написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 3 (44), Октябрь 2010.

Организация деятельности региональных центров государственночастного партнерства как институтов управления привлечением инвестиций в региональную экономику

Воротников А.М., управляющий директор Центра государственно-частного партнерства Государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", В.А.Королев Заместитель директора Института проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики

В статье рассмотрены формы и методы деятельности органов государственного или муниципального управления по организации проектов государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, органы государственного или муниципального управления, Внешэкономбанк, проект.

***

В инвестиционной деятельности субъектов РФ постепенно происходит осмысление того факта, что без масштабного участия бизнеса решение стратегических задач развития общественной инфраструктуры - дело неосуществимое.

В экономической литературе существует множество различных определений государственно-частного партнерства (ГЧП). Наиболее общее из них дается Всемирным банком: «ГЧП - это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно - как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [1].

Применительно к российской практике экспертное сообщество выработало следующее определение: ГЧП представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия* между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности [2].

*Возможные формы такого взаимодействия: закон, контракт (договор, соглашение), устав компании и пр.

Отсутствие федерального законодательства о ГЧП компенсируется тем, что во все большем количестве регионов, начиная с 2006 г., принимается региональное законодательство об участии субъектов РФ в ГЧП.

В этой связи выяснение позиции региональных руководителей по отношению к использованию экономического механизма ГЧП представляет существенный интерес и может содействовать преодолению барьеров на пути расширения масштабов и направлений взаимодействия государства и бизнеса, снижения нагрузки на региональные бюджеты, повышения эффективности использования общественной инфраструктуры.

Попытку изучить этот феномен в 2009 г. предприняли Центр ГЧП Внешэкономбанка и Институт государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшая школа экономики. Исследование было проведено с целью оценки готовности региональных властей и бизнеса к партнерству в инвестиционной деятельности на объектах общественной собственности, изучения уровня и основных трудностей развития рынка инфраструктурных услуг на принципах ГЧП.

В работе была использована анкета, разработанная специально для этой цели специалистами компании «Deloitte & Touche». Респондентам была гарантирована конфиденциальность представленной ими информации. На вопросы анкеты, сгруппированные в 10 тематических блоков, ответили специалисты из 21 субъекта РФ из 6 федеральных округов (за исключением Южного федерального округа). Респондентами выступали как представители органов государственной власти, так и эксперты-представители частного сектора. В целом выборка признана репрезентативной, а результаты анализа - адекватно раскрывающими ситуацию в целом по России.

Профиль респондента

Ответы на вопросы первого блока - «Профиль респондента» дают представление о его принадлежности к категориям «государственный служащий» или «представитель частного сектора» (банк, юридическая компания, девелопер, фонд, иное), а также о наличии у респондента опыта в сфере ГЧП. Основное количество ответов (90%) получено от руководителей среднего звена администраций, аппаратов правительств и министерств субъектов РФ.

57% опрошенных сообщили о том, что они не имеют опыта участия в реализации проектов ГЧП в России, равно как не имеют и подобного зарубежного опыта. Следует признать, что 43% позитивных ответов - высокий показатель. Объяснение, по нашему мнению, заключается в том, что анкета не определила понятие ГЧП, и респонденты имели возможность отнести к ГЧП практически любые формы взаимодействия публичного сектора и бизнеса: включая неформальное взаимодействие государства и предпринимательского сектора, например по комплексным проектам освоения территорий, промышленным округам; участие бизнеса в работе различных советов, экспертных групп, благотворительность и спонсорство, а также контрактные, концессионные, акционерные и другие формы. Очевидно, что ограничение форм ГЧП, например, долговременными контрактными соглашениями концессионного типа (аренда, концессии, договора на управление и т.п.) могло бы дать драматический результат: по состоянию на 01.01.2009 в субъектах РФ не было зарегистрировано ни одного концессионного соглашения.

Показательно, что типичным позитивным ответом на вопрос об опыте участия в ГЧП был такой:

1. «Определение организационной структуры регионального центра ГЧП и алгоритма его взаимодействия с Центром ГЧП ВЭБ.

2. Элементы мониторинга реализации в регионе инвестиционных проектов, частично основанных на использовании механизма ГЧП.

3. Организация коллегиальных решений (проведения совещаний в министерстве, выработка протокольных решений, рекомендаций, меморандума) по вопросам реализации начального этапа инвестиционного проекта».

Подобные ответы подтверждают отсутствие в регионах реальных проектов ГЧП, в которых бизнес и власть работают в рамках юридически оформленных соглашений на принципах разделения ответственности и рисков на объектах, обеспечивающих производство общественных услуг и товаров, и, одновременно, свидетельствуют о начале серьезной организационной работы в этом направлении.

Вопросы других 9 блоков были ориентированы на получение мнений о рынках инфраструктуры и ГЧП в России (в субъекте Федерации).

Государственная поддержка ГЧП-проектов

Вопрос: Возможна ли реализация инфраструктурного проекта ГЧП без государственной поддержки?

83% респондентов полагают, что без целевой государственной поддержки реализация инфраструктурных проектов невозможна.Данный факт можно объяснить тем, что подавляющее большинство опрошенных связывают возможности реализации обсуждаемых проектов с прямым софинансированием затрат из бюджетов разных уровней. Более того, финансовое участие государства создает уверенность частного сектора в реализуемости проекта и достижении приемлемых экономических и финансовых результатов. Подтверждается наличие ситуации, при которой частные инвесторы пока еще не готовы брать на себя ответственность за результаты реализации проектов ГЧП.

Вопрос: Какая именно государственная поддержка ГЧП-проектам необходима в первую очередь?

При определении наиболее значимой формы государственной поддержки проектам ГЧП мнения респондентов разошлись. На 1-м месте по значимости находится «гарантия спроса/тарифное регулирование (22%)», на 2-м - «регулирование финансовых инструментов и финансовых институтов для привлечения и поддержки частного инвестирования» (20%), на 3-м - «финансовая поддержка» (19%). Затем следуют «инициатива по проекту» (16%), «юридическая поддержка» (13%) и «общее руководство/управление» (5%). Особый интерес представляет графа «другое», в рамках которой респонденты отмечали такие формы государственной поддержки, как «субсидирование процентной ставки и налоговые льготы», а также «отработка механизма инвестирования частных инвестиций в публичные проекты».

Общий вывод из анализа ответов на этот вопрос: в регионах государственные служащие в первую очередь рассчитывают на государственную финансовую поддержку проектов ГЧП и явно недооценивают важность управления проектами и компетентности партнеров в организации взаимодействия государства и бизнеса.

Российская инфраструктура как сфера использования механизмов ГЧП

Вопрос: Будет ли российская инфраструктура привлекательным активом/инвестиционной возможностью?

76% опрошенных убеждены, что российская инфраструктура является и в перспективе будет оставаться привлекательным активом для инвесторов. Несмотря на то что инвестиционный климат для реализации инфраструктурных проектов и проектов ГЧП большинство респондентов (80%) оценивает как менее благоприятный, чем в других странах, объем инвестиций в инфраструктуру России должен быть увеличен - единодушное мнение всех экспертов (100%).

Вопрос: Инвестиционный климат в России для реализации инфраструктурных проектов ГЧП более благоприятен, чем в других странах?

Лишь 19% опрошенных полагают, что российские реалии приемлемы для создания партнерств в инвестиционной сфере. Такой незначительный показатель «уверенности» в благоприятности российского климата для создания ГЧП говорит о том, что большинство потенциальных участников взаимодействия публичного и частного секторов экономики в инвестиционной сфере ставят под вопрос саму возможность начинаний в данной области. Без становления благоприятного институционального и инвестиционного климата невозможен переход экономики на инновационно-инвестиционный путь развития, улучшение состояния социально ориентированного государственного строительства. Решение этой задачи требует согласованной работы всех ветвей государственной власти, бизнеса и гражданского общества.

Сфера применения ГЧП в России

Вопрос:В каком секторе, с точки значимости и привлекательности, проекты ГЧП представляют наибольший интерес?

Респондентам предлагалось ранжировать 5 секторов с точки зрения их значимости (рис. 1) и привлекательности (рис. 2) для реализации проектов и программ ГЧП. Сектора оценивались в порядке убывания оценки от 5 до 1. В результате обработки ответов каждому сектору был присвоен средний балл по рассматриваемому параметру.

Наиболее значимым и привлекательным сектором является транспортная инфраструктура, с небольшим отрывом следуют ЖКХ и социальная инфраструктура. Инфраструктура оборонной промышленности и пенитенциарная система по среднему баллу различаются незначительно в зависимости от признаков ранжирования, однако стоит отметить, что и тот, и другой секторы более социально значимы, но менее привлекательны для потенциальных инвесторов, с точки зрения респондентов. И, наконец, оборонная промышленность характеризуется сравнительно большей привлекательностью (на 16%), чем значимостью для участников проекта.

Таким образом, значимость для государства и привлекательность для бизнеса секторов экономики фактически во всех случаях совпадают (коэффициент корреляции между показателями значимости и привлекательности составил 0,942). В принципе, это дает основания утверждать, что развитие и функционирование механизмов ГЧП в этих секторах имеет хорошие перспективы, т.к. интересы частного и государственного секторов не входят в противоречие.

Источники финансирования ГЧП-проектов

В данном блоке оценивались источники финансирования проектов ГЧП с точки зрения их привлекательности и доступности. Максимальной оценкой является 8, минимальной - 1. Как и в предыдущем блоке, по результатам анализа каждому источнику присваивается средний балл.

Вопрос: Какой источник финансирования будет наиболее привлекательным?

Наиболее привлекательным источником финансирования, по мнению респондентов (рис. 3), являются российские фонды, затем следуют российские государственные банки. Следующие четыре категории попадают в интервал 4-5. Иностранный капитал получил средний балл 3,5. Некоторые респонденты в графе «другое» отмечали привлекательность таких источников, как совместный капитал (консолидированный бюджет) кластерных объединений предприятий, включающий банковский капитал, капитал российских фондов и частный капитал, а также личный капитал.

Напрашивается вывод о том, что государство должно стимулировать негосударственные финансовые институты, располагающие основной долей инвестиционных ресурсов страны, к более активному участию в проектах ГЧП.

Вопрос: Какой источник финансирования будет наиболее доступным?

С точки зрения доступности источники финансирования инфраструктурных проектов располагаются в том же порядке (рис. 4). Однако значения показателей, характеризующих выбор респондентом того или иного источника финансирования по этим двум параметрам, отличаются. Как видно из табл. 1, изменение значения среднего балла в зависимости от признака ранжирования наиболее значительно для российских фондов, российских коммерческих банков, иностранных коммерческих банков и «других» источников. Российские фонды как источник финансирования более привлекательны, чем доступны (-11,6%), российские коммерческие банки для потенциальных участников проектов значительно более доступны, чем интересны (19,1%), а иностранные коммерческие банки - привлекательны, но менее доступны (-10,0).

Таблица 1. Сравнение показателей доступность/привлекательность в зависимости от источника финансирования

Источник финансирования

Средний балл по признаку доступности

Средний балл по признаку привлекательности

Разница доступности и привлекательности, %

Изменение значения среднего балла в зависимости от признака ранжирования

Российские фонды

6,1

6,9

88,41

-11,6%

Российские государственные банки

5,6

5,8

96,55

-3,4%

Российские коммерческие банки

5,6

4,7

119,15

19,1%

Российский частный капитал

5

4,6

108,70

8,7%

Иностранные фонды

4,3

4,4

97,73

-2,3%

Иностранные коммерческие банки

3,6

4

90,00

-10,0%

Иностранный частный капитал

3,4

3,5

97,14

-2,9%

Другое

1,5

0,3

500,00

400,0%

Вопрос:Какой сектор экономики наиболее вероятно будет финансироваться российскими фондами?

Большинство респондентов придерживаются мнения, что инфраструктура ЖКХ будет финансироваться российскими фондами с наибольшей вероятностью (47,0%). Далее следуют транспортная (23,0%) и социальная инфраструктура (19,8). Оборонная промышленность и юстиция (имеется в виду зарубежный опыт концессий в сфере пенитенциарной инфраструктуры) (4,0%) являются в настоящий момент наименее популярными сферами для капитальных вложений со стороны российских фондов.

Приоритетность финансирования того или иного отраслевого направления ГЧП проектов (в % от общего количества ответов) для конкретного финансового института представлена в табл. 2.

Таблица 2. Приоритетность финансирования ГЧП (%)

Сектор

Финансирование российскими фондами

Финансирование российскими государственными банками

Финансирование российскими коммерческими банками

Финансирование иностранными финансовыми институтами

Транспорт

23,0

42,5

34,8

28,1

Социальная инфраструктура (образование, здравоохранение)

19,8

10,0

3,1

11,4

ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка и т.п.)

47,0

29,0

25,4

52,0

Оборонная промышленность

6,2

16,0

34,9

6,6

Пенитенциарная система

4,0

2,5

1,9

1,9

Развитие финансовых инструментов

Качество финансовых институтов России также отрицательно сказывается на ожиданиях респондентов финансирования ГЧП-проектов. Более 85% представителей регионов не считают российский кредитный рынок достаточно ликвидным для обеспечения поддержки ГЧП. Свыше 70% находят неликвидным международный рынок, что может быть связано как с внутренними проблемами: отсутствием опыта, боязнью нести валютный риск, так и с проблемой макроэкономической нестабильности мировой экономики. 81% экспертов уверены, что в их регионе не удастся привлечь иностранные средства для финансирования проектов ГЧП, и что этот процесс, несомненно, будет сопряжен с большими и порой непреодолимыми трудностями. Респонденты также отметили, что существует значительная проблема с привлечением средств для реализации ГЧП и на внутреннем финансовом рынке. Слабая степень ликвидности финансового рынка и неразвитость финансовых институтов России делают процедуру привлечения средств громоздкой и сложной (отметили 90% респондентов). Кроме того высока опасность непостоянства и нерегулярности финансовых потоков.

Несмотря на очевидное доверие российским государственным банкам, респонденты (90,5%) отмечают, что не все инфраструктурные проекты ГЧП найдут поддержку у государственных банков. Проблема финансирования, по мнению 71,4% опрошенных, будет осложняться недостаточной ликвидностью российского рынка ценных бумаг. При этом надежды на развитие рынка инфраструктурных облигаций также не отличаются оптимизмом. 66,7% опрошенных ответили отрицательно на вопрос об ожиданиях заметного роста российского рынка инфраструктурных облигаций, объясняя свою позицию отсутствием надлежащей нормативной правовой базы.

В этих условиях перспективы развития ГЧП респонденты связывают в основном с прямой финансовой поддержкой со стороны федерального правительства (81%) и региональных правительств и органов местного самоуправления (66,7%).

В целом, успехи на пути использования потенциала ГЧП будут с очевидностью определяться развитостью финансовых рынков и законодательства, расширяющего возможности диверсификации финансовых инструментов в проектах ГЧП.

Направления и основные характеристики российских проектов ГЧП

Показательными для современного состояния российской инфраструктуры следует признать выбранные респондентами сектора с наибольшими ожиданиями проектов ГЧП.

По мнению респондентов, наиболее востребованы в ближайшие годы будут ГЧП-проекты в сфере ЖКХ, что отражает их уверенность в необходимости реализации проектов высокой социальной значимости даже в условиях кризиса (48,6%). На 2-м месте стоит транспортная инфраструктура (29,5%), на 3-м - социальная инфраструктура (13,7%), на 4-м - инфраструктура оборонной промышленности (7,3%), на 5-м - развивающееся в европейских странах направление использования инструментария ГЧП в модернизации пенитенциарной инфраструктуры (1%).

Показательным, с точки зрения масштабов проектов ГЧП, следует признать мнение 55,6% респондентов, которые считают, что минимальная стоимость типичного ГЧП-проекта в ближайшие годы будет находиться в интервале до 100 млн долл. США, и еще 33,3% оценивают этот интервал в диапазоне 101-200 млн долл. США. Вместе с тем резонно согласиться с теми экспертами, которые вносят корректировки в понимание масштабности проектов ГЧП: минимальная стоимость проекта, вероятнее всего, будет варьироваться в зависимости от уровня инициирования проекта. Для государственных программ и проектов минимальная стоимость будет выше, чем минимальная стоимость проектов региональных и муниципальных. Согласно такой логике, типичные муниципальные проекты будут реализовываться в диапазоне минимальной стоимости меньше 100 млн долл. США, региональные - 101-200 млн долл. США, а федеральные - 501-1000 млн долл. США и более.

По мнению 66,7% респондентов, типичный ГЧП-проект будет иметь 10% минимальную внутреннюю норму рентабельности (IRR) (рис. 5) и такую же минимальную окупаемость инвестиций (57,9%) (рис. 6). Ожидание 10% IRR заставляет задуматься над проблемой целесообразности привлечения заемных средств в проекты ГЧП, т.к. ставки рефинансирования Банка России только за последние месяцы на фоне выхода из финансового кризиса проявили тенденцию к снижению до уровня 7,5-8%, хотя за предшествующие 5 лет не опускались ниже 10% уровня. Соответственно и процентные ставки коммерческих кредитов в обозримой перспективе, вероятно, останутся существенно более высокими, чем 10%. Тем самым, позиция специалистов органов исполнительной власти о необходимости активного финансового участия государства в проектах ГЧП получает дополнительные основания. Средний период окупаемости инвестиций в проекты ГЧП, на который ориентируется почти 90 % респондентов, - 7-10 лет. Эта оценка, скорее всего, обусловлена относительно небольшими, по мнению респондентов, масштабами реальных региональных инфраструктурных проектов.

Большинство респондентов считает, что валютой финансирования будет выступать рубль (90%), меньшинство - евро (5%) или «корзина из нескольких валют, пропорции которых пока не ясны». Тем самым, очевидно, что государство ориентировано в основном на внутренние источники финансирования проектов ГЧП

В ходе опроса оказалось, что выявить наиболее привлекательную характеристику российского рынка ГЧП достаточно проблематично. Об этом свидетельствуют данные, приведенные на рис. 7.

Средний балл по каждой из приведенных характеристик попадает в интервал 3-4,5 при возможном максимуме 8 баллов. Таким образом, респонденты разошлись во мнениях относительно самого привлекательного признака российского рынка ГЧП для его участников, что свидетельствует, помимо прочего, об отсутствии единой концепции и понимания ГЧП и, в конечном счете, цели использования механизмов ГЧП.

Из приведенных выше данных можно сделать вывод: до тех пор, пока на государственном уровне не будет сформулирована концепция ГЧП, пока в региональных стратегиях социально-экономического развития и программах ГЧП не будут поставлены конкретные цели и не определены способы их достижения, пока не сформированы рынки проектов ГЧП, целенаправленная деятельность государственных служащих и руководителей бизнеса в этой сфере будет оставаться крайне затруднительной. Как следствие - потенциал частного сектора для решения задач развития и эффективного использования общественной инфраструктуры останется невостребованным.

Понимание российского рынка ГЧП его участниками

Результаты опроса показывают, что далеко не всем известны и понятны существующие схемы ГЧП. Такое положение, предположительно, связано с несовершенством нормативной правовой базы ГЧП, отсутствием отработанных финансовых механизмов участия частного сектора в общественных проектах и публичного сектора - в совместных с частным бизнесом проектах, основанных на четком определении сфер ответственности сторон, разделении рисков, учете различий в целях и взаимных гарантиях. Более 52% опрошенных считают, что специалисты органов исполнительной власти слабо понимают схемы ГЧП, около 62% сомневаются в компетентности органов власти в области ГЧП, а примерно 33,3% заявили, что российские государственные органы вообще не знают, для каких целей используется механизм ГЧП.

Следует обратить внимание на тот факт, что менее 5% респондентов согласились с тем, что государственные органы управления оказывают поддержку инвесторам проектов ГЧП.

Еще одной проблемой российского рынка ГЧП является недоступность и асимметрия информации, в результате чего сведения о том или ином потенциальном проекте ГЧП или даже заключенном контракте ГЧП не доходят до потенциальных заинтересованных участников. Как отметили 66,7% респондентов, информация о возможном участии в проекте или программе ГЧП зачастую недоступна.

Основные риски, присущие российским ГЧП-проектам

Управление рисками - довольно сложный и проблемный вопрос, в особенности для ГЧП. Данный вид взаимодействия - балансирование на грани двух фундаментальных интересов: выполнение социальных обязательств и стремление и получение прибыли, что сопряжено со значительными рисками для обеих сторон.

В идеальном случае взаимодействия предполагается, что государство, беря на себя правовые риски, дает частному партнеру долгосрочные гарантии в отношении проекта (вплоть до неизменности законодательства на срок его осуществления). Все политические риски государство также должно взять на себя. В случае если проект осуществляется в социально чувствительной сфере, например в жилищно-коммунальном хозяйстве или строительстве платных дорог, государство, как правило, должно "гарантировать минимальный уровень спроса" для обеспечения рентабельности проекта. Еще одной существенной проблемой для ГЧП может быть неадекватное управление проектом со стороны государства (коррупция в системе отбора проектов на конкурс и последующих процессов - существует опасность, что развитие ГЧП будет порождать коррупцию и стимулировать нечестную конкуренцию за рынок и собственно на рынке услуг). Прозрачность процедур отбора и свободная конкуренция частных партнеров имеют большое значение для эффективного функционирования института ГЧП. Создание недискриминационных условий именно на региональном уровне, обеспечение принципа равноправия участников партнерства представляют собой определенные сложности ввиду отсутствия необходимой культуры и регламентации исполнения административных функций по проектам ГЧП.

Проведенный опрос показал, что на уровне субъектов Российской Федерации доминантную группу составляют следующие риски: недостаток долгосрочного финансирования - около 30%, слабая законодательная база - примерно 24%, политические, рыночные и другие риски - каждая категория - менее 10% (табл. 3).

Таблица 3. Основные риски, присущие российским проектам ГЧП

Риски российского рынка проектов ГЧП

Мнение респондентов, %

Показатель значимости, %

Недостаток долгосрочного финансирования 

28,6

100

Слабая законодательная база

23,8

83,3

Политический риск

9,5

33,3

Рыночный риск

9,5

33,3

Недостаточно прозрачная процедура тендера

9,5

33,3

Валютный риск (для иностранных инвестиций)

7,9

27,8

Способность государства погасить свои обязательства в долгосрочной перспективе

6,3

22,2

Коррупция

3,2

11,1

Неясный и непроверенный налоговый режим

1,6

5,6

Незаконное присвоение/хищение

0

0

Если принять значение риска недостатка долгосрочного финансирования за 100%, то можно сравнить все риски между собой по степени значимости. На 17% менее значим риск неразвитости законодательной базы. Значительно меньшие показатели значимости имеют рыночный риск, политический риск и риск недостаточной прозрачности процедуры тендера (табл. 3). Далее следуют все остальные риски, последний из которых - риск незаконного присвоения/хищения - вообще не вызывает у респондентов опасений, что говорит, по меньшей мере, об их оптимизме.

Как выяснилось в ходе опроса, региональный уровень проектов ГЧП нуждается, по мнению респондентов, прежде всего, в финансовой государственной поддержке, гарантировании со стороны государства спроса на услуги ГЧП и в эффективном тарифном регулировании. Эти меры обеспечат возможность противостоять неблагоприятным изменениям рыночной среды и, соответственно, уменьшению или исчезновению ожидаемого дохода.

Очевидно, что в Российской Федерации неразвитость рынка проектов ГЧП препятствует «возмужанию» российских частных инвесторов и постепенному уходу от опеки государства там, где без нее в ходе реализации инвестиционных проектов вполне можно обойтись.

Внешэкономбанк и рыночные экспертные институты

Последний блок вопросов касался роли Внешэкономбанка и частных экспертных институтов в развитии практики ГЧП в России.

Респонденты отметили также несколько необходимых условий поддержки ГЧП (непосредственно обращенных к Банку Развития) - финансирование собственно проектов, создание проектной документации и унификация договоров, региональная поддержка (табл. 4).

Таблица 4. Функции Внешэкономбанка в сфере ГЧП

Функция

Мнения респондентов, % от общего числа респондентов

Финансирование

29,5

Создание проектной документации / стандартизация и унификация договоров

18,0

Региональная поддержка (юридическая, образовательная и т.п.)

14,8

Консультирование по проекту и технико-экономическое обоснование

11,5

Оптимизация законодательной базы

8,2

Информационная поддержка и координация

6,6

Унификация стандартов экономической состоятельности проекта

4,9

Разработка передовой методологии для проведения сравнительного анализа проектов

3,3

Координация проекта

3,3

Экспертиза

0

Другое

0

Подавляющее большинство респондентов недооценивают важность специальных компетенций, знаний и навыков в сфере ГЧП. 81% опрошенных не имеют представления о том, какие услуги в области ГЧП предоставляют даже крупнейшие и наиболее авторитетные международные консалтинговые компании, работающие на российском рынке, например, компания «Deloitte & Touche». Это свидетельствует о необходимости проведения мероприятий по распространению информации о возможностях и направлениях деятельности экспертных институтов в сфере ГЧП. И, наверное, о необходимости развития рынка консалтинговых услуг в нашей стране.

Выводы по результатам исследования

Результаты мониторинга отношения региональных органов исполнительной власти к развитию ГЧП свидетельствуют о необходимости организации системной работы по институциональному обеспечению этого вида взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества.

В рамках ГЧП государственный сектор сохраняет стратегический контроль за оказанием услуг и не снимает с себя обязательств по выполнению социальных функций. Проекты ГЧП, прежде всего, призваны обеспечить наиболее эффективное использование бюджетных и иных ресурсов государственного сектора в интересах населения нашей страны. В то же время государство должно создать условия для использования финансового, управленческого и интеллектуального потенциала частного сектора в общественных проектах.

Через механизм ГЧП эффективность рыночных механизмов и элементов трансформируется в выгоды для государства и общества, которые проявляются в расширении номенклатуры, масштабов и повышении качества общественных услуг, работ и товаров. Мировой опыт подтверждает, что ГЧП при условии их правильной организации отличаются большей эффективностью по сравнению с традиционной системой государственных закупок.

В условиях финансового кризиса многие регионы и муниципалитеты стали проявлять все больший практический интерес к передаче в управление частным инвесторам объектов общественной инфраструктуры. Это позволит, основываясь на мировом опыте, оценить возможное снижение нагрузки на местные бюджеты за счет использования механизмов ГЧП не менее чем на 5-10%, улучшить качество предоставляемых услуг, привлечь к реализации проектов малый и средний бизнес. Однако присутствует и оборотная сторона медали. Недостаточная проработанность режимов ГЧП, в том числе нарушение баланса интересов между партнерами, не позволяет использовать данный механизм на полную силу. Проблемой ГЧП в России является риск невыполнения сторонами взятых на себя обязательств, например, нарушение сроков финансирования проектов, проблемы с длительным кредитованием проектов, несовершенство бюджетного законодательства и механизма формирования целевых программ.

Общепризнанным фактом является недостаточная адаптированность российской правовой системы в области финансовых рынков к стандартам, в которых инвесторы, прежде всего, зарубежные, привыкли работать. В области ГЧП законодательная база достаточно слаба: государство по сравнению с частным партнером обладает значительными привилегиями, например, в части относительно простой схемы выхода государства из партнерства и недостаточно проработанного механизма компенсации затрат частного инвестора в этом случае.

Для обеспечения долгосрочного кредитования по доступным процентным ставкам финансовые рынки должны отличаться активностью и ликвидностью. Многие проекты, в особенности на региональном уровне, испытывают или же будут потенциально испытывать проблемы с доступом к финансированию. Соответственно, со стороны государства требуется принимать меры по обеспечению финансовой состоятельности проектов. Долгосрочное финансирование проектов частным сектором, как правило, зависит от приемлемости долгосрочных инструментов заемного финансирования.

Для того чтобы не создавать плодородной почвы для возникновения коррупции, необходимо улучшить законодательство в сфере проведения государственных тендеров, защиты имущественных прав партнеров. Вероятно, назрела необходимость разработки федеральной системы контрактных отношений по поводу проектов, в которых государство выступает не в роли заказчика, а в сложной и новой для себя роли партнера. Критическое значение также имеет специфика проекта. В результате главными становятся проблемы дальнейшей окупаемости проекта - гарантирование спроса, инвестиционных затрат и отдачи. Необходимо четко специфицировать механизмы, формы и методы партнерства, регламентировав все возможные последствия и обстоятельства.

ГЧП - надежный и эффективный механизм экономического роста, который также способствует привнесению более высоких управленческих стандартов частного сектора в социальные услуги.

Области использования ГЧП многообразны и перспективны. Вместе с тем само по себе ГЧП не способно снять основные проблемы неэффективности государства как инвестора.

Государство в России является доминирующим партнером, а для эффективного развития ГЧП необходимо равноправие прав и обязанностей сторон. Цель же ГЧП заключается в том, чтобы использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений по принципу равноправного сотрудничества.

Результаты мониторинга подтвердили, что в российских органах исполнительной власти в отношении ГЧП существует «барьер некомпетентности», который может быть преодолен совместными усилиями руководителей субъектов РФ, российских институтов развития, ведущих образовательных центров и национальных исследовательских университетов. Тематика ГЧП должна быть включена в программы и планы повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих, реализуемые с привлечением российских и зарубежных тренеров, специалистов и экспертов в области ГЧП.

Важную роль в преодолении «барьера некомпетентности» должны сыграть создаваемые региональные центры ГЧП, одной из функций которых является организация подготовки кадров органов государственного и муниципального управления в сфере ГЧП.

Результаты этих усилий могут эффективно способствовать реальному вовлечению частного сектора в реализацию масштабных программ регионального социально-экономического развития.

Примечания

1. Delmon J. Private sector investment in infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P. 7.

2. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М., 2010.

ВОРОТНИКОВ Александр Михайлович. Кандидат химических наук, доктор экономики. В прошлом Министр экономики Чувашской Республики, занимал ответственные посты в Министерстве экономического развития и торговли РФ. Заместитель заведующего кафедрой "Экономика и организация ГЧП" Московской академии государственного и муниципального управления. Заместитель начальника управления Центра ГЧП государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", координирует региональную деятельность Центра. Член 6 коллегиальных органов региональных центров ГЧП.

КОРОЛЕВ Владимир Александрович. Кандидат экономических наук. Занимал руководящие должности в федеральных органах исполнительной власти. Заместитель директора Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ. Действительный государственный советник Российской Федерации. Член группы экспертов по государственно-частному партнерству Европейской экономической комиссии ООН; член Совета по государственно-частному партнерству Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы ФС РФ.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100