Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 2 (39), Июль 2009г.

Эффективность бюджетных программ воспроизводства жилищного фонда в Республике Татарстан

Гареев И.Ф., Казанский государственный архитектурно-строительный университет

Целью Приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» (далее - Национальный проект) является формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания граждан России. В соответствии с мероприятиями Национального проекта для достижения поставленной цели деятельность региональных органов власти и органов местного самоуправления должна быть сконцентрирована на создании условий для развития жилищного сектора и повышении уровня обеспеченности населения жильём через увеличение объёмов жилищного строительства и развитие финансово-кредитных институтов и механизмов.

Решение задач, поставленных в рамках Национального проекта на уровне Республики Татарстан (РТ), предполагает реализацию подпрограммы «Обеспечение жильём молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. (утвержденную Постановлением Правительства РФ от 31.12.2005 № 865) и реализацию Закона РТ от 21.10.1999 № 2443  «О государственной поддержке молодых семей в улучшении жилищных условий» (далее - Закон № 2443).

Основным достижением механизма Закона № 2443 является создание системы государственной поддержки молодых семей в решении жилищной проблемы для улучшения демографической ситуации в РТ. На сегодняшний день в реализации Закона принимают участие 40 районов РТ из 45, что даёт возможность молодым семьям практически всей республики улучшать свои жилищные условия.

Механизм Закона № 2443 предполагает финансирование мероприятий из средств бюджета РТ и бюджетов муниципальных образований в равных пропорциях. Подобная форма финансирования крайне выгодна городам и районам РТ, т.к. у них есть возможность в 2 раза дешевле решить жилищные проблемы своих молодых семей. Обозначились особо заинтересованные в поддержке молодых семей районы, доля которых в финансировании мероприятий Закона № 2443 не ограничивается оговоренными 50%.

Закон № 2443 ориентирован на молодых семей в первые 3 года после заключения брака, зарегистрированного в соответствии с законодательством (в случае наличия в семье ребёнка - вне зависимости от продолжительности брака), в которой один из супругов не достиг возраста 30 лет (т.е. 29 лет включительно), а для неполных семей с детьми - в которой мать или отец не достигли 30-летнего возраста. Оба супруга должны быть зарегистрированы в РТ. Положительным аспектом для семей является дата определения возраста - на момент подачи заявления. Другими словами, если молодая семья, подав заявление, например, в 29-летнем возрасте, простояла в очереди 3 года, то она сохраняет своё право на получение государственной поддержки независимо от своего текущего возраста. Сумма государственной поддержки не может превышать 300 тыс. руб. Это обстоятельство ограничивает долю молодых семей желающих принять участие в реализации Закона № 2443, необходимостью наличия у них соответствующего финансового задела.

Договора заключаются на условиях рассрочки оплаты за приобретаемое жилое помещение (строительные материалы), продолжительность которой не может превышать 15 лет, и обязательности внесения первоначального взноса. Проценты за предоставление молодой семье рассрочки оплаты за приобретаемое жилое помещение не взимаются. В качестве оплаты первоначального взноса может быть принята квартира, которая в дальнейшем будет реализована другим молодым семьям.

По условиям Закона № 2443, денежные средства молодым семьям не выдаются, а инвестируются на строительство или приобретение жилья, завершение строительства или реконструкцию помещений. В зависимости от объема финансирования, условий строительного рынка района или его типичной застройки, запросов молодых семей, стороны принимают решение о варианте улучшения жилищных условий молодых семей. Традиционно в городах это инвестирование строительства жилых домов или приобретение квартир на вторичном рынке, а в сельских районах - индивидуальное жилищное строительство или приобретение строительных материалов для завершения строительства (реконструкции) жилого дома.

Если сопоставить размер государственной поддержки с рыночными ценами на жильё, то получится, что её размер вроде как вынуждает молодые семьи изыскивать значительные суммы на первоначальный взнос. Однако у Закона № 2443 существует своя специфика. В частности, инвестирование строительства жилья обладает существенным преимуществом перед приобретением жилья на вторичном рынке, когда удается снизить стоимость жилья до 25%. К примеру, в Набережных Челнах и Нижнекамске - это 25 тыс. руб. за 1 м² общей площади (рыночная стоимость - 35 и 27 тыс. руб. соответственно).

Вместе с тем повышение доступности жилья для молодых семей осуществляется не только через предоставление государственной поддержки и низкой стоимости возводимого жилья, но и путём строительства квартир с небольшими площадями. В итоге, стоимость квартир оказывается в 2 раза ниже, чем при приобретении на рынке.

В районах, где местная администрация осуществляет финансирование Закона № 2443, наблюдается высокий уровень рождаемости, который в среднем в 1,5 раза превышает среднестатистический показатель.

Благодаря улучшению жилищных условий у молодых семей снижается склонность к разводам. Так, по официальной статистике, средний уровень разводов в год достигает 4 на 1000 человек населения, тогда как у молодых семей - участников реализации Закона № 2443 его значение существенно ниже - 1,1.

Подобная эффективность Закона № 2443 обеспечивается активностью всех участников: администрации города, Объединения молодежного строительства РТ, молодых семей и застройщиков.

По заявлению молодой семьи, имеющей ребёнка в возрасте до 3 лет, предусматриваются условия об отсрочке платежей до момента достижения ребёнком трёхлетнего возраста, что стимулирует молодую семью на рождение детей.

Особо следует отметить такую форму государственной поддержки, как обеспечение завершения строительства в сельской местности. Благодаря поставкам строительных материалов, молодой семье предоставляется возможность завершить строительство. Общее количество молодых семей, улучшивших свои жилищные условия на селе, составляет 25% от общего числа молодых семей, получивших государственную поддержку по РТ. Кроме того, в этом случае предусматриваются условия об отсрочке платежей до завершения строительства (реконструкции) до 9 месяцев.

В целом, для улучшения жилищных условий молодых семей в период с 1997 г. по февраль 2009 г. всего приобретено (построено) 3322 жилых помещения, а общая стоимость приобретенного (построенного) жилья превысила 1,3 млрд руб. При этом объём целевого финансирования (для молодых семей, а не на сопровождение мероприятий Закона № 2443) из бюджета РТ и местных бюджетов составил 512,672 млн руб., из которых 264,414 млн руб. - средства республиканского бюджета. Таким образом, на приобретение (строительство) жилья для молодых семей из различных источников привлечено средств в 1,6 раза больше, чем предоставлено из бюджетов обоих уровней, и в 4 раза больше, чем из бюджета РТ.

Благодаря действию Закона № 2443, с 2003 г. в РТ стала возможным реализация 1-го этапа подпрограммы «Обеспечение жильём молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. (утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28.08.2002 № 638). Так, в период с 2003 по 2006 г. 830 молодых семей - участников реализации Закона № 2443 получили безвозмездные субсидии по рождению ребенка на сумму 124 млн руб., что позволило им сократить, а в отдельных случаях полностью погасить свою задолженность по оказанной государственной поддержке. Общий объём субсидий, полученных молодыми семьями РТ, составил около 5% от общего объёма средств, предусмотренных на реализацию программы по всей России.

Эффективность механизма реализации Закона № 2443 наиболее ярко отражается в мероприятиях 2007 г. Практика показала, что молодые семьи не растягивают свой долг до 15 лет и уже достаточно семей, которые погасили свой долг за 5-7 лет. Это позволило добиться ускорения возвратности целевых средств. Следовательно, можно констатировать о верном направлении Закона № 2443, когда при предоставлении государственной поддержки средних размеров и установлении длительных сроков рассрочки её механизм позволяет добиться обратного эффекта - добровольного сокращения указанного периода. Указанные преимущества подкрепляются регулярностью поступления бюджетных средств.

Благодаря вышеописанным эффектам, в 2007 г. при строительстве использовано около 302 млн руб., а на приобретение жилья со вторичного рынка направлено не более 8 млн руб. При этом из средств бюджета РТ финансирования на реализацию Закона № 2443 не поступало, и все инвестиции осуществлены на возвратные и привлечённые от молодых семей средства. При отсутствии механизма реинвестирования для достижения подобных результатов потребовалось бы 37,8 млн. рублей из средств бюджета РТ. Государственную поддержку на улучшение жилищных условий получили 303 молодые семьи.

В 2008 г. началось финансирование строительства 40 квартир в г. Нижнекамске и 335 квартир в 4 жилых домах в г. Набережные Челны. Общий объем инвестиций в жилищное строительство составил около 400 млн руб.

Существенным фактором, влияющим на масштабы реализации Закона № 2443, является объём финансирования. Его недостаток предполагает малый объём возвратных ресурсов. Развитие финансовой цепочки ограничено, возвратные средства от молодых семей незначительны и не могут существенно увеличить фонд целевых средств. Недостаточный за 11 лет реализации Закона № 2443 объём финансирования из бюджета РТ и бюджетов муниципальных образований не позволили полноценно развиться двухступенчатой схеме, когда для дальнейшей реализации Закона № 2443 была бы достаточной незначительная бюджетная подпитка. В итоге, для его эффективной реализации необходимо увеличение финансирования.

В целом же, на 1 руб., направленный на предоставление государственной поддержки в рамках Закона № 2443 в 2007 г.:

• привлечено дополнительно 7,2 руб. из других источников (средства бюджетов муниципальных образований, собственные средства молодых семей, средства кредитных учреждений и предприятий);
• объем инвестиций в жилищное строительство составил 8,2 руб.;
• в бюджет РТ вернулось в виде налогов и сборов около 80 коп.

Кроме того, строительство жилья создает налогооблагаемую базу, обеспечивающую постоянные поступления в бюджеты. Еще один важный аспект - эффект экономического мультипликатора, благодаря чему активно развиваются смежные отрасли экономики. Результаты реализации Закона № 2443 множатся ещё и тем, что целевые средства продолжают работать, т.к. возвращаемые семьями средства направляются на оказание государственной поддержки другим семьям.

Механизм Закона № 2443 направлен на категорию семей, обладающих определенными денежными накоплениями, достаточными на первоначальный взнос, но уровень доходов которых не позволяет им обратиться за ипотечным кредитом. Однако существуют семьи, которые не располагают первоначальными накоплениями, но обладают высокими доходами. В итоге, даже располагая достаточным доходом для получения ипотечного кредита, семьи не могут получить доступ на рынок жилья, поскольку не могут оплатить первоначальный взнос. С 2006 г. для этой категории молодых семей реализуется второй этап подпрограммы «Обеспечение жильём молодых семей», механизм которой направлен на предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья, в том числе на первоначальный взнос по кредиту.

Условия приобретения жилья молодыми семьями в рамках Закона № 2443 имеют следующие преимущества для молодых семей по сравнению с подпрограммой «Обеспечение жильём молодых семей»:

1. П раво молодых семей на получение государственной поддержки независимо от возраста на текущий момент.

В рамках Закона № 2443 молодая семья сохраняет право на получение государственной поддержки независимо от возраста на текущий момент, т.к. это право фиксируется на момент постановки на учёт в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий.

Ущемление прав молодых семей - участников федеральной подпрограммы состоит в том, что возраст супругов определяется на день принятия органом исполнительной власти субъекта РФ решения о включении молодой семьи - участницы федеральной подпрограммы в список претендентов на получение субсидии в планируемом году. Другими словами, в условиях ограниченного в течение года финансирования молодая семья, заявившая на получение субсидии по федеральной подпрограмме, например, в 33-летнем возрасте и простоявшая в очереди 3 года, к моменту подхода очереди потеряет право на получение субсидии.

К настоящему времени, по нашим оценкам, из 23,5 тыс. молодых семей, принятых на учёт в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, у 5 тыс. возраст хотя бы одного из супругов превысил 35 лет.

2. Возможность обеспечения завершения строительства.

В рамках федеральной подпрограммы отсутствуют механизмы улучшения жилищных условий путем строительства индивидуального жилья или обеспечения его завершения. Единственной формой улучшения жилищных условий является приобретение готового жилья.

3. Отсрочка по уплате платежей.

У молодых семей - участников федеральной подпрограммы никакой отсрочки не предусмотрено.

4. Лояльное отношение к уровню доходов, учитывающее социально-экономическоеположение молодых семей.

В настоящее время максимальный размер ежемесячной платы составляет около 1,7 тыс. руб. Столь низкий уровень платежей для большинства семей не обременителен. В случае недостаточности доходов у молодой семьи возможно привлечение поручителей. Таким образом, сколь-нибудь серьёзных ограничений по уровню доходов для участников Закона не существует.

Участницей федеральной подпрограммы может быть только та молодая семья, у которой есть денежные средства, достаточные для оплаты стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой субсидии. В случае отсутствия денежных средств молодая семья должна обладать доходом, достаточным для получения в Банке «Ак Барс» ипотечного кредита. Максимальный размер кредита определяется, исходя из уровня официально подтверждаемого дохода.

Практика реализации Закона № 2443 свидетельствует о том, что значительная часть молодых семей не может подтвердить свои доходы в соответствии с требованиями банка. В итоге, молодые семьи - участники федеральной подпрограммы теряют право на получение субсидии.

Приведенные выше преимущества Закона № 2443 перед механизмом федеральной подпрограммы необходимо дополнить показателями бюджетной эффективности.

О дним из главных принципов реализации Закона № 2443 является то, что средства государственной поддержки предоставляются молодым семьям на возвратной основе. При этом данные средства не возвращаются в соответствующие бюджеты, а используются для дальнейшего оказания государственной поддержки молодым семьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Благодаря этому достигаются следующие положительные результаты:

• снижается нагрузка на бюджет РТ и муниципальных образований;
• возможность реализации Закона № 2443 в период отсутствия бюджетного финансирования;
• посредством налоговых поступлений возмещаются средства бюджета РТ, направленные на финансирование мероприятий Закона № 2443.

В новой редакции подпрограммы «Обеспечение жильём молодых семей» (в редакции Постановлений Правительства РФ от 11.08.2007 № 510, от 29.12.2007 № 979), по нашему убеждению, учтено несовершенство механизма федеральной подпрограммы в прежнем виде, а также позитивный опыт, накопленный при реализации региональных программ, для чего внесены соответствующие изменения. В частности, определено, что в реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» могут быть иные формы поддержки. Конкретные формы поддержки определяются в соглашении, заключаемом между организациями и органами исполнительной власти субъекта РФ и (или) органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами субъекта РФ.

В условиях финансового и экономического кризиса несколько усложнилась реализация государственных программ поддержки населения в улучшении жилищных условий. Наибольшее сильно последствия кризиса сказались на платежеспособности молодых семей, в основном, из-за сокращения банками объемов и ужесточения условий ипотечного кредитования.

С нашей точки зрения, мероприятия, предусматривающие повышение платежеспособности молодых семей и доступности приобретения жилья в рамках реализации Закона № 2443 в 2009 г., должны предусматривать:

1. Увеличение максимального размера государственной поддержки до 500 тыс. руб.

В рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг., размер субсидии, предоставляемой молодой семье на улучшение жилищных условий, составляет 35-40% стоимости жилья, а денежный эквивалент безвозмездной государственной поддержки, в среднем, превышает в 2 раза (табл. 1).

Таблица 1. Размер государственной поддержки на 4 квартал 2008 г. (при установленной нормативной стоимости 1 м² общей площади по Республике Татарстан на 4 квартал 2008 г. в размере 27,5 тыс. руб.)

Состав семьи	Нормативная площадь жилья, м2	Размер субсидии, %	Размер субсидии, тыс. руб.
Муж, жена (без детей)	42	35	404.25
1 родитель и 1 ребенок	42	40	462
Муж, жена и 1 ребенок	54	40	594
Муж, жена и 2 ребенка	72	40	792
Муж, жена и 3 ребенка	90	40	990

Таким образом, для повышения доступности жилья для молодых семей в рамках Закона № 2443 необходимо увеличение размера государственной поддержки до 500 тыс. руб.

2. Увеличение объемов финансирования мероприятий Закона № 2443 из бюджета РТ до 100 млн руб. в год.

В настоящее время около 25% молодых семей (более 5 тыс.), в которых хотя бы один из супругов имеет возраст более 35 лет. Например, в г. Казани таких семей - 1,4 тыс., в г. Набережные Челны - 1,2 тыс., в Альметьевском муниципальном районе - 0,4 тыс., в Бугульминском муниципальном районе - 0,3 тыс., в Бавлинском муниципальном районе - 0,3 тыс.

Для сокращения времени ожидания государственной поддержки до приемлемых для молодых семей 3-5 лет, а также, учитывая стоимость жилья и количество молодых семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, необходимо существенное увеличение финансирования Закона № 2443 из средств регионального бюджета. Для повышения доступности жилья для молодых семей требуемый объём финансирования из бюджета РТ на протяжении 2009-2012 гг. должен составлять не менее 100 млн руб. в год. Впоследствии сохранение границ доступности жилья для молодых семей на приемлемом уровне станет возможным и при уменьшающемся бюджетном финансировании, когда будет достаточным использование возвратных средств.

3. Увеличение возраста молодых семей, участников Закона № 2443 до 35 лет.

В настоящее время в рамках Закона № 2443 молодая семья - семья, в которой один из супругов не достиг возраста 30 лет. Участником подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» может быть молодая семья, возраст супругов в которой не превышает 35 лет. Таким образом, для приведения законодательства РТ в соответствии с федеральным, необходимо принятие соответствующих поправок в Закон № 2443.

4. Необходимо соглашение о взаимодействии с ведущими банками РТ в области льготного кредитования молодых семей, участников Закона № 2443.

В рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» на территории РТ банком, уполномоченным на обслуживание и кредитование молодых семьей, определен ОАО «Ак Барс» банк. Условия кредитования молодых семей - участников подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» предусматривают льготные условия кредитования. В частности, молодым семьям ипотечные кредиты предоставляются на условиях под 12,9% годовых. Рыночные условия предоставления кредитов предусматривают процентные ставки от 15-18% годовых.

В рамках Закона № 2443 у молодых семей также существует необходимость получения банковских кредитов. В настоящее время для этих молодых семей льготных условий кредитования не предусмотрено.

5. Использование молодыми семьями средств материнского капитала для оплаты части стоимости жилья, приобретаемого в рамках Закона № 2443.

С 01.01.2007 вступили в силу Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» и Правила подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 873. Эти нормативные акты устанавливают право на использование получение материнского (семейного) капитала в том числе на улучшение жилищных условий. Средства (часть средств) материнского (семейного) капитала могут быть направлены на:

• уплату первоначального взноса при получении кредита или займа, в том числе ипотечного, на приобретение или строительство жилья;
• погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам, в том числе ипотечным, на приобретение или строительство жилья, в том числе по кредитам или займам, обязательство по которым возникло у лица, получившего сертификат, до возникновения права на получение средств материнского (семейного) капитала.

Правилами предусмотрено направление средств (части средств) материнского (семейного) капитала:

• в счет уплаты цены договора участия в долевом строительстве;
• на оплату строительства индивидуального жилого дома.

Таким образом, на уровне РТ необходимо заключение соглашения о порядке использования средств материнского (семейного) капитала для оплаты участия в мероприятиях Закона № 2443, что существенно повысит платежеспособность молодых семей. Тем не менее, благодаря реализации описанных мероприятий, в РТ функционирует полноценная система государственной поддержки, когда вследствие внедрения механизмов, приемлемых для любой категории молодых семей, у них существуют реальные возможности улучшить свои жилищные условия.

ГАРЕЕВ Ильнур Фаилович. Кандидат экономических наук. Старший преподаватель кафедры экономики и предпринимательства в строительстве Казанского государственного архитектурно-строительного университета. С 2002 г. - член Общественной организации "Объединение молодежного строительства Республики Татарстан". В 2004-2009 гг. - Председатель Комиссии по социальным вопросам Общественной молодежной палаты Республики Татарстан при Государственном Совете Республики Татарстан.