написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (41), Декабрь 2009.

Эволюция правового статуса земельных долей

С.А.Липски, Государственный университет по землеустройству

В современной России земельные доли появились в результате осуществленной в начале 90-х гг. уравнительно-распределительной приватизации сельскохозяйственных угодий. При этом в частную собственность почти 12 млн человек перешло более 115 млн га сельскохозяйственных угодий (61,8% из находившихся к началу 1992 г. в пользовании сельскохозяйственных предприятий).

При формировании земельных долей решались сразу три задачи:

  • создать частную земельную собственность путем наделения сельского населения земельными долями (в начале 90-х гг. это была не столько экономическая, сколько социально-политическая задача);
  • способствовать ускоренной реорганизации колхозов и совхозов, радикально изменяя правовой режим их главного средства производства - земли (хозяйства как бы становились зависимыми от своих работников, которым одновременно с землей передавалось в виде паев и другое имущество этих хозяйств);
  • оптимизировать сложившуюся систему сельскохозяйственного землепользования путем последующего перераспределения земельных долей и соответствующих им земель, способствуя концентрации земли у наиболее эффективных сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Выделим основные отличительные черты осуществленной в 90-е гг. приватизации сельскохозяйственных угодий колхозов и совхозов.

1. Формирование коллективно-долевой земельной собственности на большей части сельскохозяйственных угодий страны.

2. Отсутствие юридически оформленных объектов, передаваемых в частную собственность. Ведь на доли делился (приватизировался) не весь массив (участок или участки, имеющие установленные границы) используемых сельскохозяйственным предприятием земель, а только сельскохозяйственные угодья. При этом они не были отграничены от остальной части земельных угодий предприятия (неприватизированных).

3. Бесплатность получения права собственности на сельскохозяйственные угодья (гражданское право исходит из компенсированного возникновения права на имущество).

4. Увязка приватизации земли с передачей в частную собственность иных видов имущества сельскохозяйственных предприятий. Так, одновременно с земельной долей происходило наделение имущественным паем. Впоследствии земельную долю можно было обменять на имущественный пай.

5. Единовременный характер принятия централизованного решения о приватизации земли (декабрь 1991 г.), но при этом растянутый во времени процесс передачи земли в частную собственность (1992 г., в ряде регионов - более длительный срок). В ходе этого процесса централизованно менялись правила наделения земельными долями, причем в отношении как их размера (март 1992 г.), так и круга лиц (сентябрь 1992 г.), которые становились частными собственниками. Естественно, что при сентябрьском расширении круга лиц вновь корректировался и размер доли - он уменьшался, поскольку общая площадь сельскохозяйственных угодий, которые делились на доли, естественно, оставалась неизменной.

6. Различное понимание существа земельных долей, в первую очередь, продолжительности срока их институционного существования. Так, нормативные акты, которыми регламентировался процесс наделения земельными долями, не содержали указания на то, что такие доли и механизм последующего распоряжения ими будут временным институтом, связанным с периодом реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Но значительная часть разработчиков этих актов и, тем более, руководителей разного уровня относилась к долям именно так - доли достаточно быстро сконцентрируются у "наиболее эффективных собственников", а те, в свою очередь, сформируют соответствующие долям земельные участки.

7. Пробелы и противоречивость в земельном законодательстве вплоть до принятия в 2001 г. Земельного кодекса и вступления в силу в 2003 г. Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте). Так с 1993 г. не действовала примерно треть статей Земельного кодекса РСФСР, причем наиболее содержательных для гражданского оборота земельных долей. При этом не вступала в силу и соответствующая глава принятого в 1994 г. Гражданского кодекса (ГК) РФ. В результате все 90-е гг. вопросы, связанные с земельными долями, регулировались подзаконными актами. Но такие акты не соответствовали гражданскому законодательству в части объема прав собственника по распоряжению общей собственностью без согласия других сособственников. Причем, в тот период права по распоряжению земельными долями были значительно шире, чем другим имуществом, находящимся в общей долевой собственности. Например, без согласования с сособственниками допускалась возможность выделения в счет земельной доли земельного участка - для передачи в аренду, ведения крестьянского хозяйства или расширения личного подворья.

8. В свою очередь, длительное отсутствие законодательного урегулирования вопросов, связанных с земельными долями, обусловило и последующее отставание обобщения судебной практики в данной сфере. Что, кроме того, усугублялось сложившимся в условиях монополии государственной собственности на землю административным порядком рассмотрения земельных споров - в 90-е гг., да и первое время после принятия Земельного кодекса и Закона об обороте земельная тема была для отечественного судопроизводства скорее чем-то экзотическим.

9. Разнонаправленно меняющийся объем прав владельцев земельных долей по распоряжению ими: расширение объема прав в 90-е гг. и его сужение, начиная с 2002 г.

10. Значительную часть собственников долей составляли лица, не состоявшие в трудовых отношениях с хозяйством, в счет земель которого образована их доля. Уже к концу 90-х гг. 60% владельцев долей составляли пенсионеры, наследники которых, как правило, проживали в городах. Естественно, что организовать хозяйственное использование соответствующих долям земель такие лица в большинстве случаев не могли. Во многом именно такое соотношение работающих и неработающих в сельскохозяйственном производстве среди собственников земельных долей и привело к избытку предложения на потенциальном рынке долей. В свою очередь, это стало одним из существенных факторов их обесценивания (наряду с противоречивостью законодательной базы и финансово-экономическими причинами, оказавшими влияние на агропромышленный комплекс в целом).

В результате статус земельных долей (в первую очередь - объем прав по распоряжению ими в 90-х гг.) существенно отличался от института долевой собственности, свойственной гражданскому законодательству. Причем эти отличия имели как практическое, так и теоретическое значение.

В первом случае - это возможность и условия совершения сделок с земельными долями, признание в последующем таких сделок судами.

Во втором случае - это, например, вопрос о том, считать ли земельные доли вещным правом. Или же они есть право обязательственное - лишь право на выдел земельного участка в счет доли. Тогда и распоряжение земельными долями их собственниками является лишь распоряжением принадлежащими им обязательственными правами. Сразу укажем, что мы воспринимаем земельные доли именно как вещное право. Ведь именно собственники земельных долей и никто другой принимают решения о порядке владения и пользования земельным участком, находящимся в их долевой собственности. Для принятия таких решений им не требуется содействия каких-либо обязанных лиц. Также они могут совершать сделки с таким земельным участком, в том числе сдать его в аренду или продать.

В течение 1991-2001 гг. вопрос о статусе земельных долей и условиях распоряжения ими не получил законодательного разрешения. Все это время данные вопросы, по своему характеру требующие именно такого решения, регламентировались подзаконными актами. В результате, хотя на протяжении 90-х гг. права собственников долей по распоряжению ими постоянно расширялись, ситуация с долями оставалась крайне запутанной.

Так, с одной стороны, с долями можно было совершить практически все рыночные земельные сделки, аналогичные сделкам с земельными участками и другими объектами недвижимости. С другой стороны, правовая база, регламентирующая такие сделки, базировалась исключительно на подзаконных актах и зачастую носила рекомендательный характер (например, утвержденные постановлением Правительства РФ от 01.02.1995 № 96 Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями).

После того как в 2002 г. был принят Закон об обороте, земельные доли, казалось бы, стали полноценным элементом земельных отношений в аграрном секторе: началась их постепенная трансформация в рамки, соответствующие гражданскому законодательству, в частности, замена аренды на доверительное управление имуществом. При этом органы государственной власти или местного самоуправления получили рычаги регулирования сделок с долями через механизм преимущественного права их покупки и т.п.

Однако поправки, внесенные в Закон об обороте в 2005 г. (особенно переход преимущественного права покупки долей от органов государственной власти к сельскохозяйственным организациям), следует расценить как попытку развернуть вектор развития правового статуса земельных долей. Теперь они вновь стали восприниматься как что-то особенное, отличающееся от долевой собственности на иное имущество. А следовательно - как временное, свойственное периоду земельной реформы. Так, сделки с долями фактически ограничены доверительным управлением, а также продажей той сельскохозяйственной организации, в счет земель которой они образованы, или внесением в ее уставный капитал.

В результате статус земельных долей вновь оказался существенно отличающимся от долей, свойственных гражданскому законодательству. Но ситуация стала прямо противоположной, складывавшейся в 90-е гг.: права собственников земельных долей по распоряжению ими ограничены в сравнении с правами по распоряжению долями в ином праве.

Причем в 90-е гг. и сразу после вступления в силу Закона об обороте наиболее распространенной сделкой была аренда земельных долей. К моменту принятия Закона об обороте около 5,5 млн долей (46% от общего числа образованных в 90-е гг.) были переданы в аренду, как правило, тем же хозяйствам, в счет земель которых доли были образованы.

Действовавший в тот период порядок аренды земельных долей предусматривал, что в качестве арендодателя могли выступать как отдельный собственник земельной доли, так и группа собственников долей. Во втором случае заключался многосторонний договор аренды земельных долей. Проведения каких-либо землеустроительных действий от арендодателей не требовалось. Арендатор же мог с согласия арендодателя или арендодателей осуществить такие действия по своему желанию - выделить в натуре земельный участок, соответствующий арендованной земельной доле или нескольким долям. То есть на добровольной основе происходило формирование "временного" земельного участка - на период действия договора аренды. После прекращения действия арендного соглашения арендодатель по своему желанию мог выделить земельный участок для последующего распоряжения им.

После принятия закона об обороте начался процесс трансформации института аренды земельных долей в предусмотренное гражданским законодательством доверительное управление такими долями.

Процедурно доверительное управление проще аренды. Так, по истечении срока договора о доверительном управлении (до 5 лет) он автоматически продлевается на тот же срок и на тех же условиях (если одна из сторон не заявит об отказе). Кроме того, сельскохозяйственная организация как доверительный управляющий должна заботиться об интересах собственника земельной доли, она несет ответственность за возможно причиненные убытки.

Однако, в сравнении с арендой, институт доверительного управления ведет к еще большему "отрыву" собственников долей от своей земельной собственности. При этом значительно расширяется спектр прав сельскохозяйственной организации как доверительного управляющего. А в случае банкротства сельскохозяйственной организации, являющейся доверительным управляющим, такое управление прекращается и земельные доли (соответствующие им земли) включаются в конкурсную массу. В этой связи целесообразность "автоматической замены" аренды земельных долей на доверительное управление представляется не столь однозначной.

Следует отметить, что изначальный срок переходного периода, по истечении которого к договорам аренды земельных долей должны были начать применяться правила доверительного управления имуществом, составлял 2 года (до января 2005 г.). Учитывая ряд обстоятельств (в том числе и вышеназванных), этот срок неоднократно продлевался (сейчас это январь 2011 г.).

Полагаем вполне уместной постановку вопроса об отмене "автоматического" применения правил о доверительном управлении к ранее заключенным договорам аренды земельных долей. Тем более, что уже 7 лет, как этот "автоматизм" не вступает в силу.

В числе других проблем, связанных с земельными долями, в первую очередь следует отметить, что до настоящего времени почти треть собственников земельных долей так и не предприняла каких-либо действий по распоряжению землей, доставшейся им в собственность (проблема невостребованных долей). В современных условиях к невостребованным земельным долям можно отнести две группы:

1) доли, собственники которых не получали документы о правах на землю (по данным различных исследователей, это составляет более 25 млн га);

2) доли, собственники которых, получив документы (как правило, к 1996 г.), никогда не предпринимали никаких действий по распоряжению долей (более 6 млн га).

Впрочем, закон об обороте не предусматривает таких различий, относя к невостребованным земельным долям такие, собственники которых не распоряжались ими в течение 3 и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (ст. 13).

Полагаем, что отсутствие активности таких собственников земельных долей на протяжении более чем 15 лет в значительной мере обусловлено:

  • сложным финансовым положением агропромышленного комплекса (в последние годы ситуация стала выправляться, но негативное влияние оказал мировой финансовый кризис);
  • недостаточной мотивацией к инвестициям в земли сельскохозяйственного назначения;
  • слабой государственной поддержкой (доступность кредитов, страхование, инфраструктура);
  • длительным отсутствием законодательных гарантий прав на землю, в том числе по последующему распоряжению приобретенной земельной долей или полученным в счет ее участком (федеральное законодательство в этой сфере сформировано только к 2003 г., а реализующие его региональные нормы - в период 2003-2005 гг.);
  • разнонаправленным изменением правового статуса земельных долей.

В качестве мер, позволяющих разрешить эти трудности, необходимо отметить успешно реализуемую Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. Благодаря программе обеспечено устойчивое развитие сельского хозяйства в 2008 и 2009 гг. (при этом существенно снижено и негативное влияние мировых продовольственного и финансового кризисов). В свою очередь, это способствует повышению инвестиционной привлекательности аграрной отрасли, росту спроса на земельные участи для расширения сельскохозяйственного производства.

Однако неурегулированность законодательства в отношении земельных долей все еще наблюдается. В первую очередь это относится к тем долям, которые принадлежали умершим гражданам. Значительная часть таких долей является выморочным имуществом, которое согласно ГК РФ должно переходить в собственность Российской Федерации.

Но при этом возникает коллизия между нормами ГК РФ и Закона об обороте. Первым определено, что выморочное имущество (кроме жилого помещения) переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации (ст. 1151). Закон об обороте (ст. 13) предусматривает, что невостребованные земельные доли подлежат выделению в земельный участок, образуемый на основании решения субъекта РФ (а в случаях, установленных законом субъекта РФ, - решения муниципального образования). А затем субъект РФ (или муниципальное образование) вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта РФ или муниципального образования на этот земельный участок.

При этом применительно к земельным долям процедуру, предусмотренную для выморочного имущества, полагаем сложной и труднореализуемой. Так, согласно ст. 1151 ГК РФ имущество умершего считается выморочным, только если отсутствуют наследники либо все они не имеют права наследовать, отстранены от наследования, отказались от наследства, а также если никто из наследников не принял наследства. В ситуации с земельными долями во многих случаях, казалось бы, складывается положение именно непринятия наследства: родственники - наследники умерших граждан-собственников земельных долей проживают в городе, по поводу земельных долей никуда не обращались и т.п.

Между тем их пассивность далеко не достаточна для однозначного отнесения соответствующих земельных долей к выморочному имуществу. Так, согласно ст. 1153 ГК РФ, пока не доказано иное, признается, что наследник принял наследство, если он совершил действия, свидетельствующие о фактическом принятии наследства (вступил во владение наследственным имуществом, принял меры по его сохранению, произвел расходы на содержание, получил от третьих лиц причитавшиеся наследодателю денежные средства и др.). При этом высока вероятность, что в отношении иного имущества такие действия могли быть совершены. А, как известно, наследственное имущество переходит к наследникам в порядке универсального правопреемства, как единое целое (ст. 1110 ГК РФ), и принятие наследником хотя бы части наследства означает принятие всего причитающегося ему наследства, в чем бы оно ни заключалось и где бы оно ни находилось (ст. 1152 ГК РФ).

Полагаем, что при разрешении данной коллизии приоритет должны иметь специальные нормы закона об обороте. То есть выморочные земельные доли следует рассматривать именно как невостребованные, применяя в отношении них процедуры, предусмотренные законом об обороте: выделение выморочных и других невостребованных земельных долей в земельный участок и последующий переход его в судебном порядке в региональную или муниципальную собственность.

Другой проблемой является формирование участков, соответствующих невостребованным земельным долям, а также долям, которые консолидированы тем или иным образом: проданы сельскохозяйственным организациям, внесены в их уставные капиталы, арендуются (с 90-х гг.) и т.п. Пока выделено менее 20% от общей площади земель, поделенных на доли. Эта проблема усугубляется сложностью землеустроительных процедур при выделении земельного участка в счет земельной доли и постановки его на кадастровый учет. Так, по различным оценкам, стоимость проведения землеустроительных работ и кадастрового учета 1 га сельскохозяйственных угодий составляет 300-500 руб. при применении наиболее простого картографического метода (при наличии карт) и до 1500 руб. при инструментальном способе межевания.

В этой связи нужны меры законодательного и организационного упрощения и удешевления землеустроительных и кадастровых работ при выделе земельных участков (включая возможное субсидирование этих работ из бюджетов различных уровней).

Еще одной проблемой является получение кредитных ресурсов под залог земель, соответствующих земельным долям. Так Законом об обороте (ст. 14 -Особенности определения порядка распоряжения, владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности) установлены полномочия общего собрания участников долевой собственности: оно определяет условия передачи земельного участка, находящегося в долевой собственности, в аренду, в уставный (складочный) капитал или в доверительное управление. Но каких-либо полномочий, связанных с вопросом об условиях передачи земельного участка в залог, в данной статье и вообще в этом законе не предусмотрено. Решить же такой вопрос, минуя общее собрание участников долевой собственности, вряд ли возможно.

В этой связи следовало бы законодательно наделить общие собрания участников долевой собственности соответствующими полномочиями.

Таким образом, по ряду существенных вопросов, связанных с земельными долями (невостребованные доли, залог, конкретизация оснований и порядка прекращения прав на землю и др.), по-прежнему требуются законодательные решения. Причем они должны быть увязаны с комплексом мер организационно-технического характера (землеустройство, регистрация и т.п.).

Мерой по упорядочению ситуации с земельными долями может стать также обобщение судебной практики в отношении споров, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками, находящимися в общей долевой собственности.

При этом основной задачей государства на современном этапе, как и 5-6 лет назад, остается стимулирование концентрации земельных долей у сельскохозяйственных организаций, причем на условиях стабильного пользования - это должна быть либо покупка долей, либо внесение их в уставный капитал указанных организаций.

ЛИПСКИ Станислав Анджеевич. Доктор экономических наук. Автор более 100 научных и учебно-методических работ по вопросам регулирования земельных отношений, земельного права, землеустройства и земельного кадастра. Профессор кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100