии принятого решения об изъятии земельного участка и отказа собственника от исполнения решения об изъятии земельного участка прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о продаже участка.

Кроме того, необходима четкая организация взаимодействия ОМС с территориальными органами Федеральной государственной службы регистрации, кадастра и картографии и Россельхознадзора. В рамках такого взаимодействия усилится муниципальный и государственный контроль за использованием и охраной земель. Информация, полученная ОМС, может эффективно использоваться органами государственного земельного контроля, которые по материалам, предоставленным муниципальным земельным контролем, при обнаружении нарушений земельного законодательства вправе принимать решения о привлечении к административной ответственности. Порядок взаимодействия определен письмом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля».

Эффективный прокурорский надзор за исполнением законодательства собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, принятие мер прокурорского реагирования будет являться дополнительным обоснованием допущенных нарушений при предъявлении исков (заявлений).

Статьей 54 Земельного кодекса РФ предусмотрены условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, а ст. 284, 285, 286 Гражданского кодекса РФ - порядок изъятия земельного участка у собственника.

С учетом изложенного, при решении вопроса о предъявлении иска (заявления) необходимо исходить из того, что если земельный участок находится на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, то в суд направляется иск (заявление) о прекращении права на земельный участок. Если земельный участок находится в собственности, то в суд направляется иск (заявление) о продаже земельного участка.

Кроме того, суды при рассмотрении соответствующих заявлений прокурора исходят из того, что при изъятии земельного участка у собственника должен быть соблюден порядок, предусмотренный для принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, у которых он находится на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, праве безвозмездного срочного пользования.

Судебная практика рассмотрения заявлений, касающихся изъятия земельных участков, не является в настоящее время сложившейся. Вместе с тем при решении вопроса о предъявлении заявления в суд необходимо проверять соблюдение всех условий, предусмотренных ст. 54 Земельного кодекса РФ и ст. 284, 285, 286 Гражданского кодекса РФ в отношении как лиц, не являющихся собственниками земельных участков, так и собственников земельных участков.

ЧЕРНЫШ Олег Васильевич. Заслуженный юрист Российской Федерации. Почетный работник прокуратуры Российской Федерации. Государственный советник юстиции 2 класса. С 2007 г. - Прокурор Тульской области.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100