|
Строительство жилья и жилищная политика Швейцарии
Крамкова Т.В., Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации
В условиях реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», совершенствования законодательства Российской Федерации в указанной сфере представляется актуальным изучение опыта регулирования соответствующих отношений в зарубежных странах с рыночной экономикой, в частности в Швейцарии, и его адаптация к российским условиям.
Краткая характеристика и особенности Швейцарии
Швейцария является федеративной парламентской республикой, состоящей из 26 кантонов (государств). Площадь Швейцарии - 41,3 тыс. км2, 61% из которой занимают Альпы, при этом территория, на которой проживают люди, составляет 2,7 тыс. км2. В структуре земель Швейцарии 34% составляют земли сельскохозяйственного использования, 31% - земли, занятые лесами, 7% - земли, занятые населенными пунктами и другие заселенные территории, 26% - неиспользуемые земли, в том числе горные территории.
Из 7,7 млн человек населения 1/3 населения проживает в городах. При этом каждый пятый житель Швейцарии является иностранцем.
Лишь 35% швейцарцев имеют в собственности квартиры или иную недвижимость, в которых они проживают (самый низкий показатель в Европе), более 60% арендуют квартиры и дома. При средней месячной зарплате по стране 5674 шв. фр. средняя арендная плата за трехкомнатную квартиру составляет в кантоне Цюрих - 2030 шв. фр., Тичино - 1745 шв. фр., во франкоязычных регионах - 1950 шв. фр. (данные Статистической службы Швейцарии за 2007 г.).
Несмотря на высокий уровень доходов отдельных категорий (по данным Федерального налогового управления Швейцарии, каждый 25-й житель Швейцарии является миллионером), Швейцария является социально ориентированной страной, стремящейся к всеобщему благосостоянию. В частности, государство оказывает поддержку малообеспеченным слоям населения в жилищной сфере, а также проводит активную политику, направленную на недопущение социального расслоения общества, в том числе при строительстве жилых домов и их заселении.
Спецификой Швейцарии также является рост числа одиноких людей (семьи, состоящие из одного человека, составляют 36%), а также старение населения.
Жилищная политика Швейцарии
Под жилищной политикой в Швейцарии принято понимать целый комплекс вопросов, в том числе:
- конституционное право граждан на жилище;
- территориальное планирование и зонирование территорий, рациональное использование земли и обустройство территорий для целей жилищного строительства;
- жилищное право, включающее вопросы найма жилья по контракту и гарантии прав арендаторов;
- земельный рынок и рынок жилой недвижимости;
- налоговая и социальная политика в жилищной сфере;
- доступ к ипотечным и иным кредитам и займам;
- создание благоприятной среды проживания;
- технические вопросы жилищного строительства (применение энергосберегающих технологий при строительстве жилья, новейшие технические решения, обеспечивающие доступность жилья и городской инфраструктуры для инвалидов, пожилых людей, других маломобильных групп населения) и т.д.
Разделение полномочий и правовое регулирование в жилищной сфере
В силу политического устройства и системы государственного управления особенностью Швейцарии является то, что роль государства в жилищной сфере проявляется, главным образом, не на уровне конфедерации, а на уровне кантонов и общин.
На уровне конфедерации устанавливаются общие правовые условия, позволяющие реализовать частную экономическую инициативу в жилищной сфере, осуществляется стимулирование строительства жилья, инвестиций и приобретения его в собственность (путем гибкой налоговой политики, предоставления займов, государственных гарантий, других форм непрямого финансирования), регулируются отношения между арендаторами жилья и арендодателями, в том числе вопросы арендной платы, устанавливаются общие требования к территориальному планированию и обустройству земельных участков для жилищного строительства, регулируются отношения в области охраны окружающей среды, экологической и энергетической политики.
Так, ст. 108 Конституции Швейцарии «Стимулирование строительства жилья и доступ к частной собственности» установлено:
«Конфедерация стимулирует строительство жилья и приобретение квартир и домов для личного пользования частных лиц, а также деятельность подрядчиков и организаций, занимающихся строительством жилья для общественных нужд.
Конфедерация способствует, в частности, приобретению и обустройству земельных участков под строительство жилья, рационализации строительства, уменьшению стоимости строительства и снижению стоимости жилья.
Конфедерация может принимать законы об обустройстве земельных участков для строительства жилья и рационализации строительства.
При принятии законов Конфедерация учитывает, в частности, интересы семей, пожилых и всех нуждающихся людей».
Основными законодательными актами в рассматриваемой сфере являются: Гражданский кодекс Швейцарии (контрактное право, регулирующее вопросы аренды жилья); Закон Швейцарии, стимулирующий постройку и приобретение жилья в собственность, от 04.10.1974 (LCAP, RS 843); Закон Швейцарии о жилье от 21.03.2003 (LOG, RS 842), стимулирующий постройку жилья с низкой арендной платой и аренду по низким ценам; Закон Швейцарии об устройстве территорий (LAT), Закон Швейцарии, касающийся улучшения жилья в горных районах, от 20.03.1970 (RS 844), Закон Швейцарии о защите окружающей среды от 07.10.1983 (LPE).
К полномочиям кантонов отнесено регулирование вопросов во всех сферах жизни общества, в том числе в сфере жилищного обеспечения населения и строительства. Кантоны стимулируют строительство жилья для общественных нужд, в том числе предоставляют налоговые льготы, субсидии, займы, государственные гарантии, осуществляют земельную политику, принимают генеральные планы развития кантонов, устанавливают требования к использованию земель и строительству, участвуют в строительстве жилья, контролируют размер арендной платы за жилье в зданиях, построенных кантоном или публичными застройщиками при поддержке кантона, способствуют обеспечению жильем наименее защищенных слоев населения и т.д.
Например, в Кантоне Женева действуют такие законодательные акты, как Закон о жилье и защите прав квартиросъемщиков от 01.01.1978 (LGL); Закон о сносе, перестройке и капитальном ремонте жилья (LDTR); Закон о строительстве жилья для общественных нужд от 31.07.2007 (LUP) и принятый в 2009 г. Закон о зонах развития (LGZD).
Согласно ст. 1 Закона о жилье и защите прав квартиросъемщиков (LGL) кантон Женева стимулирует строительство жилья для общественных нужд, а также стремится улучшить качество жилья в рамках и согласно критериям этого Закона. Для этого кантон:
а) приобретает земельные участки, пользуясь правом первой руки и правом на экспроприацию, которые дает кантону этот Закон;
б) стимулирует строительство жилья, не носящего коммерческий характер (предоставляет гарантии на ипотечные кредиты, займы с низкой процентной ставкой или без процентной ставки, субсидии, налоговые льготы, предоставляет, при наличии, земельные участки для строительства, оказывает помощь в их подготовке и оборудовании для строительства). Кантон может также использовать помощь и средства, которые дают кантонам федеральные законы и директивы;
в) строит жилье при посредничестве организаций публичного права;
г) контролирует качество жилищных построек и качество их окружения;
д) поддерживает, в рамках устойчивого развития, проекты, использующие экологически чистые материалы.
Кантон также устанавливает контроль над арендной платой за жилье и зданиями, построенными кантоном Женевы или при его поддержке.
В свою очередь, общины непосредственно участвуют в решении текущих проблем, связанных со строительством жилья и его заселением, с использованием земель под жилищное строительство и выдачей соответствующих разрешений и т.п.
Государственное регулирование рынка аренды жилья
Поскольку институт нанимателей жилых помещений распространен в Швейцарии значительно шире, нежели институт собственников жилья, жилищные проблемы населения решаются, главным образом, посредством найма жилья на свободном рынке, а также в секторе жилья общественного использования (но лишь для тех категорий квартиросъемщиков, чей доход не превышает установленных параметров - «уровня входа»).
Основной проблемой в области обеспечения жильем в Швейцарии является нехватка свободных жилых помещений (в среднем по Швейцарии число таких помещений не превышает 1%, а в кантоне Женева - лишь 0,2%), а также связанный с этим рост арендной платы, нередко опережающий инфляцию.
Вследствие этого государственная жилищная политика Швейцарии направлена на обеспечение доступности найма жилых помещений, в том числе частного жилищного фонда, для большинства нуждающихся в жилом помещении граждан путем поддержания умеренных цен на аренду жилых помещений.
При этом государство может оказывать финансовую помощь застройщикам и арендодателям жилья («помощь в камень»), а также предоставлять субсидии на аренду жилья отдельным категориям квартиросъемщиков («адресная помощь»).
В жилищной системе Швейцарии можно выделить две основные группы участников: инвесторы (застройщики), отвечающие за строительство жилья, предоставление его в аренду гражданам, поддержание в надлежащем состоянии и ремонт, и органы государственной власти, существенно влияющие на жилищную сферу с помощью различных механизмов. Активное участие принимают такие общественные организации, как ASLOCA (организация защиты прав квартиросъемщиков).
Основной задачей государства является регулирование уровня арендной платы за жилые помещения, стимулирование строительства нового жилья частными застройщиками, а также непосредственное участие в строительстве жилья общественного использования. Право стать нанимателем такого жилого помещения принадлежит гражданам с невысокими доходами, не имеющим дорогостоящего имущества, а также людям, чьи потребности не учитываются рынком (малоимущие граждане, пожилые люди, студенты, многодетные семьи, люди с ограниченными физическими возможностями и др.).
Кроме того, государство проводит налоговую политику, побуждающую собственников жилых помещений передавать свободные жилые помещения в аренду. Так, в Швейцарии предметом налогообложения выступает не только жилое помещение, но и доход, который мог бы быть получен в случае передачи собственником данного жилого помещения в наем другим лицам. Данное правило действует даже в том случае, если жилое помещение является единственным местом жительства для собственника. Такая налоговая политика в отношении собственников жилья в Швейцарии в значительной степени влияет на рынок жилья и стимулирует рациональное использование гражданами принадлежащих им жилых помещений.
Дополнительными мерами государственного регулирования в жилищной сфере являются законодательно установленные запреты на снос существующего жилья, изменение его целевого назначения, проведение ремонтных работ, повышающих уровень комфортности жилья, и т.п.
Создание и предоставление в аренду жилья в Швейцарии, в основном, является задачей частного капитала. Государство в качестве инвестора и арендодателя имеет второстепенное значение. В то же время государство оказывает инвесторам поддержку в строительстве и реконструкции жилья, которое способно найти спрос у экономических слабых групп населения. Главные субъекты государственной поддержки - строители жилья для общественных нужд (общественные фонды, жилищные кооперативы и др.). Жилье, построенное указанными субъектами, является более дешевым, чем жилье других инвесторов, что позволяет существенно снижать плату за его аренду для отдельных категорий граждан. Государство на федеральном, кантональном и муниципальном уровнях поддерживает своим долевым участием создание и функционирование организаций, строящих жилье для общественных нужд, стимулирует их деятельность путем предоставления беспроцентных займов и займов с низкой процентной ставкой, субсидий, налоговых льгот, предоставления земельных участков по низким ценам, помощи в подготовке и оборудовании земельных участков для строительства, предоставления гарантий и т.п.
При этом государственное регулирование, главным образом, касается жилого фонда трех категорий:
- многоэтажные здания с арендой по низким ценам (HBM);
- многоэтажные здания с умеренной арендной платой (HLM);
- многоэтажные здания смешанного типа (HM), включающие как дотационное жилье (пропорционально доходам квартиросъемщиков), так и жилье без дотаций.
Интересным представляется швейцарский подход к регулированию стоимости аренды жилых помещений общественного использования.
Например, согласно законодательству кантона Женевы сумма расходов на аренду жилого помещения для нуждающихся в социальной поддержке групп населения не должна быть ниже 18% и не должна превышать 23,4% общего дохода семьи (до выплаты налогов). В случае снижения или превышения этих показателей у нанимателя жилого помещения возникает, соответственно, обязанность нести дополнительные расходы либо утрачивается право на получение субсидии. При этом государство осуществляет субсидирование расходов собственников общественного жилья, понесенных ими в связи с содержанием многоквартирных домов, в которых установлена предельная стоимость найма жилого помещения.
Кроме того, в Швейцарии осуществляется контроль над доходами собственников общественного жилья - прибыль арендодателя должна быть обоснованна и не может превышать 5% в год, в противном случае увеличивается ставка налога на прибыль.
Представляется, что швейцарский опыт государственной поддержки малообеспеченных слоев населения может быть использован и при решении вопросов жилищного обеспечения отдельных категорий граждан в Российской Федерации.
Роль территориального планирования и зонирования для жилищного строительства
Важными мерами государственного регулирования жилищного строительства являются регулирование использования земель под жилищное строительство с помощью механизмов территориального планирования и зонирования.
На уровне конфедерации законодательно закреплено правило о том, что каждый кантон обязан установить границы территорий сельскохозяйственного использования, территорий под застройку и территорий, где строительство запрещено (охраняемые и резервные территории), в сбалансированном соотношении.
При этом кантонам предоставлены широкие возможности в области территориального планирования, в том числе по принятию соответствующих законов.
Так, принятый в 2009 г. Закон о зонах развития (LGZD) кантона Женевы призван активизировать жилищное строительство в прилегающих к городу Женеве зонах индивидуального жилищного строительства и сельскохозяйственных зонах. В соответствии с названным Законом в генеральный план развития кантона Женева были внесены изменения: выделены «зоны развития», целевое назначение земель в которых было частично изменено - от ¼ до ½ площади указанных зон теперь предназначается для строительства многоэтажных жилых домов общественного использования. Это правило действует вне зависимости от того, в чьей собственности находятся соответствующие земельные участки. При этом собственник в случае нежелания строить указанные жилые дома может потребовать от кантона выкупа соответствующего земельного участка по рыночной цене. Подобные меры, по мнению кантона, со временем должны компенсировать острую нехватку жилья в кантоне Женева.
По законодательству кантоны и общины Швейцарии обладают преимущественным правом покупки свободных земельных участков на рынке («право первой руки»), которые впоследствии могут предоставляться общественным фондам и жилищным кооперативам либо использоваться самими кантонами и общинами для целей строительства жилья общественного использования.
Следует отметить, что швейцарское законодательство о территориальном планировании регулирует не только вопросы, касающиеся территориального планирования и зонирования, но также вопросы мобильности населения и доступности соответствующих объектов при использовании городского пространства («гарантии мобильности»).
В связи с этим значительное внимание уделяется вопросам приспособления жилья и инфраструктуры для инвалидов и других маломобильных групп населения, адаптации его к проблеме старения населения. В нормативных правовых актах и технических стандартах, рекомендациях, разрабатываемых Швейцарским союзом инженеров и архитекторов, закреплены обязательные правовые и технические нормы, касающиеся доступности строящихся объектов для инвалидов, пожилых людей и т.п.
Экологическая и энергетическая политика Швейцарии при жилищном строительстве
При реализации жилищной политики в Швейцарии большое значение придается вопросам охраны окружающей среды, а также связанным с ними вопросам энергоэффективности.
Объектами охраны в Швейцарии являются не только вода, лес, земли и другие природные объекты, но и ландшафт в целом, биотопы и т.п. Важнейшее значение придается вопросам борьбы с шумовым загрязнением, утилизации отходов производства и потребления, созданию безотходных технологий и замкнутых циклов производства.
На уровне конфедерации установлены экологические требования, которые постепенно ужесточаются (Закон об охране окружающей среды от 07.10.1983 (LPE), Закон об энергии от 26.06.1998 (LENE) и др.). При этом собственники соответствующих объектов обязаны принимать меры, направленные на улучшение состояния окружающей среды, поскольку объекты, не отвечающие требованиям Закона об охране окружающей среды, должны быть улучшены.
Половину от общего энергопотребления Швейцарии составляет энергопотребление зданий, при этом 60% потребления традиционных видов топлива (газ, мазут) приходится на жилые здания. Вследствие этого меры по повышению энергоэффективности зданий являются важнейшей частью Энергетической стратегии Швейцарии, конечной целью которой является снижение к 2020 г. выбросов СО2 на 20%.
В соответствии с нормами Швейцарского союза инженеров и архитекторов при проектировании и строительстве жилых домов должно соблюдаться требование о том, что традиционные источники энергии могут обеспечивать не более 80% энергопотребления зданий, в то время как не менее 20% должно приходиться на альтернативные источники. Кроме того, все здания, строящиеся для общественных нужд (за счет бюджетных средств), должны соответствовать стандарту «Здание 2008».
Активным участником жилищного и иного строительства является швейцарский Фонд «Minergie», контролируемый государством. В частности, разрешение на строительство новых зданий выдается лишь при условии соответствия проектной документации стандарту «Minergie-2007», который предусматривает использование энергосберегающих технологий, при которых энергопотребление здания не может превышать эквивалент «Minergie» (7,8 л мазута/м2/год). Существуют также более жесткие стандарты добровольного применения «Minergie-Р» и «Minergie-eco», предусматривающие более жесткие требования по энергоэффективности, а также использование экологически чистых строительных материалов.
Как показывают расчеты, использование энергосберегающих технологий в соответствии со стандартом «Minergie-2007» удорожает стоимость строительства на 5%, а в соответствии со стандартом «Minergie-eco» - на 15%. В то же время здания, построенные с применением энергосберегающих технологий, позволяют экономить до 70% энергии. Основные требования при этом предъявляются к конструкции окон и системам вентиляции, которые в холодное время года подают чистый воздух не с улицы, а по системам вентиляции из хранилища под землей ("канадский колодец" и т.п.) где он предварительно нагревается до температуры земли или воды.
Кроме того, государство через Фонд «Minergie» предоставляет собственникам зданий льготы и субсидии на проведение реконструкции и ремонта, повышающих их энергоэффективность (замена окон, теплоизоляция и т.п.).
Выводы
К числу положительных результатов реализации жилищной политики Швейцарии следует отнести значительное количество жилых помещений, отвечающих высоким техническим и экологическим стандартам, адаптация его к потребностям инвалидов и иных категорий населения, доступность аренды жилья для большей части населения, рациональное зонирование территорий, создающее оптимальный баланс между территориями под застройкой, сельскохозяйственными угодьями, лесами и иными территориями, что обусловливает комфортную среду проживания.
Изложенный швейцарский опыт жилищного строительства и государственного регулирования в жилищной сфере представляется интересным и после соответствующей адаптации может быть использован при корректировке жилищной, земельной, экологической и градостроительной политики Российской Федерации, а также при совершенствовании соответствующего законодательства.
В частности, в Российской Федерации представляется целесообразным не только стимулировать строительство и приобретение жилья в собственность граждан (поддержка системы ипотечного жилищного кредитования и т.д.), но и развивать строительство жилья для предоставления определенным категориям граждан (молодым семьям, молодым ученым, студентам, военнослужащим и т.д.) в аренду за доступную плату.
Учитывая то, что в настоящее время в Российской Федерации разрабатывается ряд технических регламентов, в том числе технические регламенты о зданиях и сооружениях, о строительных материалах и т.п., подходы к регулированию соответствующих вопросов и швейцарские стандарты могут быть использованы при работе над соответствующими законопроектами, в том числе в части, касающейся повышения энергоэффективности зданий и сооружений.
Настоящая статья написана по материалам, полученным в ходе поездки в Швейцарскую конфедерацию по программе «Жилищная политика Швейцарии», организованной на базе Международного института высшего обучения и развития, г. Женева.
КРАМКОВА Татьяна Владимировна. Кандидат юридических наук, кандидат географических наук. С 2002 г. работает в Администрации Президента РФ, главный советник департамента Государственно-правового управления Президента РФ. Участвовала в разработке и экспертизе проектов федеральных законов, регулирующих вопросы градостроительной деятельности, использования и охраны земель и других природных ресурсов, технического регулирования.
| 
