|
Государственно-частное партнерство в недвижимости - что это такое?
Варнавский В.Г., главный научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН
Не всякое взаимодействие государства и бизнеса является государственно-частным партнерством (ГЧП), если под этим термином мы понимаем то, что в английском языке называется Public Private Partnerships (PPP). Жилье как объект частной собственности не подпадает под понятие PРР, как оно трактуется на Западе.
Проблема ГЧП в Российской Федерации заключается в том, что каждый понимает под этим что-то свое, поскольку законодательство Российской Федерации не определяет, что такое ГЧП. Мы должны определиться, будем ли мы понимать под ГЧП любое взаимодействие между государством и бизнесом, включая совместную работу на объектах частной собственности. При этом не надо смешивать ГЧП и механизмы государственного регулирования экономики, практически никакого отношения к ГЧП не имеющие (например, государственные закупки, государственное кредитование, субсидирование процентных ставок, льготное налогообложение и др.). Можно предложить следующее определение ГЧП: «Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности». Обращаю ваше внимание, что в определении речь идет исключительно об объектах государственной и муниципальной собственности. Поэтому если предметом отношений выступают объекты частной собственности, то это не ГЧП. Его можно называть государственно-частным взаимодействием, государственно-частным сотрудничеством, но это не партнерство в том смысле, как оно понимается на Западе.
Можно выделить четыре основные характеристики, которые отделяют ГЧП в определенном выше смысле от остальных инструментов государственного регулирования:
- предмет ГЧП - государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями;
- юридическое оформление партнерства между государством и участниками со стороны частного сектора специальным соглашением (договором, контрактом);
- софинансирование проектовГЧП в определенных долях государством и частными компаниями или 100% финансирование частным сектором;
- разделение рисков между участниками проекта.
Таким образом, инвестиционные проекты становятся ГЧП тогда, когда частная компания финансирует строительство и (или) осуществляет управление объектами государственной и муниципальной собственности на условиях софинансирования и разделения рисков. Возникает вопрос: Инвестиционный фонд РФ - в какой степени это ГЧП? Две концессии на строительство автомобильных дорог с частичным финансированием из Инвестиционного фонда - это ГЧП. Но остальные проекты, финансируемые из средств Инвестиционного фонда, не являются проектами ГЧП. Также как, впрочем, и особые экономические зоны, которые декларированы как ГЧП. Почему? Потому что в этих двух основных инструментах развития бизнес финансирует объекты своей собственности, а государство - объекты своей собственности. Это не ГЧП. Партнерство как юридическая форма отношений государства и частного сектора возникает только тогда, когда бизнес, а не государство вкладывает средства в объекты государственной собственности, т.е. в данном случае в инфраструктуру особых экономических зон и территориальных комплексов, создаваемых в рамках проектов, финансируемых из Инвестиционного фонда. Но государство при этом должно обеспечивать частно-предпринимательскому сектору гарантии возврата вложенных им инвестиций. Такого механизма у нас нет за исключением единичных пилотных проектов. Поэтому пока нет и ГЧП в том смысле, как оно применяется за рубежом.
На рис. 1 представлена классификация форм и видов ГЧП, которая традиционно используется на Западе. У нас есть ГЧП в виде аренды государственной и муниципальной собственности.
Рис. 1. Классификация форм и видов ГЧП.
|
Формы
|
Виды (типы)
|
|
Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора (ст. 3, п. 1 № 94-ФЗ)
|
На выполнение работ, управление, на оказание общественных услуг, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи
|
|
Аренда государственного и муниципального имущества
|
Традиционная аренда
Лизинг
|
|
Соглашения о разделе продукции (№ 225-ФЗ)
|
|
|
Смешанные государственно-частные предприятия
|
Акционирование (корпоратизация)
Смешанные предприятия без акционирования
|
|
Концессии (№ 115-ФЗ)
|
Типа ВОТ
Типа ВООТ
"Теневые" концессии
|
Соглашениям о разделе продукции де-юре есть (они заключены до появления Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»), а де-факто новых соглашений нет. Ни одного нового соглашения о разделе продукции с 1995 г., когда принят федеральный закон № 225-ФЗ, не появилось.
Смешанные государственно-частные предприятия (Роснефть, Газпром и др.) - это типичная форма ГЧП.
Концессий пока в массовом порядке в России нет, хотя Закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» принят в 1995 г. Точнее, есть два концессионных договора по автомобильным дорогам, заключенные в этом году. Однако чем они в итоге завершатся, не ясно. Главный вопрос - поедут ли водители по этим платным дорогам или предпочтут альтернативные бесплатные (пусть и худшего качества) дороги.
ГЧП в недвижимости может развиваться, во-первых, в такой сфере, как социальное жилье, а именно ведомственная (государственная) жилплощадь, т.е. площадь, принадлежащая государству или муниципальным образованиям.
Второе - коммунальные сети, чрезвычайно важный сегмент жилищно-коммунального сектора. Согласно концепции ГЧП бизнес строит коммунальные сети при возведении жилья за свой счет, а государство компенсирует ему произведенные издержки на строительство коммунальных сетей из бюджета, поскольку сети являются собственностью муниципального образования. Но по каким схемам происходит эта компенсация? Законодательно закрепленной схемы в России нет. Чаще всего компания-застройщик передает сети на баланс города или МУПа, а понесенные на их строительство издержки перекладывает на покупателей квартир. В случае, если схема компенсации инвестиционных затрат на возведение коммунальных сетей будет легитимизирована (или законодательно закреплена), это будет ГЧП.
Строительство частными компаниями за счет своих средств объектов социальной инфраструктуры, являющих общественной собственностью, также является ГЧП. При этом речь может идти практически обо всех объектах социальной инфраструктуры: школах, больницах, поликлиниках, стадионах и т.д. На этот счет есть огромный западный опыт. Но у нас такой практики просто нет, т.к. не определен механизм возврата средств частного инвестора. Бизнес не понимает, как он может строить объекты социальной инфраструктуры, ему не принадлежащие, и кто ему вернет вложенные деньги в течение 20-30 лет.
Учитывая, что инвесторы частные, повысить их интерес можно только одним способом: обеспечением и гарантированием прибыли. Другого способа повышения интереса инвесторов в экономической природе не существует. Особенно, если речь идет о долгосрочных контрактах. Без прибыли бизнес не будет участвовать в проектах ГЧП, причем без прибыли не ниже средней по отрасли. Но есть еще один очень важный момент, почему частный бизнес на Западе идет в эти долгосрочные проекты. Причем иногда он идет под норму прибыли меньшую, чем среднеотраслевая. Если среднеотраслевая прибыль - 7-8%, то его удовлетворит прибыль в 5%, но на 30 лет вперед, потому что это гарантированный государственный рынок. Частная компания имеет гарантии государства, поэтому бизнес согласен на меньшую прибыль, но на долгосрочный период.
Экономия средств при использовании механизма ГЧП может составлять 10-15% выигрыша (в показателях общественной эффективности). При этом нужно иметь в виду, что эта цифра - для стран с развитой рыночной экономикой. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой она может быть существенно ниже. Здесь имеется в виду экономия бюджетных средств за счет снижения издержек, использования ноу-хау и частно-предпринимательской инициативы, отсутствия утверждаемых государством смет расходов и бюрократических процедур межведомственного согласования. При этом речь идет об экономии по сравнению с ситуацией, когда государство строит объект за счет бюджета и управляет им.
Для реализации крупных проектов нужны консорциумы. Практики консорциумов в Российской Федерации нет. Я, по крайней мере, не слышал, чтобы у нас для реализации крупных проектов, подобных, например, Евротуннелю, создавались консорциумы. Кстати, в консорциум по сооружению и управлению Евротуннелем (концессия на 99 лет) входят 250 банков. Такого рода масштабные проекты должны реализовываться на основе консорциумов с привлечением разнообразных участников - государства, промышленных и строительных компаний, банковских и иных финансовых структур.
Своеобразным и наиболее институционально разработанным в современной мировой практике феноменом ГЧП выступает британская программа «Частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative - PFI). В 1992 г. правительство Дж.Мейджора объявило об этой концепции управления государственной собственностью. Суть ее заключается в том, чтобы в рамках соглашений о партнерстве передать бизнесу функции финансирования строительства (эксплуатации, реконструкции, управления и т.п.) государственных объектов производственной и социальной инфраструктуры. Это была первая в мире серьезная программа поощрения ГЧП в различных формах.
В 2000 г. правительство Великобритании опубликовало документ под названием «Государственно-частное партнерство: правительственный подход», в котором выделено три категории такого партнерства:
1. Передача частному сектору государственной собственности путем основания новых смешанных государственно-частных акционерных компаний или продажи бизнесу части акций в существующих государственных компаниях.
2. «Частная финансовая инициатива», когда государственные учреждения приобретают услуги, предоставляемые частными компаниями на долгосрочной основе, с целью получить выгоду и пользу от частно-предпринимательских методов управления, навыков, стимулов к снижению рисков. В рамках программы PFI государство заключает с частными компаниями долгосрочные контракты на разработку, строительство, финансирование, управление, эксплуатацию объектов государственной собственности, в частности, больниц и школ. Типы контрактов могут быть самыми разнообразными, в частности, концессии и франшизы, когда частные компании берут на себя ответственность за обеспечение государственными услугами населения и предприятий, включая новое строительство, реконструкцию, эксплуатацию необходимой инфраструктуры.
3. Реализация частными компаниями услуг, обычно оказываемых государством, когда частный сектор получает в эксплуатацию государственные активы.
По состоянию на 01.01.2008 в Великобритании заключено свыше 500 контрактов PFI на управление (около 400 - в Англии) с общим объемом инвестиций 44 млрд ф. ст. В последнее время в проекты PFI вкладывается в среднем 3-4 млрд ф. ст. в год.
В мировой практике разработан инструментарий, позволяющий предприятиям, созданным на партнерской государственно-частной основе, привлекать для осуществления крупных программ средства различных финансово-кредитных институтов путем сложных схем финансирования, перекрестных гарантий и перераспределения рисков. В числе таких инструментов наиболее важное место занимает проектное финансирование (ПФ), которое является наиболее гибкой, рациональной и перспективной системой долгосрочного финансирования крупных проектов ГЧП.
В основе ПФ лежит концепция финансирования инвестиционных проектов за счет ожидаемой прибыли, т.е. тех доходов, которые создаваемое предприятие принесет в период его эксплуатации. ПФ имеет ряд специфических черт, отличающих его от других форм финансирования.
Важнейшей особенностью ПФ является то, что сам проект, его основные, оборотные фонды и денежные потоки выносятся за баланс. Другими словами, стоимость проекта обособлена от баланса его учредителей, а гарантией возврата кредитов и вложенных средств является только экономический эффект от реализации проекта. При этом активы организации-заемщика могут выступать в качестве залога, а государство, международные организации и финансовые институты могут предоставлять различного рода гарантии.
В системе ПФ отсутствует исключительная зависимость партнерских государственно-частных проектов от стоимости задействованных активов и размеров процентных ставок, сроков кредитов. Для участников проекта по схеме ПФ самым важным является факт успешной реализации проекта как такового (Евротуннель, проекты скоростных железнодорожных и автомагистралей в ЕС, в других странах мира). Они ставят себя в зависимость от возможностей осуществления проекта и от его чувствительности к различного рода негативным и позитивным факторам.
При ПФ частная компания - партнер государства, другие непосредственно занятые в проекте участники и заинтересованные лица создают специальную управляющую компанию целевого назначения по изучению финансово-экономической жизнеспособности проекта, выработке стратегии его развития, пакета гарантий и обязательств. Чаще всего в этих целях проект регистрируется как самостоятельное юридическое лицо.
Основные направления работы управляющей компании:
- техническое состояние инфраструктуры;
- финансовые ресурсы для реализации проекта;
- законодательно-нормативная база;
- окружение проекта и управление;
- возможности проекта. Оценка потенциальных выгод проекта и вероятности его досрочного прекращения, приостановлении, пересмотра условий.
В отличие от обычного кредита, при котором заемщик, инвестор или организатор проекта берет на себя полностью все риски, при ПФ риски распределяются между всеми участниками проекта, включая государство. Участники проекта организуют систему рационального управления рисками.
Таким образом, ПФ имеет следующие характерные черты:
1. Правовая, организационная и финансовая изоляция реализуемого проекта от других проектов, в которых участвуют одни и те же компании, чтобы обеспечить прозрачность финансовых и других результатов.
2. Потоки поступления денежных средств от реализации проекта служат основными источниками возвращения кредитов, доходов инвесторов и акционеров, платежей правительству; активы проекта выступают имущественным залогом при любых заимствованиях.
3. Дивиденды и доходы инвесторов зависят от эксплуатационных показателей и долговых обязательств.
ПФ представляет собой форму активного взаимодействия реального сектора экономики, государства и финансово-банковской сферы. Особенно эффективным оно становится в тех случаях, когда стратегические инвесторы являются основными потребителями продукции строящегося предприятия.
По материалам выступления на Круглом столе "Государственно-частное партнерство в недвижимости – новые возможности экономического развития" (Москва, 27.11.2009), проведенного Институтом экономики недвижимости Государственного университета - Высшей школы экономики при поддержке Центра развития государственно-частного партнерства и Гильдии управляющих и девелоперов.
***
Используются два термина: государственно-частное партнерство и частно- государственное партнерство. Второго термина придерживается Минэкономразвития. Я хотел бы подчеркнуть, что это вопрос принципиальный. Официальные органы в своих нормативных документах, а чиновники в своих высказываниях должны использовать термины конкретно. Есть понятия: российско-американские и американо-российские отношения. Это два разных понятия. Российско-американские отношения - это отношения, которые вырабатываются Российской Федерацией по отношению к США. Американо-российские отношения - это отношения США к России, т.е. вся американская политика, которая строится по отношению к Российской Федерации. Поэтому, когда мы говорим государственно-частное партнерство - это партнерство в отношении объектов государственной собственности. Термин «частно-государственное партнерство» тоже есть и он имеет право на существование, но в основе его лежит частная собственность. Кстати, Правительство РФ предпринимает сейчас огромные меры по поддержке бизнеса и по поддержке частных лиц. Все кредитные программы, субсидирование, дотирование и так далее, которые в условиях кризиса принимаются Правительством РФ, это по существу частно-государственное партнерство, поскольку меры государства направлены на поддержку частного сектора. Но это не государственно-частное партнерство.
По большому счету для бизнеса все равно как называть явление, лишь бы оно приносило доход. И в этом плане, конечно, не правы представители бизнеса и органов власти, которые говорят, да ладно, оставим мы все эти теоретические вопросы в стороне или на откуп ученым, давайте создавать инфраструктуру. Ну, хорошо, давайте. Только почему-то без законодательной основы это не получается, одни только слова, а проектов нет. Альтернативы четкому законодательному закреплению термина «государственно-частное партнерство» и механизма возврата средств частного инвестора в такие проекты просто нет. Поэтому давайте продвигаться в направлении выработки единого, закрепленного в законодательстве и нормативно-правовой базе понимания одного из сложных явлений рыночной экономики - «государственно-частного партнерства» и на этой основе создавать объекты государственной собственности счет частных источников инвестиций с экономией общественных средств в объеме 10-15%.
***
Как Вы полагаете, почему в 1918 г. в разрушенной гражданской войной Советской России удалось развернуть концессионную деятельность в течение месяцев, а у нас закон о концессиях, принятый в 2005 г., так и не работает? Почему идея государственно-частного партнерства, обсуждавшаяся впервые Правительством РФ в 2004 г., так тяжело продвигается в нашей стране? Я вам представлю свою версию ответа на этот вопрос. Дело в том, что в 1920-е гг. в государственное управление Советской России пришли люди, которые знали, как осуществлять концессионную деятельность, поскольку концессии были в царской России в муниципальной сфере и на транспорте. А сейчас же такого слоя людей нет. У нас никто не готовит кадры по написанию сложных долгосрочных контрактов ГЧП. Страна не готовит соответствующих специалистов в вузах, у нас нет специальности «государственно-частное партнерство». Пока мы не обучим кадры в вузах, которые будут понимать, как писать контракты ГЧП, как возвращать средства бизнесу, ГЧП не будет широко внедрено в практику экономической жизни страны. Бизнес, кстати, заплатит деньги и закупит соответствующие мозги, а государству надо заниматься обучением специалистов для себя в тех вузах, которые готовят кадры для системы государственного и муниципального управления.
Проблема кадров, с моей точки зрения, ключевая. Будут кадры в системе государственного управления - начнет формироваться соответствующая институциональная среда, можно будет переходить к серьезным проектам ГЧП.
ВАРНАВСКИЙ Владимир Гаврилович. Доктор экономических наук. Главный научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений Российской академии наук. Член Научно-технического совета Министерства транспорта РФ. Эксперт рабочей группы Европейской экономической комиссии ООН по государственно-частному партнерству.
|
