написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (45), Декабрь 2010.

О проблемах территориального планирования

Вильнер М.Я., Центральный научно-исследовательский и проектный институт по градостроительству Российской академии архитектуры и строительных наук

***

В статье обозначены наиболее острые проблемы территориального планирования в России. Без их решения федеральное правительство не сможет решить к 2012 г. задачу обеспечения всех субъектов РФ и муниципальных образований профессионально полноценными документами территориального планирования.

Ключевые слова: территориальное планирование, градостроительное проектирование, качество, Градостроительный кодекс, нормативные документы.

***

Наиболее известные в истории своих стран государственные деятели оставили о себе долгую значимую память, уделяя должное внимание градостроительной политике. Именно она определяет пространственную организацию обустройства территории, которая закладывает материальную основу будущей среды социально-экономического развития и геополитики государства. От нее в большой мере зависит эффективность и устойчивость развития территории. Она играет особую роль в поддержании связности частей и целостности страны.

В условиях переходного периода установление места градостроительной политики в политике современного российского государства и, как следствие, установление приоритетов конкретных целей и принципов градостроительной деятельности сильно затянулось. Это породило проблемы формирования адекватных потребностям страны положений градостроительного права, проблемы информационного, организационного и кадрового обеспечения градостроительной деятельности.

Территориальное планирование (ТП), определяя направленность мер и характер пространственной организации обустройства территории на достаточно отдаленный срок, устанавливает рамки, в которых осуществляется градостроительное проектирование. В силу этого ТП является ключевой составляющей градостроительной политики. От качества решений, принятых в утвержденных документах ТП, во многом зависит будущее территорий, для которых они разработаны, в конечном счете, будущее страны. Цена некомпетентности и связанных с ней градостроительных ошибок здесь очень высока. Их последствием становятся многочисленные чрезвычайные ситуации и огромные социально-экономические ущербы.

В сложившихся условиях возникает ряд проблем, оказывающих влияние на организацию осуществления ТП и на качество принимаемых в его процессе решений. Наиболее остры следующие проблемы:

1.Низкий уровень качества вошедших в силу компонентов российского градостроительного права и неполнота их состава, особенно в части, относящейся к ТП.

2. Низкий уровень организации формирования и проведения градостроительной политики, особенно в части ТП.

3. Крайне низкий уровень информационного обеспечения формирования и проведения градостроительной политики органами государственной власти.

Проблемы низкого уровня качества вошедших в силу компонентов российского градостроительного права и неполноты их состава, особенно в части, относящейся к ТП

1.1. Опыт нескольких прошедших лет практики осуществления ряда положений Градостроительного кодекса РФ (ГК РФ) по вопросам ТП, в сочетании с положениями ФЗ № 94 (закон о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд), свидетельствует о том, что их реализация:

  • привела к широкому распространению коррупционных схем и спекуляции земельными участками, наносящих ущерб гражданам, их сообществам и государству; практически служит интересам спекулянтов недвижимостью и коррумпированных чиновников, а не подавляющего большинства рядовых участников рынка недвижимости и граждан;
  • привела к столь резкому падению уровня качества разрабатываемых документов ТП, что реализация принятых в них непрофессиональных решений приведет к огромным материальным ущербам, а в отдельных случаях чревата чрезвычайными ситуациями;
  • стала угрозой для существования одной из самых исторически престижных в России и престижных в мире профессии градостроителей.

В ГК РФ нет положений, определяющих требования к профессиональному уровню подготовки подлежащих утверждению положений документов ТП и градостроительного проектирования. До настоящего времени федеральные органы власти не находят средств на разработку подзаконных нормативных актов, решающих эту задачу.

Следует особо подчеркнуть, что в отличие от многих других видов продукции «потребителем» документации ТП и градостроительного проектирования является не отдельный рядовой гражданин, которого нужно защитить от возможных намерений производителя завысить цену, а сообщество, осуществляющее все многообразие видов деятельности на соответствующей территории. При этом государство или муниципалитеты в лице органов власти являются своего рода «техническими заказчиками», действующими от имени сообществ, несут ответственность перед ними и обязаны вследствие этого принимать решения на профессиональной основе,с учетом интересов будущих поколений.

С отменой лицензирования деятельности по разработке градостроительной документации была упразднена система допуска к участию в конкурсах только квалифицированных участников ее разработки. Замена ее другой системой поддержания требований к профессионализму не состоялась. В результате исчезло различие между профессиональными и непрофессиональными участниками данного рынка.

Создание посредством ФЗ № 94 видимости минимизации бюджетных расходов при конкурсе на разработку документов, определяющих качество городской среды на 20-25 лет, в условиях отсутствия четко определенных требований к самим документам, к технологии их разработки приводит к тому, что его может выиграть любой, кто предложил более низкую цену и более сжатые сроки. Реально сокращение сроков и цен осуществляется за счет нарушения технологии и снижения обоснованности принимаемых решений профессионалами, а чаще всего за счет выполнения работы непрофессионалами, иногда даже не понимающими, что их продукция - брак. В проигрыше, в конечном счете, остаются именно те, для блага кого якобы эти документы готовятся, - наши граждане.

Ориентация на минимизацию цены и сроков по отношению к научному, творческому, проектному документу, а не к конечному продукту, созданному на его основе, противоречит самим целям принятия этого закона. Цена «проекта», а соответственно, и возможная экономия на ее снижении по отношению к цене объекта, для которого его разрабатывают, в данном случае составляет сотые, а иногда тысячные доли. Ущерб при реализации непрофессионально выполненного, быстро испеченного по низкой цене проекта для объекта градостроительной деятельности может исчисляться многими миллионами или миллиардами рублей.

На практике отсутствие регламентированного подтверждения профессионализма при «входе на рынок» и ориентация на ценовые и временные критерии принятия решений при определении разработчиков градостроительной документации привело к применению широкой палитры коррупционных и жульнических приемов:

  • демпинга с «откатами» заказчику;
  • с оплатой работ скупщиками земельных участков с целью последующей спекуляции ими;
  • с обманом заказчика аферистами, получающими аванс и исчезающими.

Следует помнить, что дефицит специалистов-градостроителей в органах власти, реализующих функции заказчика разработки документов ТП и градостроительного проектирования, крайне велик. Заказчики зачастую вынуждены принимать некачественную продукцию, не имея возможности доказать, что она является браком, даже прибегая к использованию экспертизы.

1.2. Необходима кардинальная переработка действующего ГК РФ, нацеленная на формирование правовых основ поддержания профессионализма, необходимого для принятия градостроительных решений, обеспечивающих поддержание баланса интересов граждан, их сообществ и государства как потребителей результатов градостроительной деятельности.

В первую очередь это относится к определению предмета, целей и принципов ТП в России начала XIX в., к положениям правовых и нормативных документов, содержащим требования:

  • к ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за решения, принятые в утвержденных ими документах ТП;
  • к составу, содержанию и соблюдению технологии разработки документов ТП и градостроительного проектирования;
  • к профессиональной подготовленности разработчиков правовых и нормативных актов, регулирующих градостроительную деятельность, документов ТП и градостроительного проектирования;
  • к экспертизе правовых и нормативных актов, регулирующих градостроительную деятельность, документов ТП и градостроительного проектирования;
  • к информационному обеспечению градостроительной деятельности;
  • к положениям о правах, обязанностях и ответственности участников градостроительной деятельности (в частности, профессиональных общественных организаций градостроителей; других общественных организаций, представляющих интересы потребителей градостроительной продукции);
  • к системе градостроительного образования и просвещения.

1.3. Необходима разработка системы нормативных документов федерального уровня, устанавливающих требования:

  • к составу, содержанию и технологии разработки всех видов документов ТП и градостроительного проектирования;
  • к видам и содержанию градостроительных нормативов, ограничений и регламентов, к порядку их установления;
  • к организационным формам регулирования градостроительной деятельности органами государственной власти и местного самоуправления;
  • к системам информационного обеспечения регулирования градостроительной деятельности органами государственной власти и местного самоуправления;
  • к ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за градостроительные решения, принятые в утвержденных ими документах ТП и градостроительного проектирования.

1.4. Необходима кардинальная переработка ФЗ № 94 в части, касающейся порядка установления цены, разработки документов ТП и градостроительного проектирования, нацеленная на формирование правовых основ защиты интересов граждан, их сообществ и государства как потребителей градостроительной продукции, являющейся конечным результатом реализации градостроительных решений, принятых в разработанных документах.

В основу цены разработки документов ТП и градостроительного проектирования должны быть положены:

  • стандарты требований к составу и содержанию подлежащих утверждению документов ТП и градостроительного проектирования;
  • стандарты технологий разработки документов ТП и градостроительного проектирования, обеспечивающих соблюдение установленных стандартов требований к их составу и содержанию;
  • методики учета затрат, связанных с соблюдением технологий разработки документов ТП и градостроительного проектирования;
  • методики учета изменений объемов работ, связанных с особенностями объектов ТП и градостроительного проектирования;
  • методики расчета объемов затрат, связанных с реализацией установленных технологий.

Кардинально должно быть изменено соотношение роли факторов, подлежащих учету в конкурсе.

Не менее 85% их удельного веса должны занимать:

  • обеспеченность требуемым составом профессиональных кадров;
  • опыт выполнения подобных работ на необходимом профессиональном уровне;
  • изложение предлагаемой идеи и ориентировочный расчет цены ее реализации с заключением профессиональной общественной экспертизы.

Не более 15% их удельного веса должны занимать все другие факторы, включая снижение цены и сроков выполнения работ.

При установлении конкурсантом цены и сроков выполнения работ, не реализующих требования стандартов, технологии их выполнения, его заявка должна быть снята с рассмотрения.

Проблемы организации формирования и проведения градостроительной политики, особенно в части ТП

Министерство регионального развития не обеспечило разработку федеральных нормативных актов, определяющих требования к содержанию документов ТП и технологии их разработки. Это привело к разнобою в составе и содержании разработанных документов и резкому падению их качества.

Правительство РФ до сих пор не приняло решение о разработке комплексной (генеральной) схемы ТП РФ и соответствующих схем ТП федеральных округов. Это привело к несогласованности между собой материалов отраслевых схем ТП, схем ТП субъектов РФ. Следствием стали грубые градостроительные ошибки, чреватые огромными ущербами обществу и государству, основная тяжесть последствий которых ляжет на плечи будущих поколений.

До настоящего времени не сформировались эффективно функционирующие системы:

  • разработки научных основ градостроительной политики;
  • организационных структур ветви органов власти, ответственных за согласованное регулирование градостроительной деятельности на профессиональной основе на всех территориальных уровнях и за поддержание уровня профессионализма, необходимого для принятия градостроительных решений на уровне качества, отвечающем интересам граждан, их сообществ и государства как потребителей результатов градостроительной деятельности;
  • требований к порядку установления стоимости, разработки документов ТП и градостроительного проектирования, необходимых для использования при формировании соответствующей строки бюджета Заказчика;
  • учета интересов граждан и их сообществ, учета мнения профессионалов и их сообществ при подготовке градостроительных решений;
  • обеспечения органов власти, ответственных за регулирование градостроительной деятельности на профессиональной основе, информацией, необходимой для решения стоящих перед ними задач;
  • обеспечения разработчиков документов ТП необходимой исходной информацией (в первую очередь, цифровой топографической основой);
  • экспертизы документов ТП (в сложившейся ситуации целесообразно иметь три вида организаций, осуществляющих экспертизу документов ТП и градостроительного проектирования: органы государственной экспертизы федерального и регионального уровня; общероссийские профессиональные общественные организации градостроителей; Российская академия архитектуры и строительных наук);
  • обеспечения органов власти, ответственных за регулирование градостроительной деятельности на профессиональной основе, и разработчиков документов ТП профессионально подготовленными кадрами;
  • градостроительного просвещения граждан.

Проблемы информационного обеспечения формирования и проведения градостроительной политики, особенно в вопросах ТП

На федеральном уровне, в подавляющем большинстве регионов и муниципальных образований практически не сформирована действующая информационная система, обеспечивающая органы власти, ответственные за регулирование градостроительной деятельности, сведениями, необходимыми им для принятия многих важных управленческих решений и для разработки документов ТП.

Положениями ГК РФ об информационном обеспечении градостроительной деятельности обязательность формирования ИСОГД («Информационных систем обеспечения градостроительной деятельности») установлена только на уровне муниципальных районов и городских округов. Таким образом, государство оказалось отстранено от комплексной информации о своей территории, необходимой для управления ее развитием, а подавляющее большинство муниципальных районов и городских округов не смогло создать ИСОГД в силу отсутствия кадров, необходимых средств и государственной поддержки. Более того, многие из них подолгу не могут обеспечить разработку документов ТП исходной информацией в требуемом составе и объеме (в первую очередь, как правило, затягивается подготовка цифровой топографической подосновы необходимого масштаба и качества).

Приобретенный опыт показывает, что информационное обеспечение градостроительной деятельности в стране не будет налажено, пока не будет принято решение о формировании вертикали этой системы, имеющей федеральный, региональный и муниципальный уровни.

Не профессионалы, а органы власти принимают решения в сфере градостроительной деятельности. Профессионалы по их запросу должны предоставить им информацию для принятия объективно обоснованных решений. В течение достаточно длительного периода наши федеральные власти пренебрегали мнением профессионалов-градостроителей. Накопился определенный опыт последствий этого небрежения.

Считаю своей обязанностью профессионала, называя вещи своими именами, ознакомить читателей с моим пониманием сложившейся ситуации. С этих позиций в данной статье обозначены наиболее острые проблемы ТП в нашей стране. Приведенный их перечень далеко не полон. Без их решения федеральное правительство не сможет решить к 2012 г. задачу обеспечения всех субъектов РФ и муниципальных образований профессионально полноценными документами ТП. Это может обернуться нарастанием социальной нестабильности.

Примечания

1. Вильнер М.Я. Почему нам нужна современная система градорегулирования // Строительный эксперт. 2000. № 10.

2. Вильнер М.Я. Новый градостроительный кодекс с позиций профессионала. СПб., 2008.

3. Вильнер М.Я.Градостроительная политика в свете проблем управления территорией. СПб., 2009.

4. Вильнер М.Я. Изменения постсоветского периода в Российской системе регулирования градостроительной деятельности // Градостроитель. 2009. № 3. С. 32-36.

ВИЛЬНЕР Марк Яковлевич. С 1966 г. - главный архитектор проектов в ЦНИИП градостроительства, с 1993 г. - руководитель НМЦ "Терин-форм", по настоящее время - заместитель директора ЦНИИП градостроительства по науке. Член экспертного совета в Государственной Думе ФС РФ, член Общественного совета Министерства регионального развития. Почетный академик РААСН, Почетный архитектор России. Президент Гильдии градостроителей.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100