написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (41), Декабрь 2009.

Правовой компонент в отношениях, регулирующих градостроительную деятельность

Бутаева Е.М., Дальневосточный юридический институт Тихоокеанского государственного университета

Градостроительство - сложная система, она взаимодействует как с системами органического происхождения, так и с инструментами (системами) социального управления (экосистемой определенной территории; экономикой, политикой, культурой).

В экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества градостроительство влияет на:

  • рынок недвижимости, взаимодействуя с институтами управления рынком недвижимости: институтом землеустройства, кадастрового учета объектов недвижимости, земельным налогом, институтом технической инвентаризации, государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества;
  • рынок труда;
  • рынок инвестиций;
  • миграционную ситуацию;
  • производство и потребление;
  • сферу ЖКХ.

Таким образом, с одной стороны строительство как деятельность, осуществляемая в рамках градостроительной деятельности, является основой для развития экономики, с другой стороны, процессы, протекающие в экономической жизни государства, региона, каждого муниципального образования, обусловливают (детерминируют) тенденции прогресса (регресса) в системе градорегулирования.

В политике сильное влияние градорегулирование оказывает на приграничное и межгосударственное сотрудничество.

Взаимодействие культуры и градостроительства обусловлено необходимостью сохранения, защиты и созидания архитектурно-культурного наследия.

Таким образом, градостроительство - сложная система, оказывающая влияние и сама подверженная сумме влияний со стороны многих систем социального управления и систем органического мира.

Следует согласиться с мнением В.В.Владимирова о том, что «Особенно сложны в управлении природно-антропогенные системы, поскольку число прямых и обратных связей в них наиболее важно. Весьма характерными сложными системами этого вида являются города и градостроительство как существенная часть управления» [1, С. 46].

Следовательно, механизм управления градостроительным развитием территории должен учитывать множество связей между непосредственно объектом регулирования (деятельность субъектов права) и возможным влиянием объекта управления на экосистему, политику и экономику страны, региона, города.

Законодатель определяет градостроительную деятельность как «деятельность по развитию территорий… в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» (п. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ)). Среди перечисленных видов деятельности территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории следует отнести к формам управления градостроительной деятельности, в то время как архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства - деятельность, которая может осуществляться как органами публичной власти, так и частными лицами - застройщиками и проектировщиками.

Специалисты института территориального планирования «Град» обосновывают необходимость введения понятия «система правового градорегулирования» [2, С. 7-10]. Понимая градорегулирование как основу для обеспечения градостроительства, которое само по себе не является градостроительной деятельностью, авторы выделяют следующие компоненты в системе градорегулирования:

  • создание законодательных (правовых) основ;
  • создание и функционирование информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
  • проведение аналитической работы по вопросам градостроительной политики;
  • согласование проектов документов градостроительного проектирования;
  • проведение процедуры публичных слушаний;
  • проверка подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, ввод объектов в эксплуатацию.

В понятие градостроительной деятельности специалисты института «Град» включают только такие составляющие, как подготовка документов территориального планирования; архитектурно-строительное проектирование и строительство, реконструкця, капитальный ремонт.

На наш взгляд, это определение компонентов (форм) градостроительной деятельности неверно с точки зрения методологического подхода (за основу которого может быть принят диалектический метод, а также метод логического и формально-правового анализа), противоречит концепции, заложенной законодателем в ГрК РФ, и расходится со сложившейся правоприменительной практикой. Мы согласны с тем, что градостроительная деятельность - часть системы градорегулирования, поскольку последняя намного шире и включает в себя возможность участия более широкого круга участников - субъектов права.

Во-первых, в процессе градостроительной деятельности, которая является частью системы градорегулирования, осуществляется нормативно-правовое регулирование. Здесь необходимо отметить две ветви власти, наделенные полномочиями по правотворчеству: органы законодательной власти, которые издают общеобязательные нормативные правовые акты, и органы исполнительной власти, нормотворческая деятельность которых носит подзаконный характер. Так, примером могут служить документы территориального планирования - являясь этапом (формой) градостроительной деятельности, принятая однажды схема территориального планирования РФ является правовой основой и одновременно ограничением для документов территориального планирования регионов и муниципальных образований.

Во-вторых, создание и функционирование информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, как и мониторинг изменений в системе градорегулирования, опосредуют собой функцию анализа, статистического учета и сбора информации, что должно быть свойственно любой форме управленческой деятельности и любому виду градостроительной деятельности из перечисленных в п. 1 ст. 1 ГрК РФ.

В-третьих, согласование проектов документов градостроительного проектирования - необходимая стадия территориального планирования, подробно урегулированная в гл. 3 ГрК РФ. Установленная процедура согласования имеют целью устранить (минимизировать) разногласия различных уровней власти при подготовке и принятии схем территориального планирования, обеспечить интересы всех собственников земельного фонда (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований).

В-четвертых, проведение процедуры публичных слушаний - необходимый этап принятия генеральных планов поселений и городских округов. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана поселения и городского округа, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана. Таким образом, учет мнения населения при принятии соответствующих градостроительных решений по развитию территории муниципальных образований - неотъемлемая составляющая территориального планирования как вида градостроительной деятельности.

В-пятых, проверка подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, ввод объектов в эксплуатацию - это этап разрешительных процедур, в рамках которых уполномоченные органы осуществляют контроль посредством проверки документов, деятельности, непосредственно объектов на предмет соответствия требованиям, предъявляемым законами, техническими регламентами и иными нормами и правилами. Глава 6 ГрК РФ относит выдачу разрешений на строительство объекта, ввод объекта в эксплуатацию к мерам государственного строительного надзора (контроля, осуществляемого органами местного самоуправления).

Таким образом, все вышеуказанные виды деятельности осуществляются непосредственно в системе градорегулирования и являются составными компонентами градостроительной деятельности.

Механизм административно-правовой организации управления градостроительством - это исполнительно-распорядительная деятельность государственных и муниципальных органов управления, наделенных властно-организационными полномочиями, реализуемыми посредством территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Таким образом, данное определение включает в себя следующие компоненты градорегулирования:

1)  система органов государственного и муниципального управления (поскольку все три уровня власти обладают властно-организационными полномочиями в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Определенными особенностями обладает институт градостроительного зонирования, поскольку правила землепользования и застройки, включающие в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, утверждаются представительным органом местного самоуправления). Причем основой для разделения сфер полномочий между федеральными и региональными органами власти являются ст. 71, 72 Конституции РФ, а принципы их взаимодействия с органами муниципальной власти определены в ст. 130-132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно совместно с участием населения решают вопросы местного значения;

2)  указывает на властно-организационный характер деятельности органов управления;

3)  упоминает формы и виды градостроительства - деятельности по развитию территорий.

Анализ ГрК РФ показывает, что отношения в системе градорегулирования могут складываться по вертикали: отношения между государственными, региональными и муниципальными органами власти в порядке соподчиненности «нижестоящих» «вышестоящим» и по горизонтали: когда органы власти нижестоящего уровня не связаны необходимостью подчиняться воле органов вышестоящего уровня.

Характер управленческой деятельности предопределяет ее сущность: властные полномочия осуществляются субъектами по отношению к объекту.

Круг субъектов управления закреплен в Конституции РФ, описан в ст. 5 ГрК РФ - это органы государственной власти РФ, регионов и муниципальных образований. Исходя из теории деятельности, объектами управления может быть только внешний поведенческий акт. Перечень объектов управления в системе градостроительных отношений ГрК РФ не указывает, поскольку объектом управления может быть поведение любого субъекта права.

Из всех возможных субъектов в системе градорегулирования ГрК РФ дает понятие саморегулируемой организации (СРО) и застройщика, которым признается «физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта» (п. 16 ст. 1).

Обращает на себя внимание совершенно иное определение застройщика, представленное в ст. 3 Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» [3]. Согласно п. 1 данной статьи «Заказчик (застройщик) - гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее - строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство…». Таким образом, в ГрК РФ предъявляется такое требование к застройщику, как наличие земельного участка на праве собственности или ином законном праве владения. Это еще раз подчеркивает главную цель концепции, заложенной законодателем в ГрК РФ, - максимально обеспечить стабильность рынка недвижимости, в том числе путем укрепления принципов законности в сфере владения и пользования земельными ресурсами.

Федеральный закон № 148-ФЗ [4] обозначил появление на рынке недвижимости нового субъекта градостроительных отношений - СРО. Наделение СРО отдельными публичными функциями возможно, если организация отвечает системе квалифицирующих признаков, которая представляет собой требования, предъявляемые к СРО в той или иной отрасли хозяйственной деятельности. Таким образом, претендуя на статус СРО, некоммерческая организация подвергается превентивному контролю со стороны государства на предмет соответствия ее формы и деятельности установленным в законодательстве требованиям. Например, Е.Петрушина выделяет следующие квалифицирующие признаки, которым должна отвечать СРО: обозначил появление на рынке недвижимости

  • требования, исполнив которые, организация сможет реализовать возложенные на нее законом функции и достичь поставленной перед саморегулированием цели;
  • признаки, отличающие СРО от организаций, не имеющих статуса саморегулируемых;
  • признаки, только при наличии которых некоммерческой организации будет присвоен статус саморегулируемой [5].

Справедливо замечание относительно соотношения частных и публичных отношений в системе градорегулирования. «В силу того, что градостроительная деятельность частных лиц является первичной (по отношению к производной, вторичной функции регулирования: если нет деятельности, то ничего не нужно и регулировать), сбалансированная система градорегулирования должна выстраиваться «вокруг» частных интересов и в соответствии с ними» [2, C. 14].

Статья 5 ГрК РФ, указывая на круг субъектов градостроительных отношений, упоминает лишь об органах государственной и муниципальной власти. Иное впечатление складывается от прочтения п. 1 ст. 1 ГрК РФ, дающей определение градостроительной деятельности, где субъектами градостроительных правоотношений могут выступать как органы власти, так и частные лица. Это связано с тем, что законодатель, выстраивая концепцию ГрК РФ, уделил недостаточное внимание возможности участия населения и профессиональных проектировщиков и участников рынка недвижимости в системе градорегулирования и предопределил градостроительство исключительно как деятельность органов власти.

Отчасти это связано с инертностью системы управления, пороками бюрократии, слабостью и неразвитостью институтов гражданского общества, недостаточной политической активностью негосударственных структур и населения [1]. Примерами могут служить следующие положения ГрК РФ. Институт публичных слушаний хоть и является обязательным при подготовке проектов генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и правил землепользования и застройки, но мнение населения, выраженное в результатах слушаний, лишь учитывается, а не является обязательным. Нормы об архитектурно-строительном проектировании, строительстве и реконструкции объектов капитального строительства сосредоточены в гл. 6 ГрК РФ, они не регулируют отдельные этапы строительной деятельности и в основном описывают организационно-правовой механизм в управленческих отношениях, строительству как процессу отведена лишь одна глава. В ГрК РФ нет обозначения статуса негосударственных структур, которые на профессиональной основе занимаются подготовкой документов территориального планирования. Не первый год востребованы и апробируются информационно-аналитические системы управления градостроительным развитием территорий, в рамках которых предусматриваются работы по созданию одновременно всех видов градостроительной документации местного уровня: документов территориального планирования; документации по планировке территорий (проекты планировки и межевания, градостроительные планы земельных участков); правила землепользования и застройки. Кроме того, в рамках таких организаций широко и на системной основе обсуждаются важнейшие законопроекты федерального уровня. Их независимое мнение и антикоррупционная экспертиза законопроектов смогли бы обеспечить реальное участие профессионального сообщества в формировании градостроительной политики.

Законодатель уже сделал шаг на пути расширения партнерских взаимоотношений между властью и институтами гражданского общества: в системе градорегулирования появился «новый участник» - СРО, которая наделена функциями, изъятыми у лицензирующих органов.

Включение профессиональных проектировщиков в круг участников градостроительных отношений (что уже сложилось на практике), определение их правового статуса в рамках ГрК РФ должно стать перспективой работы законодателя на ближайший период.

Примечания

1. Владимиров В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием. М., 2000.

2. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М., 2007.

3. Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4473.

4. Федеральный закон от 22.07.2008 № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Парламентская газета. 2008. 30 июля.

5. Петрушина Е. Управление в саморегулируемых организациях // Управление персоналом. 2006. № 11.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100