|
Несовершенство правового регулирования приватизации муниципального имущества
Сергиенко А.А., Емелькина Н.А., Прокуратура Республики Мордовия
Статья посвящена проблемам правового регулирования приватизации муниципального имущества: обосновывается необходимость дополнения Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества конкретными нормами, позволяющими, по мнению авторов, избежать ошибок в правоприменении.
Ключевые слова: приватизация, органы местного самоуправления, муниципальное имущество, право собственности.
***
Федеральный законодатель предоставил достаточную самостоятельность органам местного самоуправления (ОМСУ) в вопросах приватизации муниципального имущества: она осуществляется ими самостоятельно в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее ФЗ-178). Вместе с тем неопределенность законодательных норм о приватизации влечет ошибки в приватизации муниципального имущества, в связи с чем судебными органами уже внесен ряд корректив в их применении. Прокурорский надзор показывает, что нарушения закона при приватизации муниципального имущества допускаются практически в каждом случае его отчуждения, особенно на уровне муниципальных районов и сельских поселений. В зависимости от степени серьезности нарушений и стадии их допущения принимаются акты прокурорского реагирования: заявления в суд, представления, протесты, постановления. На наш взгляд, дополнение ФЗ-178 рядом конкретных норм предотвратит принятие незаконных решений ОМСУ, юридические службы которых (а в сельских поселениях они и вовсе отсутствуют) не в состоянии постоянно осуществлять мониторинг судебной практики.
Публичный характер правоотношений в сфере приватизации обусловливает необходимость принятия ОМСУ правовых актов, регулирующих порядок отчуждения муниципального имущества с учетом федерального законодательства. В целях обеспечения законной приватизации муниципального имущества ОМСУ, исходя из законодательства о приватизации и местном самоуправлении, должны быть приняты следующие решения:
- порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, представительным органом муниципального образования (п. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ФЗ-131));
- порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами ОМСУ в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 51ФЗ-131). Учитывая указанные положения п. 10 ст. 35 ФЗ-131 принятиеПорядка и условий приватизации муниципального имущества уставами муниципальных образований отнесены к компетенции представительного органа;
- порядок планирования (план) приватизации муниципального имущества определяется ОМСУ - представительным органом (п. 1 ст. 10 ФЗ-178);
- порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества принимается ОМСУ - как правило, представительным органом (п. 4 ст. 14 ФЗ-178);
- решение об условиях приватизации муниципального имущества принимается представительным органом или местной администрацией (п. 4 ст. 14 ФЗ-178).
До принятия решения о приватизации ОМСУ необходимо включить муниципальное имущество в реестр муниципальной собственности и зарегистрировать на него право муниципальной собственности. Непринятие хотя бы одного из вышеперечисленных правовых актов или несовершение указанных действий, по сути, влекут недействительность приватизации муниципального имущества. Предлагаем дополнить ФЗ-178 следующими положениями, обоснованными прокурорской и судебной практикой.
ОМСУ вправе принять решение о приватизации имущества, право собственности на которое подтверждено записью о регистрации права муниципальной собственности, поскольку в соответствии со ст. 1 ФЗ-178 под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. По заявлению ООО судом признано недействительным постановление Думы города о Прогнозном плане (программе) приватизации муниципального имущества 2008 г., согласно приложению к которому в план включено здание, право муниципальной собственности на которое не доказано [1]. Запись о регистрации прав на объект в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним отсутствует. Выписка из реестра муниципального имущества не является надлежащим подтверждением права муниципальной собственности на здание. Общество признано заинтересованным лицом, в связи с тем, что в случае его участия и победы на аукционе по приватизации здания оно не сможет заключить соответствующий договор купли-продажи, поскольку ни у Думы, ни у администрации нет документов, подтверждающих право муниципальной собственности на объект.
ФЗ-178 не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении (п. 9 ч. 2 ст. 3) в том случае, если данные права за предприятием и учреждением зарегистрированы. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" право хозяйственного ведения и право оперативного управления подлежат обязательной государственной регистрации, а в силу ст. 2 этого закона государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. В случаях, когда эти права не зарегистрированы на имущество, оно подлежит отчуждению путем приватизации.
Суд не посчитал нарушенными права МУП приватизацией используемого им муниципального имущества, поскольку им не представлены доказательства государственной регистрации права хозяйственного ведения [2]. Доводы МУП о возникновении у него права хозяйственного ведения на это имущества в результате юридических фактов, связанных с решением о создании МУП, наложением на него ареста налоговым органом, во внимание не приняты, поскольку закон требует обязательной регистрации права хозяйственного ведения, с наличием которой связано его возникновение.
Применение ФЗ-178 при отчуждении муниципального имущества в том случае, когда учреждению оно было передано на баланс, однако право оперативного управления не зарегистрировано, судом также признано правомерным [3]. Комитетом по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) не доказано наличие у него права оперативного управления в отношении спорного помещения. Для возникновения у КУМИ этого права по смыслу п. 1 ст. 299 ГК РФ необходимым условием является, в первую очередь, принятие собственником решения о передаче имущества в оперативное управление. Доказательства того, что нежилое помещение передано КУМИ на баланс, а также приказ председателя КУМИ о том, что переданное на баланс имущество считается находящимся у КУМИ в оперативном управлении, не свидетельствуют о том, что собственником - муниципальным образованием принималось решение о передаче в оперативное управление КУМИ как учреждению муниципальной недвижимости.
Местная администрация вправе изъять имущество учреждения для последующей продажи путем приватизации, если оно излишнее, не используется либо используется не по назначению. При наличии у муниципального учреждения права оперативного управления на имущество местная администрация не вправе распорядиться им, поскольку в силу п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник вправе распорядиться имуществом по своему усмотрению только после изъятия у учреждения этого имущества как излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению.
Мена государственного или муниципального имущества на находящееся в частной собственности имущество не допускается. По иску прокурора как несоответствующее ст. 4, 13, 18 ФЗ-178 признано недействительным распоряжение администрации города о мене имущества, которым в собственность гражданина передано нежилое помещение в обмен на принимаемую в муниципальную собственность квартиру, принадлежащую гражданину на праве частной собственности [3]. Суд опроверг доводы местной администрации о том, что гражданское законодательство предусматривает возможность отчуждения имущества, в том числе муниципального, по договорам мены. В п. 1 ст. 13 ФЗ-178 перечислены способы приватизации государственного и муниципального имущества, в числе которых мена имущества отсутствует. В другой же норме ФЗ-178 - п. 2 ст. 34 содержится прямой запрет на обмен государственного или муниципального имущества на находящееся в частной собственности имущество. При издании распоряжения нарушены принципы приватизации (признание равенства покупателей, открытость деятельности ОМСУ (ст. 4)); а также права и интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и экономической деятельности, т.к. они лишились права участвовать в открытых торгах потенциальных покупателей муниципального имущества (ст. 18).
Передача муниципального имущества в уставной капитал уже созданного ОАО правомерна. КУМИ обратился в суд с требованиями к администрации города, ОАО о признании недействительным постановления главы города о вхождении в состав учредителей ОАО; о признании недействительной сделки приватизации по передаче муниципального имущества в уставный капитал ОАО [4]. КУМИ принято решение об условиях приватизации помещения и утвержден план его приватизации. Главой города принято постановление о вхождении в состав учредителей ОАО, согласно которому муниципальному образованию в лице КУМИ предписано принять участие в создании ОАО с внесением в качестве вклада в уставный капитал вновь создаваемого ОАО помещения. Муниципальное образование передало ОАО помещение в уставный капитал и приобрело 26% акций общества. Согласно п. 1 ст. 10 ФЗ-178 порядок планирования приватизации муниципального имущества определяется ОМСУ самостоятельно. С учетом этого судом не поставлена под сомнение законность самого факта передачи имущества в уставной капитал ОАО, а лишь указано, что нижестоящим судом не исследован вопрос о том, принималось ли решение о внесении помещения в прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества, о возможности внесения указанного имущества в качестве вклада в порядке приватизации в уставный капитал ОАО; имеется ли решение городской Думы об утверждении порядка и условий приватизации, наделен ли глава города полномочиями на принятие решения о приватизации муниципального имущества.
ОМСУ вправе вносить изменения и дополнения в прогнозные планы приватизации, в том числе об исключении (включении) имущества из числа планируемых приватизировать. Индивидуальному предпринимателю судом отказано в признании недействительным решения Собрания депутатов о внесении изменений в прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества в части выведения из перечня объектов недвижимости, которые планируется приватизировать в 2008 г., нежилого помещения [5]. Судом высказана позиция о том, что ФЗ-178 не содержит запрета на внесение изменений и дополнений в прогнозные планы приватизации. В удовлетворении требований МУП, который считал, что его права нарушены включением имущественного комплекса предприятия в Прогнозный план приватизации муниципального имущества города на 2007 г., и оспорил решение Совета об его утверждении, судом по вышеуказанным основаниям также отказано [6].
ОМСУ вправе последовательно применить несколько способов приватизации муниципального имущества. Прокурору отказано в удовлетворении требований о признании недействующим решения городской Думы в части приватизации МУП "Центральный универмаг" и последующего внесения полного пакета акций созданного ОАО "Центральный универмаг" в уставный капитал ОАО "ТК "ЦУМ" [7]. Судом отклонены доводы прокурора о том, что преобразование МУП в ОАО и внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставный капитал ОАО как самостоятельные способы приватизации, предусмотренные в подп. 1 и 9 п. 1 ст. 13 ФЗ-178, не могут применяться в совокупности; приватизация акций ОАО, образованного в ходе приватизации МУП, должна осуществляться только в результате их открытой продажи за плату способами, определенными ФЗ-178; решением Думы нарушены ст. 2, 14 и 15 ФЗ-178 в части соблюдения принципов равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов власти при приватизации имущества. К числу используемых способов приватизации государственного и муниципального имущества, перечисленных в ст. 13 ФЗ-178, относятся как преобразование МУП в ОАО, так и внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО. Суд установил, что запрет в последовательном применении указанных способов Законом не установлен. Исходя из смысла ст. 39 ФЗ-178, допускается нахождение 100% акций ОАО в муниципальной собственности, а потому чьи-либо права и законные интересы в связи с передачей 100% акций ОАО «Центральный универмаг", являющихся муниципальной собственностью, в уставный капитал ОАО "ТЦ "ЦУМ" не нарушены.
ОМСУ не вправе создавать хозяйственные общества. По заявлению прокурора судом признаны незаконными действия местной администрации по созданию ОАО и передаче в его уставной капитал муниципального имущества как несоответствующие требованиям ст. 66 ГК РФ, ст. 10 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах", ст. 13 ФЗ-178 [8]. Государственные органы и ОМСУ не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом (п. 1, 4 ст. 66 ГК РФ). Государственные органы и ОМСУ не могут выступать учредителями общества, если иное не установлено федеральными законами (п. 1 ст. 10 Закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ). Оспариваемое постановление об учреждении ОАО не содержит ссылок на то, что администрация при его создании выступает как представитель муниципального образования. Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ). Суд пришел к выводу о том, что исключением из общего правила, установленного п. 4 ст. 66 ГК РФ и п. 1 ст. 10 Закона от 26.12.1996 № 208-ФЗ, является участие государственных органов и ОМСУ в создании акционерных обществ в процессе приватизации. Внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО является одним из способов приватизации муниципального имущества (подп. 9 п. 1 ст. 13 ФЗ-178). Судом установлено, что план приватизации муниципального имущества муниципального образования на соответствующий год не принимался. Согласно выписке из ЕГРЮЛ единственным учредителем ОАО является муниципальное учреждение "Администрация района". При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что ОАО создано администрацией с нарушением порядка, установленного действующим законодательством.
Продажа муниципального имущества путем заключения договоров купли-продажи, выкупа арендованного имущества незаконны, поскольку не относятся к предусмотренным ФЗ-178 способам приватизации. Судом удовлетворен иск прокурора к местной администрации и ООО о признании недействительной заключенной ответчиками ничтожной сделки купли-продажи оборудования в силу ее ничтожности, в связи с нарушением при ее совершении законодательства о приватизации [9]. Администрацией в лице ее главы по договору купли-продажи оборудование продано ООО. В соответствии с ч. 1 ст. 217 ГК РФ передача муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. Суд пришел к выводу о том, что отчуждение муниципальной собственности произведено администрацией способом приватизации, не предусмотренным ФЗ-178. В нарушение п. 2 ст. 6 ФЗ-178 и Порядка использования муниципального имущества на территории Московской области, утвержденного решением Думы в соответствии с Уставом Московской области, решение о продаже вместо Думы принято главой администрации.
Индивидуальным предпринимателем и КУМИ до вступления в силу ФЗ-178 был заключен договор аренды муниципального помещения с правом выкупа. Срок действия договора истек в 2000 г., однако конклюдентными действиями сторон и на основании ст. 621 ГК РФ он продлен на неопределенный срок. В предъявленном в 2007 г. предпринимателем иске о понуждении к заключению договора купли-продажи арендуемого помещения судом отказано, поскольку отчуждение муниципального имущества возможно только путем приватизации, выкуп арендованного имущества законом в качестве способа приватизации не предусмотрен [10]. Договоры аренды муниципального имущества, предусматривающие выкуп без проведения конкурса или аукциона, т.е. не способом приватизации, являются ничтожными в силу ст. 168 ГК РФ [11].
Наличие заключенного договора аренды муниципального имущества согласно ст. 31 ФЗ-178 не является обременением приватизируемого имущества. Судом отказано в иске прокурора в интересах ООО к администрации городского округа и ОАО о признании недействительным договора купли-продажи помещений в здании в части продажи части помещений, арендуемых ООО, и применении последствий недействительности сделки в виде возврата каждой из сторон полученного по сделке. В обоснование предъявленного иска прокурор указал, что в нарушение п. 15 ст. 20, ст. 32 ФЗ-178 в договоре купли-продажи не содержится сведений о сохраняемом при переходе прав на указанный объект недвижимости обременении проданных помещений арендой с правом выкупа в пользу ООО [12]. Передача администрацией в собственность ОАО помещений произведена в соответствии со ст. 10, 13, 18 ФЗ-178 на основании заключенного по результатам состоявшегося открытого аукциона договора купли-продажи. Сведения об обременениях приватизируемого имущества договором аренды, заключенным между ООО и КУМИ, в договоре купли-продажи отсутствуют. Отклоняя довод прокурора о несоответствии договора требованиям ст. 32 ФЗ-178 суд отметил, что наличие договора аренды с другим лицом согласно ст. 31 ФЗ-178 к числу обременений приватизируемого имущества не относится. Ссылаясь на ст. 617 ГК РФ суд указал, что переход права собственности на сданное в аренду имущество другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды; сам факт заключения договора купли-продажи и отсутствие в нем указания на обременение помещений правом аренды ООО на права и законные интересы арендатора не влияет.
ОМСУ самостоятельно определяют условия приватизации муниципального имущества в рамках выбранного способа его приватизации. Райпо обратилось в суд с заявлением о признании частично недействующим Положения о порядке приватизации, владения, пользования и распоряжения (управления) муниципальным имуществом города, утвержденного постановлением городской Думы от 26.09.2002 [13]. Судом отклонен довод заявителя о том, что оспариваемое положение устанавливает преимущественное право трудовых коллективов при приватизации муниципальных предприятий, что противоречит ст. 13 ФЗ-178, содержащей исчерпывающий перечень способов приватизации, в том числе преобразование унитарного предприятия в ОАО. Согласно ч. 3 ст. 4, ч. 4 ст. 14 ФЗ-178 порядок и условия приватизации имущества, находящегося в собственности муниципального образования, определяются ОМСУ. Порядок и механизм преобразования унитарного предприятия в ОАО указанным Законом не регламентируется, в связи с чем Положение, содержащее такое условие приватизации, не противоречит закону.
Информационное сообщение о продаже муниципального имущества, опубликованное в специальном выпуске газеты, не является надлежащим опубликованием в средствах массовой информации в смысле п. 2 ст. 15 ФЗ-178. Размещение информационного сообщения о торгах в специальном выпуске (приложении) газеты отпечатанным меньшим тиражом, чем сама газета, повлияло на состав участников аукциона и величину стоимости отчуждаемого недвижимого имущества, тем самым ограничило доступность информации о приватизации муниципального имущества, сузило круг участников аукциона, послужило препятствием для реализации цели выставления имущества на публичную продажу. Суд пришел к выводу о том, что нарушение публичности сведений о приватизации муниципального имущества, определенных в ст. 15 ФЗ-178, предопределило неоправданное сужение круга участников проводимых торгов, и соответственно, ограничение предложений по цене приватизируемого объекта [14].
1. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01.09.2008 № А43-2497/2008-1-83.
2. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13.05.2008 № ФО4-2166/2008 (2961-А27-29).
3. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24.07.2008 № А52-4722/2007.
4. Постановление ФАС Уральского округа от 28.09.2006 № Ф09-8650/06-С3.
5. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29.08.2008 № А79-764/2008. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12.01.2006 № А82-10696/2005-45.
6. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 06.05.2008 № А29-7274/2007.
7. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23.08.2005 № А17-3896/5-2004.
8. Постановление ФАС Центрального округа от 15.11.2006 № А09-4925/06-29.
9. Постановление ФАС Центрального округа от 12.04.2004 № А68-41/ГП-6-03.
10. Постановление ФАС Центрального округа от 05.09.207 № А14-15502-2006/676/32.
11. Постановление ФАС Московского округа от 11.05.2004 № КГ-А40/3220-04.
12. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.10.2007 № 12836/07.
13. Постановление ФАС Центрального округа от 16.12.2003 № А09-6786/03-13.
14. Постановление ФАС Московского округа от 11.05.2004 по делу № КГ-А40/3220-04.
СЕРГИЕНКО Александр Анатольевич. Кандидат юридических наук. В 1989-1995 гг. работал в Туапсинской межрайонной прокуратуре Краснодарского края. В 1995-1998 гг. - заместитель прокурора Центрального административного округа г. Краснодара. В 1998-1999 гг. работал в прокуратуре г. Сочи, в 2002-2006 гг. - прокурор г. Сочи. С 2006 г. - прокурор Республики Мордовия. Государственный советник юстиции 2 класса.
ЕМЕЛЬКИНА Наталья Анатольевна. Кандидат юридических наук. С 1996 г. работает в органах прокуратуры Республики Мордовия. С 2003 г. - начальник отдела по надзору за соблюдением федерального и регионального законодательства Прокуратуры Республики Мордовия.
|
