написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 3 (44), Октябрь 2010.

К вопросу о праве собственности на недра в Российской Федерации

Климова О.В., Нижневартовский экономико-правовой институт (филиал) ГОУ ВПО "Тюменский государственный университет"

В статье рассматриваются проблемы права государственной собственности на недра, обусловленные спецификой правовой природы недр, а также особенностями владения, пользования и распоряжения недрами.

Ключевые слова: недра, природные ресурсы, объект гражданских прав, правовой режим, право государственной собственности.

Земля и другие природные ресурсы в соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции РФ используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В данной правовой конструкции воплощено общегосударственное значение недр, являющихся природными ресурсами, что и обусловливает особый порядок их использования и распоряжения ими.

Согласно п. 1 ст. 1 Закона о недрах [1] под недрами понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Ст. 2 Закона «О недрах» гласит, что государственный фонд недр составляют все используемые и неиспользуемые участки недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Пунктом 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) участки недр отнесены к недвижимым вещам (имуществу), т.е. к объектам гражданских прав [2]. Нахождение объектов гражданских прав в гражданском обороте определено в ст. 129 ГК РФ. Вместе с тем не все ученые соглашались с тем, что природные ресурсы можно рассматривать как обычное имущество, а права пользования ими - как имущественное право. Причем еще в дореволюционном российском горном законодательстве считалось, что земельному собственнику принадлежит не право на недра, а лишь право разработки недр, т.е. недра не признавались объектом права.

Например, Р.Н.Салиева пишет: «Удинцев отмечал: “…не существует недр как предмета юридического обладания”. Комментируя Положения о недрах 1923 г. и проект нового положения, Удинцев писал “…что касается предоставления общераспространенных ископаемых землевладельцу или землепользователю, то его надлежит рассматривать как вещное расширение прав лица, обладающего поверхностью, предоставлением ему вещного права освоения этих ископаемых в интересах своего хозяйства и является частноправовой категорией”. Из этого следует, что Удинцев все-таки признает возможность отнесения полезных ископаемых, содержащихся в недрах (видимо, и недр), к объектам вещных прав. Кроме того, он отмечал, что “специальные области права - горное, земельное, лесное и другие теоретически не должны обособляться, несмотря на все свои отличия, от права гражданского. Соприкасаются с ним во многих пунктах, и это обстоятельства может иметь особое значение с точки зрения выяснения некоторых институтов, например, права соседства, вещно-правового пользования и других, не предусмотренных гражданским кодексом”» [3, с. 116-117].

С.В.Колдаев приводит в своей работе мнение В.К.Григорьева, о том, что объекты природы не являются имуществом и их правовое положение неодинаково по сравнению с другими объектами государственной собственности. Поэтому, считал В.К.Григорьев, эти объекты нельзя включать в общую имущественную массу, а право на их использование нельзя считать имущественным [4, с. 63].

В связи с этим интересной представляется точка зрения О.М.Козырь относительно того, что участки недр не могут быть отнесены к вещам в гражданско-правовом значении, поскольку предоставление в пользование участков недр, всегда остающихся в исключительной государственной собственности, осуществляется на основании административно-правового акта - выдачи соответствующей лицензии [5]. Такой вывод можно обосновать следующими причинами: извлечение из-под поверхности земной коры минерального сырья становится главной целью предпринимательской деятельности субъекта, получившего на основании лицензии право пользования участком недр. Горный отвод участка недр в данном случае носит вспомогательно-целевой и срочный характер, а порядок получения в пользование рассматриваемого объекта недвижимого имущества в значительной степени приобретает административный характер. Извлечение с минимальными затратами полезных ископаемых из полученного в пользование участка недр исчерпывает к нему экономический интерес пользователя, который после проведения специальных природоохранных мероприятий возвращает участок недр публичному собственнику. Суть правоотношений собственника недр и пользователя сводится к извлечению из участков недр иного имущества - минерального сырья, которое и есть основной предмет договорных связей субъектов. Таким образом, нельзя утверждать, что горный отвод участка недр для поиска и добычи минерального сырья есть включение (даже на условиях ограниченной оборотоспособности) данного вида недвижимости в сферу предпринимательских отношений [6, с. 99].

Согласно п. 1 ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Вместе с тем в п. 3 той же статьи предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Применительно к участкам недр законом, определяющим их оборотоспособность, является Закон о недрах. Согласно ч. 3 ст. 1.2 Закона о недрах участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Таким образом, законом устанавливается изъятие участков недр из гражданского оборота.

Не оспаривая вывод относительно того, что объекты природы подчиняются специфическому правовому режиму, в силу чего их, действительно, нельзя рассматривать как обычное имущество, позволим себе не согласиться с тем, что природные объекты не являются имуществом вообще. На придание участкам недр статуса имущества прямо указывает п. 1 ст. 130 ГК РФ, относящий участки недр к недвижимым вещам, а следовательно, к имуществу; иное положение вещей приведет к полной утрате оборотоспособности прав пользования недрами.

Абсолютно верным, на наш взгляд, является также и вывод, сделанный Р.Н.Салиевой, которая относит к объектам отношений собственности в рассматриваемой сфере участки недр и различные (существующие в природе) полезные ископаемые (ресурсы недр). Причем на этапе поиска и разведки объектом являются участки недр, включая и содержащиеся в них полезные ископаемые (в том числе нефть и газ), а на этапе добычи объектом выступают конкретные полезные ископаемые, в частности нефть и газ [3, с. 118].

Также можно согласиться и с тем, что права пользования участками недр относятся к ограниченно оборотоспособным объектам гражданских прав в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав, нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (ограниченно оборотоспособные объекты), определяются в порядке, установленном законом. Законодательство о недрах требует наличия решения органов государственной власти, а также лицензии на право пользования участками недр в целях получения, осуществления и распоряжения правами пользования участками недр [7].

В Российской Федерации закреплено право государственной собственности на недра и ресурсы недр, в их естественном залегании, поскольку именно с момента извлечения полезные ископаемые могут переходить из государственной в частную собственность. Причем следует отметить, что закрепленная ст. 2.1 Закона РФ «О недрах» единая государственная собственность на недра по своему содержанию является общефедеральной, т.е. недра и их богатства в естественном залегании принадлежат в качестве объекта собственности федеративному государству - Российской Федерации - и используются в интересах всего государства. Поскольку Закон «О недрах» принимался до принятия Конституции РФ и ГК РФ, он не мог не вступить с ними в противоречие, прежде всего потому, что Конституция и ГК РФ допускают многообразие форм (или субъектов) собственности на природные ресурсы и разделяют понятия федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

Необходимо отметить, что в Конституции РФ отсутствует норма, непосредственно закрепляющая право государственной собственности на все недра. Более того, п. 2 ст. 9 Конституции РФ устанавливает, что природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Из содержания данной нормы можно сделать два вывода: либо законодатель предусмотрел будущую возможность свободного оборота участков недр, либо в данном случае имеются в виду лишь извлеченные полезные ископаемые, которые фактически и являются природными ресурсами, определяемые как объективно существующие компоненты природы, известные человеку и используемые им в качестве источников экономического потребления.

В научной литературе высказывается мнение, что государственная форма собственности на недра нарушает принцип равноправия всех форм собственности [8, 9]. Критикуя данную позицию, другие ученые указывают, что «на сегодняшнем этапе развития федеративных отношений в государстве необходимо обеспечить сохранение и укрепление единой государственной собственности на недра и их ресурсы в естественном залегании в противовес тенденции разделения государственной собственности на отдельные виды природных ресурсов на федеральную, региональную и муниципальную собственность.

Подобный подход обусловлен значимостью недр и полезных ископаемых в их естественном залегании, а также природных ресурсов в качестве общественного (общенационального) ресурса, как правило, невозобновляемого либо требующего длительных циклов для возобновления, пользование и распоряжение которым необходимо осуществлять под контролем государства» [10].

Помимо этого, в юридической литературе отсутствует единая позиция по вопросу о том, нормами какой отрасли права регулируются отношения государственной собственности. Некоторые авторы вообще отрицают возможность регулирования права собственности на природные ресурсы гражданским правом. Так, О.С.Колбасов заявляет, что природные ресурсы не могут быть не только имуществом в гражданско-правовом смысле, но и вообще объектами собственности [11]. А.Н.Вылегжанин, А.Ф.Самохвалов утверждают, что правовой режим природных ресурсов, являющихся важнейшей частью государственной территории, не определяется вещным правом собственности [12]. Ряд ученых считает, что отношения государственной собственности являются институтом только государственного права [13].

В основе таких точек зрения лежит излишне категоричное понимание гражданского права как исключительно частного права. Однако ни одна отрасль не может считаться только лишь частно-правовой или содержащей лишь публично-правовые начала. В то же время нельзя признать абсолютно верной точку зрения, согласной которой институт права государственной собственности является исключительно гражданско-правовым институтом [14].

Понятие права собственности выделяют в объективном и субъективном смысле. Объективный смысл предполагает право собственности как совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих отношения собственности как экономической категории и обеспечивающих собственнику право владения, пользования и распоряжения имуществом. В субъективном смысле право собственности - это принадлежащие конкретному лицу правомочия. Субъективное право собственности определяется через триаду, закрепленную в ст. 209 ГК РФ: право владения, пользования и распоряжения. Представляется, что указанными правомочиями исчерпывается и содержание права государственной собственности на недра, поскольку право собственности должно предоставлять равные возможности всем субъектам.

Некоторые авторы, однако, полагают, что право государственной собственности имеет свои специфические правомочия, отличные от предусмотренных ст. 209 ГК РФ, указывая, что право государственной собственности составляет либо одно исходное правомочие - управление [13], либо дополняют «триаду» правомочием управления [15], управления и контроля [16], либо заменяют право владения правом управления [17].

Представляется нецелесообразным включать в правомочия государства как собственника, выступающего на началах равенства в гражданском обороте, и административные полномочия государства в лице его органов. Ряд ученых верно полагает, что действующее законодательство связывает форму собственности исключительно с принадлежностью имущества различным субъектам с одинаковым объемом правомочий [18], поэтому трудно согласиться с мнением, что содержание права государственной собственности отличается от общего содержания собственности, закрепленного ст. 209 ГК РФ.

Право владения представляет собой обеспеченную правом возможность непосредственного обладания вещью. При этом следует согласиться с мнением В.А.Тархова, отрицающего целесообразность использования понятия «господство над вещью», поскольку вряд ли это допустимо при рассмотрении отношений между людьми, а не между людьми и вещами [19, с. 103].

Поскольку субъектом права собственности на недра является государство, то владение осуществляет также государство, но лишь постольку, поскольку не передало конкретный участок недр в пользование иному лицу. В последнем случае владение будет осуществлять недропользователь, однако здесь необходимо учитывать один весьма существенный момент - недропользователь владеет не правом собственности на участок недр, а лишь ограниченным правом пользования недрами.

Владение тесно связано с пользованием, в связи с чем некоторыми авторами совершенно верно отмечается, что пользование в производственных целях таким объектом, как недра, невозможно без владения [19, с. 104]. Пользователь, не имея права владения, не смог бы располагаться под земной поверхностью и осуществлять все необходимые для пользования действия [20]. Пользование вещью может выражаться в различных действиях или бездействии и означает употребление вещи для получения каких-либо выгод, плодов, доходов и удовлетворение различных потребностей, в частности производственных, потребительских. Государство, предоставляя недра в пользование, не утрачивает своих полномочий собственника недр. В частности, государство при предоставлении лицензии устанавливает цель и пределы недропользования, осуществляет контроль за его надлежащим исполнением. Представляется интересным мнение о том, что поскольку государство всегда передает свое правомочие пользования другим лицам, то содержание права государственной собственности составляют не три, а два правомочия: право владения и право распоряжения [21].

Право распоряжения является наиболее специфическим правом, характеризующим право собственности. Под правом распоряжения понимается возможность определения юридической и фактической судьбы вещи. Распорядительными актами следует понимать такие действия, как отчуждение вещи, отказ от нее, залог, переработка, уничтожение вещи действиями собственника и др. Следует отметить, что право распоряжения недрами не включает в себя возможности совершения действий, направленных на прекращение права собственности, поскольку право государственной собственности на недра носит исключительный характер, и недра не могут отчуждаться другим лицам.

Являясь исключительным собственником недр, государство в настоящее время ограничивается лишь установлением достаточно строгого режима недропользования (необходимость получения пользователем лицензии, отсутствие вещных прав иных субъектов на недра, ограниченность полномочий пользователя и т.д.). Такая юридическая сдержанность публичного собственника в отношении недр и их участков может быть обусловлена двумя группами причин. Первая группа - причины техногенного происхождения, связанные с несовершенством технических и технологических процессов, обеспечивающих безопасное освоение, надлежащую эксплуатацию и, что более важно, восстановление участков недр. Ко второй группе относятся причины, с точки зрения гражданского права намного существеннее, заключающиеся в пока еще «несозревшей товарности» участков недр, недостаточной коммерческой привлекательности этого объекта недвижимости для субъектов экономического оборота [6, с. 98].

В соответствии с российским законодательством используемые участки недр представляют собой геометризованные блоки недр [22]. Они вместе с неиспользуемыми участками недр в пределах России и ее континентального шельфа составляют государственный фонд недр, владение, пользование и распоряжение которым осуществляется совместно РФ и субъектами РФ.

Хозяйствующим субъектам нефтедобывающего комплекса для добычи полезных ископаемых участки недр предоставляются в пользование в виде горных отводов - геометризованного блока недр, предварительные границы которых устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами.

Как отмечает С.А.Степанов, ссылаясь при этом на А.Л.Маковского, «как и земельный участок, участок недр первоначально индивидуализируется и впоследствии включается в оборот публичной волей - оформлением соответствующими государственными и муниципальными органами геологического или горного отвода. В отличие же от отвода земельного участка отвод участка недр по известным причинам не осуществляется в натуре. ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [23] предусматривает именно такой «отвод» участка недр, по существу исключающий идентификацию и определенность данной недвижимой вещи, размывая ее характеристики условными геометрическими величинами и ориентировочным объемом извлекаемых полезных ископаемых, именно которые (а не участок недр) и являются целью недропользования» [6, с. 97-98].

Согласно ст. 7 Закона «О недрах» пользователь недр, получивший право пользования участком недр для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Перечисленные исключительные права близки к арендным правам на имущество, но только к той разновидности аренды по ст. 606 ГК РФ, которая предоставляет титул владельца имущества (владения и пользования имуществом) [24]. При этом С.В.Колдаев выделяет два отличия недропользовательских прав от арендных. Во-первых, государство предоставляет права пользования недрами не только как собственник, но и как суверен, орган публичной власти; во-вторых, исключительные права недропользования по своему содержанию очень близки к вещным правам на недвижимое имущество, а арендные же права по российскому гражданскому законодательству - права обязательственные [4, с. 59].

Устранение рассмотренных недостатков правового регулирования отношений в сфере недропользования, имеющего важнейшее значение в силу социально-экономического назначения недр, на наш взгляд, будет способствовать гармонизации возникающих отношений, прогнозируемости ситуации и уменьшению рисков в сфере недропользования, что, в итоге, отразится на экономической ситуации в России в целом.

Примечания

1. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

2. Часть первая Гражданского кодекса РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

3. Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск, 2001.

4. Колдаев С.В. Договорные формы недропользования: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

5. Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 286.

6. Степанов С.А. Система объектов недвижимости имущества в гражданском праве: теоретические проблемы: дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 99.

7. Никитин М.С. Возникновение и прекращение права пользования недрами в российском законодательстве // Законодательство. 2002. № 1. С. 28.

8. Певзнер М.Е. Право собственности в недропользовании // Государство и право. 2002. № 3. С. 27-32.

9. Поздняков А.В. О равенстве прав на природные ресурсы // Экология и жизнь. 2002. № 3. С. 26-28.

10. Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 35.

11. Колбасов О.С. Выступление на парламентских слушаниях по теме: «О собственности на природные ресурсы (объекты)» // Думский вестник. 1995. № 7. С. 88-90.

12. Вылегжанин А.Н., Самохвалов А.Ф. Управление природными ресурсами России: к учету международно-правового и иностранного законодательного опыта // Государство и право. 2000. № 1. С. 23.

13. Долинская С.А. Государственная собственность в России: хозяйственно-правовой аспект // Нефтегазовая вертикаль. 2005. № 15. С. 3.

14. Егоров Н.Д. Право собственности в системе российского права // Право и экономика. 1999. № 3. С. 35-43.

15. Ерофеев Б.В., Головачева Л.Г. Земельное право: учебное пособие. М., 1998. С. 71.

16. Турубинер А.М. Основные принципы российского земельного права и их развитие за 30 лет. М., 2000. С. 40.

17. Дембо Л.И. Право государственной собственности на природные ресурсы // Нефть, газ, право. 2004. № 6. С. 12.

18. Скловский К.И., Щенникова Л.В. Собственность в гражданском праве: учебно-практическое пособие. М., 2000. С. 164.

19. Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. Уфа, 2001.

20. Башмаков Г.С. Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенных полезных ископаемых. М., 2002. С. 25.

21. Крассов О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства. М., 2002. С. 31.

22. Пункт 1.1 Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений (утв. постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 11.09.1996 № 35) // Российские вести. 1996. № 197.

23. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (в ред. от 30.12.2008) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18. 24. Храмов Д.Г. Юридическая природа права пользования недрами // Актуальные проблемы гражданского права. 2002. Вып. 4. С. 108.

КЛИМОВА Оксана Васильевна. Старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Нижневартовского экономико-правового института (филиала) ГОУ ВПО "Тюменский государственный университет".

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100