написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 2 (39), Июль 2009г.

Проблема оценки и эффективности Правил землепользования и застройки на примере Санкт-Петербурга

Романов О.А., Санкт-Петербургский государственный университет

16.02.2009 губернатор Санкт-Петербурга подписала городской закон "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", утвержденный Законодательным Собранием, что стало логическим продолжением законотворческой деятельности, связанной с выполнением требований ст. 30 гл. 4 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ). Оценка закона и эффективность закона соотносятся как цель и результат, таким образом, оценка будет положительной в случае достижения эффективности. С помощью подобной оценки необходимо продемонстрировать соответствие между целями разработки Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), указанными в п. 1 ст. 30 ГрК [1], и реальным положением дел после вступления Закона в силу 09.03.2009.

Как отмечено в официальной газете Правительства Санкт-Петербурга «Петербургский дневник»: градостроительная деятельность в Петербурге осуществляется на основании двух основных документов: Генерального плана и Правил землепользования и застройки (далее ПЗЗ) [2]. Однако о возможных противоречиях федеральному законодательству, например ГрК РФ и Гражданскому кодексу РФ, умалчивается. Двойственную позицию занимает в своих заявлениях вице-губернатор города А.Вахмистров: “Диалог должен быть конструктивным, надо делать конкретные предложения, и тогда дискуссия станет полезной” и вместе с тем “мы не пойдем на уступки, нормы должны соблюдаться” [3]. Возникает вопрос: что предпочесть в реальном проектировании - ГрК и Гражданский кодекс РФ, c одной стороны, или ПЗЗ?

Необходимо выявить основных властных субъектов, участвующих в процессе выполнения положений ПЗЗ:

  • Комитет по градостроительству и архитектуре (КГА) - отвечает за применение и толкование ПЗЗ;
  • Комиссия по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга - совещательный орган при Правительстве Санкт-Петербурга, отвечающий за применение Правил;
  • Губернатор Санкт-Петербурга - принимает решение о внесении изменений в ПЗЗ и их внесении на рассмотрение Законодательного собрания СПб;
  • Законодательное собрание Санкт-Петербурга - утверждает изменения в Правила Законом СПб.

Экспертные оценки относительно роли ПЗЗ в развитии архитектурного права на примере Санкт-Петербурга прослеживаются через заявления чиновников города.

Губернатор Санкт-Петербурга В.Матвиенко считает, что: “документ не совершенен. Невозможно в таком огромном документе учесть все до запятой. Шероховатости будут выявляться и исправляться в процессе применения закона” [4].

Председатель КГА А.Викторов продолжает идею поступательной эволюции: “В сочетании с Генеральным планом и законом об охранных зонах в городе будет действовать четкая и прозрачная процедура градостроительного развития. Нет пределов совершенству” [5].

Главный архитектор КГА Ю.Митюрев детализирует механизм, являющийся основой для принятия решений: “сегодня есть два закона - «Об охранных зонах…» и ПЗЗ, которые в высокой степени регламентируют правила игры. ПЗЗ говорят, что и где можно строить. Дальше идут субъективные оценки в виде ответов на вопрос «как?». Я думаю, что мы теперь сможем уделять ему больше внимания. Раньше много времени занимал анализ возможностей высоты, сегодня всё регламентировано” [6].

Авторскую позицию представляет заместитель директора ЗАО «Петербургский НИПИград» В.Аврутин, который работал над документом: «Документ несовершенен, у всех будет масса сложностей в процессе его применения. Мы лишили возможности инвесторов…» [7] реализовывать свои права, закрепленные Гражданским кодексом РФ.

Эксперт Комиссии по землепользованию и застройке А.Карпов развивает идею коллеги: “хорошо, что появился этот документ. Теперь начинаем готовиться к его корректировке - она начнется в самое ближайшее время” [8].

Вопросы высотности

Согласно абз. 2 п. 4 ст. 8 ПЗЗ максимальная высота зданий и сооружений определяется градостроительным регламентом территориальных зон, а также значениями предельной высоты зданий и сооружений для соответствующих подзон, указанных на Схеме границ действия предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части предельной высоты зданий, строений и сооружений.

Практический пример: ООО принадлежит на праве собственности земельный участок. В 2006 г. в КГА было утверждено объемно-пространственное решение комплекса, выдано согласование по форме Г.С. № 3.1 (выписка из книги приемов главного архитектора). В 2007 г. распоряжением КГА был утвержден градостроительный план земельного участка. В соответствии с полученной документацией была разработана проектная документация комплекса, в 2008 г. проект был сдан в Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга. После принятия ПЗЗ в 2009 г. оказалось, что утвержденные ранее параметры проекта не соответствуют предельным параметрам по высотности вновь принятых ПЗЗ.

Как вопрос решается сегодня: КГА и Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга в ближайшее время будут тесно взаимодействовать, поскольку некоторые градостроительные планы, поступающие на государственную экспертизу вместе с проектной документацией, противоречат ПЗЗ. Градостроительные планы земельных участков были приняты до вступления в силу ПЗЗ, а после вступления в силу закона фактически признаны недействительными и будут отменены. «Такое решение принято на уровне Правительства, и мы должны его исполнить»,- утверждает начальник Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга А.Орт [9].

Управление государственной экспертизы Службы уже начало выдавать отрицательные заключения по причине противоречия представленного градплана ПЗЗ.

Возможный вариант решения проблемы: С учетом положения ст. 54 Конституции РФ о недопустимости применения принципа обратной силы закона, и исходя из п. 8 ст. 36 ГрК РФ, объекты капитального строительства, предельные параметры, которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Служба государственного строительного надзора и экспертизы - структурное подразделение Правительства города, осуществляет государственную политику в сфере строительного надзора и экспертизы градостроительной и проектно-сметной документации на строительство, ремонт, реконструкцию и техническое перевооружение объектов, принимает решение по выдаче положительного или отрицательного заключения, основываясь на соблюдении требований безопасности в представленных проектных решениях.

Соотношение между Федеральным законом и законом субъекта РФ

Акт большей юридической силы, каковым в данном случае выступает ГрК РФ, по своему значению при прочих равных условиях выше акта меньшей юридической силы. Наряду с этим ГрК РФ, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для актов, которые конкретизируют и разъясняют эти нормы.

Позиция уполномоченного органа исполнительной власти Правительства Санкт-Петербурга: По мнению КГА, п. 8 ст. 36 Гр РФ относится только к существующим объектам капитального строительства и не распространяется на объекты капитального строительства, предполагаемые к реконструкции или размещению на земельном участке. В отношении согласований проектной документации у главного архитектора города КГА полагает, что выписки из книги личного приема Главного архитектора Санкт-Петербурга, содержащие материалы объемно-пространственного и архитектурно-планировочного решения проектируемых объектов, согласованные с Главным архитектором города, не зарегистрированы в реестре нормативных правовых актов Санкт-Петербурга. Развивая идею, Комитет полагает, что эти согласования являются правомочными только в случае, если параметры предполагаемого строительства соответствуют утвержденному градостроительному плану земельного участка, разработанному в соответствии с законом Петербурга от 04.02.2009 № 29-10 О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга”. На практике согласования главного архитектора требуются во всех заинтересованных инстанциях, но юридической силы не имеют. Комитет в целях придания юридической силы согласованиям Главного архитектора города в рамках градостроительного законодательства Санкт-Петербурга осуществляет подготовку дополнений для внесения изменений в Закон Санкт-Петербурга от 30.12.2003 № 778-116 “Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге” и в Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 № 1679 “О комитете по градостроительству и архитектуре”.

Позиция экспертов: По мнению профессорско-преподавательского состава и экспертов Санкт-Петербургского государственного университета, Российской правовой академии при Министерстве юстиции РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, п. 8 ст. 36 ГрК РФ относится в равной мере и к проектируемым, и к существующим объектам капитального строительства.

Как считать и что считать

Требования в части максимальной высоты зданий, строений, сооружений, установленные п. 2 ст. 8 ПЗЗ, не распространяются на антенны, вентиляционные и дымовые трубы, шпили, аттики и балюстрады (ограждения), выходы на кровлю максимальной площадью 6 м2 и высотой 2,5 м, а также остекленные световые фонари максимальной высотой 2,5 м, суммарная площадь которых не превышает 25% площади кровли.

Практический пример: На основании федеральной целевой программы федеральное государственное учебное заведение выступает заказчиком проекта реконструкции учебных корпусов. Последние расположены на земельном участке, находящемся в собственности учебного заведения. На основании технического задания проектная организация выполнила проект реконструкции корпуса. Проект предусматривал размещение шпиля на здании. Далее ситуация повторилась в точности, как в предыдущем примере. В КГА было утверждено объемно-пространственное решение здания, выдано согласование по форме Г.С. № 3.1. Распоряжением КГА был утвержден градостроительный план земельного участка, проект был сдан в Службу государственного строительного надзора и экспертизы. После принятия ПЗЗ в 2009 г. оказалось, что утвержденные ранее параметры проекта не соответствуют предельным параметрам по высотности вновь принятых ПЗЗ в части высоты шпиля 10 м.

За чей счет выполнять корректировку проекта с учетом того, что проектная документация просмотрена экспертами до вступления в силу ПЗЗ, замечаний по проекту нет, однако окончательное положительное заключение не написано? Уменьшить размер шпиля до 2,5 м? А почему 2,5 м? Уменьшив длину шпиля в 4 раза, необходимо будет разрабатывать проект самого шпиля, вносить изменения в разделы КМ, КЖ по смежным разделам проекта (изменились нагрузки на фундамент) и корректировать раздел сметной документации. Приводя проект в соответствие с ПЗЗ, необходимо заново утверждать объемно-пространственное решение в КГА, оплачивать 30% за повторное рассмотрение проекта в Службе государственного строительного надзора и экспертизы. А ведь это бюджет. Иной путь - внесение изменений в ПЗЗ, механизм будет рассмотрен далее.

Что такое КИТ?

Статья 5. Коэффициент использования территории (КИТ).

1. КИТ устанавливается для земельных участков жилой среднеэтажной и многоэтажной застройки в границах территориальных зон и подзон.

2. КИТ определяется как отношение максимальной общей площади квартир, которые можно разместить на территории земельного участка, к площади земельного участка.

3. Устанавливаются следующие предельные максимальные значения КИТ:

  • для участков среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки до 9 этажей - 1,7;
  • для участков многоэтажной жилой застройки 9 этажей и выше - 2,3.

Практический пример: ООО принадлежит на праве собственности земельный участок и пятиэтажное здание на земельном участке. Кадастровый паспорт на участок выполнен по обрезу фундамента здания. Ст. 20 ПЗЗ допускает строительство и реконструкцию земельного участка и пятиэтажного здания на земельном участке, т.к. последние попадают в жилую зону среднеэтажных и многоэтажных (до 9 этажей включительно) многоквартирных жилых домов, расположенных вне исторически сложившихся районов центральной части Санкт-Петербурга, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры. Одно только "но" - КИТ. Коэффициент использования территории - 1,7, следовательно, собственник, согласно действующим ПЗЗ, не имеет права на реконструкцию. Возможный выход - внесение изменений в ПЗЗ. За чей счет осуществлять внесение изменений в ПЗЗ? Ответ очевиден. Недвижимость требует расходов на обслуживание.

Практический пример: ЗАО обладает на праве собственности земельным участком. В 2007 г. выпущено Распоряжение КГА на разработку проекта планировки и проекта межевания территории квартала за счет средств ЗАО. В 2008 г. эскиз чертежа проекта планировки и проекта межевания территории утвержден главным архитектором КГА для дальнейшего проектирования. Земельный участок входит в зону ТД1-2-2, где, согласно техническому заданию, планируется разместить комплекс квартир на 10 000 м2. Статья 5 ч. 2 ПЗЗ для указанной выше зоны вводит КИТ в размере 2,3, что при его формальном применении в 2 раза снижает возможный объем комплекса до 5000 квартир.

Возможный вариант решения проблемы: Статья 36 ГрК РФ предусматривает, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

  • фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
  • возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
  • функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
  • видов территориальных зон;
  • требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования».

Применительно к практической ситуации существующая застройка и межевание, расчеты иных параметров как на территориальную зону, так и на квартал в целом не превышают предельно допустимых параметров, указанных в СНиП, СанПиН, технических регламентах. Логичным следует признать приоритет ст. 36 ГрК РФ по отношению к ст. 5 ч. 2 ПЗЗ.

Внесение изменений в ПЗЗ

До настоящего времени не приняты методические рекомендации, устанавливающую процедуру утверждения КГА проектов, предполагающих превышение высотного регламента и регламент применения условно разрешенных видов использования территорий. Ориентировочный срок оглашения методических рекомендаций - апрель 2009 г. Согласно им необходимо будет получение согласования Администрации района, изготовление разрешительного письма в уполномоченном органе исполнительной власти (КГА) для проведения общественных слушаний, организация указанных слушаний, подписание протоколов по результатам с главой администрации района, главой муниципального образования, районным архитектором, далее - вынесение вопроса на комиссию при КГА, поступление документов в Законодательное Собрание и утверждение результатов Губернатором Санкт-Петербурга. Оценив временные и финансовые параметры мероприятия, хочется снова и снова повторить слова Василия Розанова: “как мучительно трудно быть русским”.

Позиция уполномоченного органа исполнительной власти Правительства Санкт-Петербурга: В соответствии с законом Санкт-Петербурга от 04.02.2009 № 29-10 в случае отклонения параметров земельных участков или объектов капитального строительства от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства юридические и физические лица вправе обратиться за разрешением на отклонение от указанных предельных параметров. Скромно умалчивается, что с момента принятия закона до момента внедрения процедуры отклонения от указанных в ПЗЗ параметров прошло около 4 месяцев. Представление проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга “О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства” (далее - Проект) было запланировано на май 2009 г. После вступления Проекта в силу в установленном порядке юридические и физические лица вправе направить соответствующее заявление на предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в секретариат Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга в КГА. Типовая форма заявления будет утверждена по планам в июне после вступления Проекта в силу.

Судебный порядок рассмотрения споров

Судебный порядок рассмотрения споров, связанных с применением ПЗЗ для гражданина и чиновника, расписан в гл. 25-й Гражданского процессуального кодекса РФ. Под действие этой главы попадают и жалобы на решения комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга, которая не является органом государственной власти, но наделена властными полномочиями. Рассматриваются дела об оспаривании решений государственных учреждений, уполномоченных на проведение государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов. 10.02.2009 было принято Постановление Верховного Суда РФ, где указывается, что в районном суде могут быть обжалованы решения органов государственной власти или должностных лиц, в том числе связанные с согласованием и разрешением на строительство зданий «по мотиву нарушения прав и свобод заявителя или создания препятствия к их осуществлению» [10]. К действиям органов государственной власти относятся и устные требования должностных лиц, которые можно оспаривать.

Согласно ст. 197 Административного процессуального кодекса РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов субъекта федерации рассматриваются по общим правилам искового производства. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании незаконными решений и действий (бездействий) органов власти субъекта федерации и должностных лиц.

Возвращаясь к проблеме оценки и эффективности ПЗЗ на примере Санкт-Петербурга, следует отметить, что реализация цели разработки ПЗЗ, сформулированной в подп. 1 п. 1 ст. 30 ГрК РФ как “создание условий для устойчивого развития территории”, вызывает сомнение на том основании, что сегодня в городской экспертизе более 200 проектов противоречит действующим Правилам, а следовательно, довольно значительная часть социально значимых объектов, реализуемых за счет средств налогоплательщиков, не сможет быть реализована без внесения изменений в ПЗЗ. Подпункт 3 п. 1 ст. 30 ГрК РФ в качестве цели разработки ПЗЗ декларирует “обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства”, однако на практике ст. 5 ч. 2 ПЗЗ лишает правообладателей возможности реализовать свои права и законные интересы.

Выход из ситуации видится в привлечении квалифицированных экспертов и расширении работы Комиссии по землепользованию и застройке СПб при КГА, которая в настоящее время фактически является эпизодически действующим совещательным органом. В сложившейся ситуации будет необходимо действие по “духу закона”, основанное на принципах разумности и добросовестности, а не по букве закона (норме). Однако следование этому принципу требует принятия на себя большой ответственности. К счастью для города, такие люди присутствуют в комитетах и профильных службах Санкт-Петербурга.

Источники.

1. http://www.spbdnevnik.ru.

2. http://www.spbdnevnik.ru/?show=article&id=3954

3. Ст. 30 Правил землепользования и застройки в Санкт-Петербурге.

4. http://www.cityspb.ru/goto/143840/

5. http://www.kadis.ru/daily/?id=62234

6. http://www.stroygorhoz.ru/107/13.php

7. http://www.spbdnevnik.ru/?show=article&id=3954

8. http://www.fontanka.ru/2009/02/04/140/

9. http://www.expertiza.spb.ru/?show=news&id=93

10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих”.

РОМАНОВ Олег Анатольевич. Кандидат политических наук. Докторант факультета социологии СПбГУ. В 2003-2006 гг. принимал участие в летних школах МГИМО (У) МИД РФ по международным отношениям и международных школах-практикумах молодых ученых и специалистов по юриспруденции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Работал доцентом кафедры гражданско-правовых дисциплин Российской академии правосудия Министерства юстиции РФ.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100