написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 2-3 (3-4) 2000г

Земельно-имущественный комплекс России как объект регулирования

Сай С.И., руководитель Федеральной службы земельного кадастра Российской Федерации

В исторической ретроспективе отношения к собственности, как доминанты экономического строя общества, претерпевали неоднократные изменения, обусловленные стремлением преодолеть противоречие между ограниченностью вовлекаемых в производство ресурсов и возрастающими потребностями людей. В поисках путей максимализации эффективности производительных сил общество периодически трансформировало формы собственности на средства производства и механизм государственного участия в управлении экономикой.

Центральным звеном общественно-экономических отношений всегда выступали отношения земельной собственности.

Земля представляет собой уникальный природный ресурс. Она является единственным местом существования человечества, основным и единственным фактором организации его производительных сил, участвующим в создании всех других продуктов и благ. Ограниченность и невосполнимость этого ресурса вызывает объективную необходимость общественного регулирования правовых норм и условий землепользования.

Вместе с тем, в рыночной экономике земля приобретает форму товара и может служить объектом имущественных сделок, результаты которых в той или иной мере способны ущемить интересы других людей и общества в целом. Поэтому введение рыночных отношений предъявляет повышенные требования к системе государственного учета и регистрации земельных участков, контролю за их правовым статусом и действующими обременениями, оборотом земли и ее рациональным использованием.

Последнее полагает, что часть дохода, который способен генерировать земельный участок в силу своего местоположения, природных свойств и имеющиеся улучшений, не обусловленных хозяйственной деятельность самого владельца, может служить источником удовлетворения общественных потребностей и изыматься в в виде рентных платежей. Это в свою очередь, требует мониторинга стоимостных характеристик участков земли как средств производства и объектов инвестирования.

И, наконец, земля является базисной составляющей любой недвижимости. Согласно статье 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения.

Законодательно установленное определение недвижимости носит общий характер и не содержит правил и признаков, на основании которых из множества недвижимого имущества можно выделить отдельные объекты недвижимости. В связи с этим в настоящее время невозможно однозначно обособить такие объекты недвижимости, как участки недр, леса и многолетние насаждения. Очевидно, поэтому реально функционирующий рынок недвижимости ограничивается объектами недвижимости, обособление которых возможно на основе обычного делового оборота. К таким объектам недвижимости относятся: земельные участки, здания и сооружения (первичные объекты недвижимости), квартиры, жилые и нежилые помещения (вторичные объекты недвижимости).

Это положение косвенно закрепляет также закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (статья 12, пункт 6), который устанавливает, что Единый государственный реестр прав состоит из отдельных разделов, содержащих записи о каждом объекте недвижимого имущества, причем в качестве разделов явно названы земельные участки, здания, сооружения, квартиры, помещения, и неявно упомянуты «иные объекты недвижимого имущества, прочно связанные с земельным участком», а также «иные объекты, входящие в состав зданий и сооружений».

Таким образом, практическая значимость для функционирующего рынка недвижимости таких объектов недвижимости, как земельные участки, здания (сооружения) и помещения (квартиры), а также законодательная определенность правил государственной регистрации прав на них позволяет сделать вывод о том, что в первую очередь должны быть решены вопросы регулирования отношений между собственниками именно этих типов объектов недвижимости. В связи с этим возникает необходимость установления правил, на основании которых земельные участки, здания (сооружения) и помещения (квартиры) могут обособляться как объекты гражданских прав.

Законом установлено, что права на недвижимые вещи принадлежат государственной регистрации (статья 131 Гражданского кодекса РФ). Тем самым объекты недвижимости имеют двойственную природу: с одной стороны это объекты права, а с другой — это прочно связанные с землей физические объекты (непосредственно или через объект, частью которого он является), а также собственно земельные участки. Для того чтобы определить понятие «объект недвижимости», необходимо установить, должен ли любой земельный участок или прочно связанный с землей объект рассматриваться как объект недвижимости. От этого будет зависеть, можно ли выделить земельный участок размером 10 кв.м. под жилищное строительство, рассматривать как предмет сделки 1 кв.м. жилой площади, продавать сооружение, необходимое для обеспечения технологического цикла работы предприятия и т.д. Во всех этих случаях возможность выделения объекта недвижимости зависит от его назначения.

Таким образом, к факторам, позволяющим выделить из множества недвижимого имущества отдельный объект недвижимости, относятся: наличие права, возможность физического обособления и назначение объекта. В соответствии с этим объект недвижимости есть юридически определенная часть недвижимого имущества, которая при этом обособлена или может быть обособлена физически в такой мере, при которой обеспечивается возможность ее использования по назначению.

Из данного определения, например, следует, что земельный участок 10 кв.м. не может быть объектом недвижимости предназначенным для капитального строительства, но может быть объектом недвижимости, который выделяется из состава одного земельного участка и продается собственнику соседнего участка.

Вопрос о том, в какой мере обособляемый имущественный объект может использоваться по назначению, требует самостоятельного и законодательного регулирования, например, на основе закона «О формировании объекта недвижимости».

Поскольку земля является субстанцией недвижимости, имущественные правоотношения, связанные с недвижимостью, определяются прежде всего формами земельной собственности. Не случайно, вопрос о праве земельной собственности на протяжении двадцатого столетия был и пока еще остается в нашей стране объектом ожесточенного противоборства различных политических сил в стремлении повлиять на общественно-экономический строй будущей России.

После большевисткой национализации земли она в течении 70 с лишним лет находилась в монопольной собственности государства. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., восстановила право частной собственности на землю. По российскому законодательству собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

В зарубежной практике пакет полномочий в отношении земли включает еще 8 элементов:

  • право на доход, который дает реализация пользования и распоряжения землей;
  • право на отчуждение, потребление, трату по своему усмотрению вплоть до уничтожения вещи (кроме земли);
  • гарантия от экспроприации, или право на безопасность;
  • право передавать земельные участки;
  • бессрочное владение;
  • запрещения использовать землю во вред другим людям;
  • возможность изъятия участка в уплату невозмещенного долга;
  • остаточный принцип, т. е. существование норм и правил, обеспечивающих восстановление нарушенных прав.

Вышеназванные и другие элементы, характеризующие понятие земельной собственности, в сочетании с правами владения, пользования распоряжения допускают существование около 1500 вариантов имущественных прав.

Следовательно, в соответствии с мировой практикой понятие земельной собственности следует рассматривать как комплекс земельно-имущественных прав, регламентирующие конкретные условия землепользования. Строго говоря, владельцу передается не земля как физическое тело, обитаемая часть нашей планеты, а комплекс имущественных прав по общественно полезному использованию данного участка. При любой общественно-экономической формации общество остается главным собственником территориально-земельного ресурса, делегирующим конкретным землепользователям отдельные функции и открытые для изменения права в использовании земельной собственности. Поэтому вся система земельно-имущественных отношений носит преимущественно ограничительный характер, ущемляющий права отдельных собственников в угоду общественным интересам.

Земельно-имущественные отношения выделяются в особую социально-экономическую категорию не только из-за специфики земли как уникального объекта всеобщих многоцелевых интересов, но также в силу двойственности состояния земельного фонда, участвующего в общественном воспроизводстве одновременно в качестве природного фактора и товара. Соответственно этому множество общественных интересов в отношении земли можно условно разделить на две группы: 1) интересы по поводу эффективного освоения природных свойств земельного ресурса (технологический аспект); 2) интересы по поводу товарно-денежных параметров земельной собственности (социально-экономический аспект).

При распределении ресурсов первая группа общественных интересов ориентируется на параметры функционально-хозяйственной структуры земельного фонда: на масштабы, пропорции и приоритеты его распределения по степени хозяйственного освоения; виды и категории земель; типы их целевого использования; интенсивность эксплуатации и продуктивность земель, их геологическое и экологическое состояние. Общественные и индивидуальные интересы этой группы обычно синхронизируются с поддержанием наиболее эффективной функционально-хозяйственной структуры территориального земельного фонда, а возникающие противоречия носят неантагонистический характер и разрешаются на основе рыночного самоуправления.

Вторая группа общественных земельных интересов направлена на социально-экономическую структуру земельной собственности по составу, сочетанию и пропорциям ее конкретных форм. Здесь речь идет о соотношениях величин земельной собственности государства, органов местного самоуправления, различного типа предпринимательских структур, различных групп населения, иностранных землевладельцев. При этом интересы общества ориентированы на оптимальное с его точки зрения использование земельных ресурсов, а интересы собственников — на сохранение за ними приобретенных имущественных прав на землю независимо от эффективности ее эксплуатации. Отсюда проистекают противоречия между интересами различных слоев и групп населения, сопровождающиеся серьезными конфликтами.

В сфере хозяйственного освоения земельных ресурсов общественные интересы первой группы фокусируются на сохранение и накопление полезных свойств земли как предмета и средства труда, либо как территориального базиса для конкретного производства. Здесь притязания общества в целом и отдельного землевладельца в долгосрочной перспективе, как правило, совпадают. Однако с позиции текущего землевладения они не редко вступают в противоречие, так как тактическая выгода нынешнего собственника земли может обернуться экономическими, экологическими и социальными потерями для страны сегодня или в будущем.

Вторая группа общественных интересов, направленных на эффективное использование земельных ресурсов, формируется в рамках общественных и частных притязаний по поводу наиболее продуктивного и высокодоходного вовлечения в товарное производство полезных свойств земельных и территориальных ресурсов, в том числе выгодного применения их рентообразующих возможностей.

С точки зрения сохранения экологического баланса среды обитания людей и восстановления полезных свойств экосистемы, утраченных в процессе хозяйственной деятельности, в первом случае просматриваются интересы и зависимости по поводу регенерации земельных ресурсов как природного компонента, во втором — как специфического товара.

В первом случае совокупность общественных интересов служит основанием для компромисса в отношении целей, задач, механизмов и источников финансирования мероприятий по сохранению и приумножению полезных свойств земельного и территориального фонда конкретного региона.

Во втором случае предметом интересов служит деятельность по поддержанию на должном уровне товарных свойств земельной собственности путем регулирования ценовых параметров на земельном рынке, создания условий для сохранения ликвидности земельных участков, их эффективного рыночного оборота, сохранение реальной стоимостной формы и т.п. При этом интересы общества и конкретного землевладельца по одним позициям совпадают, по другим — вступают в противоречие. Так, они совпадают в сохранении на определенном уровне рыночной цены земли, как залоговой стоимости, и не столь гармоничны по поводу оценки земли в целях ее налогообложения.

При исследовании оснований для выделения земельных отношений в особую социально-экономическую категорию следует добавить еще два важных обстоятельства. Одно из них состоит в том, что земельный ресурс органично участвует во всех сферах воспроизводственного процесса. Так, в стадии производства жизненных средств и ресурсов земля входит в затратную составляющую, определяя через свои ценовые параметры величину общественно-необходимых и индивидуальных издержек. Изъятие ренты налоговыми методами включает земельный фактор в сферу распределения, а пространственно-географические и коммуникационные параметры земельного участка оказывают влияние на направления, интенсивность и скорость движения созданного продукта, обеспечивая участие данного фактора в сфере обращения и потребления.

Таким образом, будучи объектом всеобщих интересов и «сквозным» фактором воспроизводительного процесса земельно-имущественный комплекс становится центральным базовым элементом общественных отношений. Земельные отношения перемещаются в структуре общественных отношений в ее основание, становятся регулятором всей остальной совокупности общественных связей и зависимостей, включая не только экономическую, но социально-демографическую, политическую, экономическую и другие сферы общественного воспроизводства.

Другое важное обстоятельство состоит в том, что земельный ресурс, как объект недвижимости, невозможно физически изъять и переместить в пространстве, переработать и растворить в другой пространственно мобильной продукции, использовать и амортизировать без остатка. Это специфическое свойство земельной собственности позволяет постоянно держать ее в фокусе общественного внимания и контроля, обусловить комплексом регламентирующих требований и ограничений. При этом всегда сохраняется возможность обеспечить приоритет общественных интересов над индивидуальными, общество обладает свободой действий в изменении норм землепользования и содержательного наполнения прав землевладельцев.

Указанная особенность земельной собственности создает объективные предпосылки и технологические возможности для вмешательства правомочных органов во взаимосвязи и взаимоотношения между людьми, возникающие по поводу распределения, перераспределения, использования и восстановления земельных ресурсов. Это вмешательство может опираться как на административную, так и экономическую основу, быть более или менее командно-бюрократическим или либерально-рыночным. Но при любых вариантах общество останется главным консолидированным собственником территориально-земельных ресурсов, регулирующим в различных правовых формах земельно-имущественные отношения.

По данным госземучета земельный фонд Российской Федерации составлял на 1 января 1999 г. 1709.8 млн. га (без учета внутренних вод и территориального моря). Начатые в 1990 г. общественно-экономические преобразования в России привели к значительным изменениям в структуре земельного фонда страны, обусловленным выделением многообразия форм собственности. По данным государственного земельного учета, в структуре земельного фонда на долю земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, приходится 92.4%, или 1579.8 млн.га. В частной собственности граждан и их объединений и юридических лиц находится 130 млн.га, или 7.6% всех земель, в том числе в собственности юридических лиц — 28.3 млн.га (1.7%) и в собственности граждан 101.7 млн.га (5.9%).

Несовершенство законодательной и нормативной базы пока не позволяет фактически разграничить государственную собственность по уровням управления и учесть в отдельные земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. Значительная часть земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, предоставлена гражданам в аренду, пожизненное наследуемое владение и постоянное пользование, так что фактически выведена из сферы прямого государственного управления.

Из 130 млн. га земель, находящихся в частной собственности, 126 млн. га (97.2%) приходится на земли сельскохозяйственного назначения. На 1 января 1999 г. доля этих земель, находящихся в собственности граждан, составила 98.2 млн. га (21.6%) и в собственности юридических лиц — 28.2 млн. га (6.2%). Из оставшихся 327.3 млн. га земель этой категории 319.5 млн. га (97.6%) предоставлена гражданам и юридическим лицам в пожизненное наследуемое владение, постоянное и срочное пользование или аренду. Отсюда можно заключить, что подавляющая часть земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время находится в руках частных землепользователей, на которых в первую очередь направлено регулирующее воздействие земельно-имущественных преобразований.

Результаты этих преобразований не вызывают оптимизма. Продолжается устойчивая тенденция изъятия значительных массивов продуктивных земель из сельскохозяйственного оборота. Более того, за последние годы этот процесс даже заметно ускорился. Так, за 1971-1990 гг. общая площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 8.2 млн. га, а за период 1991-1997 гг. — на 7.6 млн. га. Наиболее ценная составляющая сельхозугодий — пахотные земли за 7 лет (1991-1997 гг.) уменьшились по площади на 7.4 млн. га против 1.5 млн. га за 20-летний период с 1971 по 1990 гг.

Продуктивные сельскохозяйственные земли, как и прежде, передавались под застройку, размещение транспортных коммуникаций, промышленных предприятий и т.п. Несмотря на общий спад производства в большинстве отраслей промышленности за 1991-1998 гг. предприятиям несельскохозяйственного профиля передано 1.6 млн. га земель, более половины которых составили сельскохозяйственные угодья. Как показывает мониторинг земли, в большинстве случаев требования предприятий о выделении дополнительных площадей отнюдь не вызывались производственной необходимостью, а преследовали исключительно коммерческие интересы их руководителей, связанные с возможностями последующей перепродажи земли или сдаче ее в аренду. Это говорит о том, что ныне действующая система земельных платежей не стимулирует владельцев земли к ее экономному использованию.

Серьезной проблемой землепользования сегодня является обостряющееся противоречие между интересами землепользователей и возможностью сохранения полезных свойств земельных ресурсов. О масштабах и остроте данной проблемы для современных российских условий, особенно в сфере сельскохозяйственного землепользования, свидетельствуют следующие данные. На 1 января 1999 г. из 190.6 млн. га сельскохозяйственных угодий, сосредоточенных в составе земель сельскохозяйственного назначения, около 60 млн. га подвержены эрозии, 40 млн. га представлены засоленными и солонцовыми землями, 26 млн. га переувлажнены и заболочены. С 1990 по 1998 гг. площадь орошаемых земель с хорошим мелиоративным состоянием сократилась более чем на 30% и осушенных — на 60%. Земли с неудовлетворительным мелиоративным состоянием на оросительных системах теперь занимают более 15% и на осушительных системах — 24%.

Особую озабоченность вызывает повсеместное снижение плодородие почв из-за негативных воздействий на земли и резкого сокращения объемов работ по их улучшению. За последние 8 лет объемы проведения агрохимических мероприятий снизились в 2.5-5 раз, мелиоративных — в 5-7 раз, более чем 2.5-3 раза сократилось внесение в почву органических удобрений, в 4-5 раз минеральных. В результате происходит истощение почв, особенно пашни. Содержание гумуса в них достигло предельно минимального уровня: 1.3% — в нечерноземной зоне, 5% и менее — в центрально-черноземных областях. Снижен до минимума накопленный запас кальция в почвах, которые стали неустойчивы к воздействию техники при обработке полей. Резко увеличились площади закисленных почв, включая черноземы, для которых этот процесс был прежде неведом.

Истощительное использование земель привело к снижению урожайности сельскохозяйственных структур. Так, по данным Госкомстата, урожайность зерновых культур в среднем за 1986-1990 гг. составляла 15.9 ц/га, за 1991-1995 гг. — 14.8 ц/га, в 1996 г. — 12.9 ц/га, а в последние годы — менее 11 ц/га. По экспертной оценке только вследствие сокращения объемов внесения минеральных удобрений недополучено сельскохозяйственной продукции в пересчете на зерно более чем на 4 млрд. долларов ежегодно.

Серьезное беспокойство вызывает и экологическое состояние земель. Обследования показали, что около 5 млн. га сельскохозяйственных угодий заражены радионуклидами. Земли, прилегающие ко всем автомагистралям, при отсутствии защитных лесонасаждений интенсивно загрязняются тяжелыми металлами которые по трофической цепи попадают в организм человека, вызывая различные заболевания. Во многих южных регионах страны прогрессирует процесс опустынивания, особенно характерный для Республики Калмыкия. В то же время в ряде областей Поволжья, Западного Урала, Якутии, Ненецком автономном округе и в ряде других регионов представляет серьезную опасность подтопление территорий, которому подвержены более 2000 городов и других поселений, в том числе такие города, как Москва, Санкт-Петербург, Новгород, Новосибирск, Ростов на Дону, Саратов и др.

Все вышеизложенное свидетельствует о критическом состоянии земельного комплекса России и в целом ее экосистемы. Разумеется, указанные проблемы явились не вдруг. Их нельзя рассматривать, как это делают отдельные политики и журналисты, в качестве результата непродуманного разрушения старой административно-командной системы управления и ее замены более либерально рыночной системой общественно-экономического регулирования. Наоборот, необходимость таких преобразований была исторически детерминирована долговременным накоплением социально-экономических, политических, идеологических, природно-экологических противоречий, достигших критической массы и резко обнаживших себя в момент коренного реформирования устоявшегося общественного устройства.

Другое дело, что сама эта реформация носит скорее декларативно-надстроечный, чем структурно-базисный характер, отличается крайней непоследовательностью и непрограммируемостью, что и привело к затягиванию болезненного процесса общественных пертурбаций, в эпицентре которых закономерно оказались земельно-имущественные отношения. Поэтому выработка механизмов и стратегии их регулирования в современных условиях приобретает субстациональное значение для целостного развития нации, обеспечения ее экономической и экологической безопасности.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100