|
Целесообразно доработать и принять закон о строительных сберегательных кассах
Полтерович В.М., Старков О.Ю., Центральный экономико-математический институт РАН
В начале 1990-х гг. страны Восточной Европы начали формировать рынок ипотечного кредитования. Словакия, Чехия, а затем и Венгрия выбрали в качестве исходного один из самых простых институтов - стройсберкассы (ССК), а Польша и Россия пошли по пути создания передовых форм ипотеки, минуя ее начальные стадии. Мы неоднократно писали о том, что этот «шоковый» метод институционального заимствования был ошибочным и что задача внедрения ССК сохраняет свою актуальность для России. Теперь этот тезис подтверждается данными о реакции восточноевропейских ипотечных систем на мировой экономический кризис.
Вот всего лишь несколько цифр. В Польше число новых кредитных контрактов на покупку жилья в 2008 г. сократилось на 8% по сравнению с 2007 г., составив 286 тыс. В Словакии также произошло снижение числа новых контрактов, но его темп был в 2 раза ниже. За год число новых жилищных кредитов сократилось на 4%, достигнув 48 тыс. В расчете на одного жителя число новых контрактов в Словакии в 2008 г. оказалось на 20% больше, чем в Польше [1].
В России количество новых ипотечных кредитов в 2008 г. резко уменьшилось: в 2007 г. оно составляло около 600 тыс., а в 2008 г. - менее 350 тыс. В расчете на одного жителя в 2008 г. в России выдано в 3,5 раза меньше новых кредитов на покупку жилья, чем в Словакии. Правда, их объем в рублях увеличился примерно на 15%, но при этом в 12 раз возросла просроченная задолженность. Доля просроченных долгов достигла 1,2% от банковского портфеля ипотек в 2008 г. «Самый передовой» российский ипотечный институт - Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), ближайший родственник американских "Фанни Мае" и "Фредди Мак" фактически оказался банкротом. Количество кредитов, профинансированных АИЖК в 2008 г., сократилось по сравнению с 2007 г. почти на 40% до совсем незначительной величины - 26,6 тыс. При этом просроченная задолженность составила более 11% от общей задолженности. Видимо, предвидя ухудшение ситуации, АИЖК было вынуждено просить у государства помощь в объеме, превосходящем всю его задолженность.
Для спасения АИЖК программа антикризисных мер Правительства РФ в 2008-2009 гг. предусматривает выделение бюджетных средств в объеме 120 млрд руб.:
- 60 млрд руб. - для реструктуризации просроченных кредитов, находящихся на балансе АИЖК;
- 30,6 млрд руб. - для выкупа Агентством ипотечных кредитов у банков по уже заключенным контрактам;
- 11,9 млрд руб. - на погашение текущих обязательств Агентства;
- 9,4 млрд руб. - для выкупа его ипотечных ценных бумаг;
- 5 млрд руб. - на взнос в капитал дочерней компании Агентства, образованной для реструктуризации ипотечных долгов;
- 3,1 млрд руб. - для выкупа ипотечных кредитов, выданных отдельным категориям заемщиков.
В программе не предусмотрены новые гарантии по ценным бумагам Агентства и дотации на заключение новых контрактов. Эти решения можно интерпретировать как признание ошибочности прежней политики. Однако программа не решает проблемы развития кредитной системы, и фактически означает сворачивание ипотеки.
Кризис явственно продемонстрировал слабость российской системы ипотечного кредитования и, на наш взгляд, увеличил шансы принятия закона о ССК. К сожалению, закон о ССК, находящийся на рассмотрении в Думе уже 2 года (с июля 2007 г.), имеет ряд существенных недостатков. Далее в статье они будут детально рассмотрены. Но вначале сформулируем основные тезисы настоящей статьи. Некоторые из них будут развиты в дальнейшем.
Основные тезисы
1. Для успешного формирования массовой ипотеки в России целесообразно доработать и принять представленный в Государственную Думу ФС РФ федеральный закон № 454760-4 «О строительных сберегательных кассах» (далее - Закон о ССК).
2. Основные направления доработки Закона о ССК включают:
- более жесткое регулирование деятельности ССК;
- более узкую специализацию ССК;
- более высокую бюджетную премию на стройсбережения на этапе становления ССК и ее индексацию;
- несколько разных видов контроля над менеджментом ССК и начислением премии;
- более жесткий контроль над целевым использованием вкладчиками премии и кредита;
- фиксирование заранее схемы обслуживания кредита и плана по накоплению сбережений;
- информирование вкладчиков об отсутствии точной даты выдачи займа. Контроль за деятельностью ССК должен осуществлять ЦБ РФ.
3. Для скорейшего внедрения ССК целесообразно начать с создания Общественной (общероссийской) ССК (акционерного общества с контрольным пакетом акций у Правительства РФ и участием в капитале региональных правительств), имеющей филиалы в субъектах РФ. Некоторые региональные администрации могут позже учредить собственные ССК.
4. Эффективность ряда программ региональных правительств, предусматривающих предоставление субсидий отдельным категориям населения, может быть повышена путем преобразования их в специальные программы ССК [2]. Весьма перспективно создание в рамках ССК специальной программы для военнослужащих.
5. Внедрение ССК должно сочетаться с запуском масштабной программы строительства дешевого жилья. Одним из инструментов субсидирования нового сектора строительства могло бы стать выделение земельных участков в обмен на обязательство строителей поддерживать низкую норму прибыли. Запустив программу создания ССК, правительство даст сигнал застройщикам о формировании массового платежеспособного спроса. Тем самым будет создан важный стимул для строительства дешевого жилья.
Сформулированные выше тезисы опираются на исследование истории и эволюции институтов жилищного кредитования за два века, анализ недавнего опыта создания ипотеки в странах Восточной Европы и многочисленных попыток создания ипотеки в России в 1992-2007 гг., а также на расчеты по математической модели на российских данных [3].
В частности, это исследование показало, что:
а) В странах «золотого миллиарда» процесс формирования массовой ипотеки начинался с формирования простых институтов - кооперативов и ССК; при этом ипотечные банки длительное время выдавали жилищные кредиты лишь состоятельным гражданам. Ситуация обычно менялась после того, как кооперативы или ССК привлекали достаточное количество надежных заемщиков с невысокими доходами на кредитный рынок.
б) Страны, пытавшиеся «перепрыгнуть» через стадии, создав сразу передовые формы ипотеки, обычно терпели неудачу.
в) Среди стран с переходной экономикой наибольшего успеха добились Словакия и Чехия, внедрившие ССК в 1992 и 1993 гг. Через 10 лет работы уже 45% чехов и 20% словаков были вовлечены в систему стройсбережений. Массовый старт ССК в Словакии и Чехии дал дополнительный импульс для развития банковского ипотечного кредитования. Его доля в объеме ипотечного кредитования в Словакии увеличилась с 2% в 1999 г. до 47% в июле 2005 г. Правительство Словакии планирует, что доля банковской ипотеки вырастет до 71% в 2010 г.
г) Создание ССК в виде индивидуальных накопительных счетов в универсальных банках нецелесообразно, поскольку такой механизм связан с большими рисками, нежели ССК.
д) В России в 1992-2003 гг. - до образования «пузыря» на ипотечном рынке - наибольшего успеха среди ипотечных институтов добились Жилищно-строительные кооперативы, работавшие по принципу ССК, но вынужденные интегрироваться с тем или иным бизнесом из-за отсутствия достаточной государственной поддержки.
е) В нынешних российских условиях ССК обеспечивают максимальную эффективность государственных жилищных субсидий. Расчеты свидетельствуют, что при эквивалентном субсидировании потребитель сможет приобрести жилье большей площади в рамках ССК, нежели в рамках банковской ипотеки.
Особая роль ССК в формировании ипотеки определяется их важными отличиями от банков:
- благодаря предварительным планам накопления ССК снижают кредитные риски и преодолевают проблему взаимного недоверия заемщиков и банков, позволяя вовлечь в систему ипотечного кредитования основную массу населения;
- ССК оказываются школой сберегательного и долгового поведения для миллионов людей. Пройдя эту школу, они приобретают не только кредитные истории, но и приучаются к дисциплинированному сбережению;
- ССК являются эффективным инструментом обучения и отбора надежных заемщиков для банковского сектора.
ССК выгодны банкам, поскольку способствуют повышению спроса на ипотечные (дополнительные) кредиты со стороны своих клиентов, не имеющих в настоящее время доступа к ипотеке. В результате работы ССК возник бы поток заемщиков с кредитными историями и более высокой сберегательной культурой, что привело бы к смягчению условий рыночного кредитования и быстрому увеличению спроса на банковские кредиты по мере роста доходов.
Создание ССК - это не просто способ обеспечения населения жильем. Это- масштабный совместный проект государства и частного сектора, направленный на улучшение массовой экономической культуры, создание кредитных историй и развитие всей кредитной системы.
Основные направления доработки закона о ССК
Недостатком нынешнего законопроекта является попытка использовать в качестве образца современное европейское законодательство или даже практику работы ССК в Австрии и Германии. Однако западные ССК во многом уже работают как универсальные банки, которые осуществляют одновременно целый набор кредитных и заемных операций. Кроме того, система контроля над ССК в Законе о ССК существенно ослаблена даже по сравнению с австрийскими и немецкими законами. Попытка переноса подобной трансформированной системы ССК в Россию, где еще не сформировались условия для ее нормального функционирования, может привести к тому, что ССК столкнутся с сильным конфликтом интересов и не будут нацелены на выполнение их главной функции по формированию культуры долгосрочных сбережений у основной массы граждан со средними доходами и снабжению их дешевыми жилищными кредитами. В этом случае бюджетная поддержка вкладчиков ССК может оказаться неэффективной.
Для выработки способов учета замечаний за основу были приняты законы о ССК Словакии и Чехии, которые содержат механизмы функционирования и контроля более адекватные российским условиям.
Закон о ССК целесообразно доработать по следующим семи направлениям.
1. Предусмотреть более строгую специализацию деятельности.
На начальном этапе внедрения ССК в течение 5-10 лет необходимо ограничение круга банковских операций, инвестиционных сделок и возможности внешних заимствований для снижения рисков вкладчиков и целевого использования сбережений. В долгосрочном плане следует постепенно расширять возможности ССК, чтобы поддерживать их финансовую устойчивость и приближать к банковской деятельности.
Из-за ошибочной точки зрения, что ССК дублирует деятельность банка, возникает стремление сразу создать ССК в виде накопительных счетов в универсальных банках. Однако организация накопления в форме спецсчетов в банке менее эффективна и более рискованна по сравнению со специализированной ССК. ССК в виде спецсчетов в коммерческих банках были созданы в Польше в 1995 г., однако банкам этот бизнес оказался невыгодным и не получил развития.
Во-первых, управление банковскими спецсчетами отличается от ССК прежде всего тем, что банк берет на себя обязательство выплатить вкладчикам кредит при выполнении вкладчиком определенных условий накопления независимо от наличия средств на других спецсчетах. При недостатке этих средств он обязан воспользоваться имеющимися у него ресурсами. Благодаря этому обстоятельству и самой структуре ССК-контрактов операции со спецсчетами могут стать менее выгодными по сравнению с традиционными операциями банков. Значит, банк не будет заинтересован в развитии таких операций без дополнительных стимулов со стороны государства.
Во-вторых, банк осуществляет одновременно целый набор кредитных операций. Добиться целевого распределения льготных вкладов из-за возникающего конфликта интересов практически невозможно. Если же это произойдет, то фактически банк будет сочетать в себе два разных вида деятельности и регулирования.
Вопреки распространенному мнению, ССК не препятствуют работе банков на этапе становления ипотеки. В зависимости от того или иного института на рынке депозитов и кредитов складываются разные системы стимулов для потребителей с различными доходами и культурой.
Следует разрешить ССК всего две вспомогательные активные операции: вложения в госбумаги и предварительные рыночные кредиты вкладчикам, которые еще не получили право на основной дешевый кредит. Сбережения вкладчиков в стартовый период (2-3 года) в основном будут вкладываться в ценные бумаги России, затем начнется прирост предварительных кредитов, а после 5 лет работы ССК начнет выдавать основные кредиты.
Необходимо также ограничить возможности пополнения кредитной массы ССК за счет внешних заимствований: исключить выпуск облигаций и ипотечных ценных бумаг, исключить возможность финансирования предварительных кредитов за счет внешних рыночных средств и более жестко ограничить возможность привлечения займов или кредитов юридических лиц. Размер привлекаемых средств ограничить возможностью ССК покрыть разницу между высокой рыночной процентной ставкой по внешним ресурсам и низкой ставкой процента по основным кредитам вкладчикам. Для покрытия этой разницы ССК может создавать специальный фонд.
Кроме ограничения набора операций следует жестко установить очередность обслуживания вкладчиков ССК и прочих вспомогательных видов деятельности. Это обеспечит приоритетное финансирование льготных кредитов за счет дешевых коллективных сбережений.
2. Усилить контроль над менеджментом ССК и начислением государственной премии.
В законопроекте необходимо предусмотреть несколько уровней контроля над администрацией ССК - со стороны Центрального банка, Минфина, Счетной палаты и самих вкладчиков ССК.
В частности, необходимо детализировать в Законе о ССК правила заключения контрактов и правила деятельности каждой ССК. Изменения и дополнения принятых правил должны допускаются только с согласия Банка России, который также должен проводить периодические проверки их исполнения и может быть наделен полномочиями временно запретить проведение платежей для предотвращения банкротства и потребовать увольнения менеджеров за нарушения.
Министерство финансов должно контролировать легитимность начисления премии при помощи реестра договоров накопления сбережений, заключенных вкладчиками каждой ССК. В новом варианте закона следует детально описать порядок перечисления, учета и возврата государственной премии, права и обязанности ССК в этом процессе.
Необходимо также производить проверки выполнения правил начисления премии на сбережения участников ССК и ее использование. Это можно поручить Счетной палате.
Аудитор ССК должен дополнительно проверять соблюдение правил деятельности и правил заключения контрактов, сроков распределения кредитов, назначения очередности и других требований.
Для каждой ССК ЦБ РФ должен назначать уполномоченное лицо, которое рассматривает претензии граждан к ССК во внесудебном порядке. Таким образом, вкладчики будут осуществлять децентрализованный контроль над администрацией ССК.
3. Увеличить размер относительной премии и предусмотреть возможность индексации максимального объема премии.
В законопроекте относительный размер премии должен быть повышен до 30% от ежегодного депозита. Кроме того, вместо фиксированного размера абсолютной величины премии предусмотрена возможность ее ежегодной индексации по определенной формуле.
Индексация предела премии на сбережения кажется обоснованной в российских условиях, когда цены на жилье, средние цены потребительских благ, доходы населения и бюджетные доходы могут расти достаточно быстро. Темп роста предела премии на сбережения должен выбираться так, чтобы учитывать инфляцию и не допускать значительного роста объема премии на одного члена ССК в реальном выражении.
Наши расчеты (не учитывавшие кризисных явлений 2008 г.) показали, что при сохранении тенденций 2007 г. при начальном размере премии в 30% от ежегодного вклада (но не свыше 115% от среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников организаций - 13 500 руб., по данным Росстата [4]) и индексации максимального уровня премии в соответствии с темпом роста доходов (около 27% в год) семья из 2 человек из 9-й доходной группы без начальных накоплений способна за 5 лет аккумулировать средства необходимые для покупки 37 м2 по ценам квартир низкого качества (40 600 руб. в 2007 г., темп роста 23% в год [4]), а семья из 8-й доходной группы - 26 м2. Если предположить, что вкладчики ССК ориентировались бы на покупку квартир по цене 34 тыс. руб. за 1 м2, то покупательная способность семьи-участницы ССК из 9-й доходной группы увеличилась бы до 44 м2, а семьи из 8-й доходной группы - до 31 м2. По указанной цене в 2007 г. около 300 семей военнослужащих-участников накопительно-ипотечной системы фактически приобрели жилье в рамках эксперимента.
Эффективная ставка доходности 5-летних накоплений в ССК при ставке премии 30% (и индексации абсолютной премии) достигает 12,5%, что выше депозитной ставки 9% в банке, но достигается только после 5 лет накопления. Заметим, что премия выше 22% обеспечивает положительную доходность сбережений в ССК, компенсируя инфляцию в 10%.
Эти расчеты должны быть пересчитаны с учетом изменений на рынке жилья и банковского кредитования в 2008 г. и ожидаемых изменений в послекризисные годы. Нет никаких сомнений в том, что в новых условиях ССК получат существенные дополнительные преимущества перед банковской ипотекой. Если банки кредитуют на короткие сроки (3-5 лет), то преимущество ССК, способных предложить более длительный срок кредита (10 лет), достигает 18-27%.
Расходами на выплату премии можно управлять, постепенно уменьшая ее относительный размер и коэффициент индексации по мере снижения инфляции и улучшения условий рыночного кредитования. Это, в свою очередь, позволит сбалансировать приток вкладчиков, отбирая граждан с невысокими доходами, которые готовы регулярными накоплениями «зарабатывать» право на премию и льготный кредит.
В пиковые годы Словакия и Чехия тратили на выплату премий около 0,4 и 0,5% ВВП. В среднем же за 10 лет работы ССК в Словакии (с 1992 по 2002 г.) расходы на выплаты премий составили 0,28% ВВП в год. Если предположить, что в российском бюджете будут предусмотрены аналогичные расходы, то каждый год вкладчиками ССК могут становиться 600 тыс. домохозяйств (лишь каждая 17-я семья) предположительно из 9-й и 8-й доходных групп. Через 5 лет работы ССК обслужат 5,7% всех домашних хозяйств. Напомним, что фактически банковской ипотекой с 2000 по 2007 г. воспользовались лишь около 970 тыс. домохозяйств, что составляет всего лишь 1,8% семей.
В среднем в год на поддержку вкладчиков ССК потребуются расходовать не более чем на 20% выше запланированного субсидирования рыночных ипотечных институтов в рамках национального проекта «Доступное жилье» (0,21% от ВВП). Поэтому риск невыполнения обязательств государства перед участниками ССК невелик. Кроме того, как показывает история развитых и переходных экономик, в долгосрочном периоде бюджетные расходы на поддержку вкладчиков снижаются. По мере увеличения благосостояния, уменьшения дифференциации доходов, роста склонности к сбережению, укрепления законности и снижения ссудного процента и банковской маржи премии на сбережения теряют смысл для все большей части населения, которая переключается на относительно передовые формы ипотеки.
Развитие подобной тенденции можно ожидать и в России. Естественная эволюция ипотечного рынка может быть подкреплена рациональной политикой правительства.
4. Усилить контроль над вкладчиками ССК.
Чтобы минимизировать возможности для отдельных вкладчиков или их коалиций наживаться на нецелевом использовании государственной премии или кредита, следует жестко связать их получение с выполнением обязательств по накоплению сбережений в течение достаточно длительного срока (не менее 5 лет). Чтобы исключить возможность спекуляции на премии до истечения 5 лет накопления, необходимо связать получение премии с обязательным взятием кредита и использованием всей договорной суммы на жилищные цели. Следует оговорить, что выплата денег по контракту происходит в безналичной форме в адрес конечного поставщика (а не самому клиенту наличными в кассе или на его банковский счет), в соответствии с предоставленными вкладчиком документами. Это подавляет стимулы к получению дохода за счет раннего снятия премии.
Возможность получения вкладчиком премий по нескольким открытым счетам также должна быть затруднена в новой редакции Закона о ССК.
5. Предусмотреть информирование вкладчиков об отсутствии точной даты выдачи займа.
В Закон о ССК должно быть включено положение о том, что ССК не могут и не должны брать на себя обязательство выплатить договорную сумму к конкретной дате. Кроме того, необходимо потребовать, чтобы каждый вкладчик перед заключением контракта был проинформирован об отсутствии такого обязательства со стороны ССК.
Следует включить в Закон о ССК требование, что каждая ССК обязана разработать методику определения очередности (и другие правила, влияющие на выдачу кредитов) и утвердить ее в ЦБ РФ.
Необходимо в Закон о ССК внести ясное разграничение между моментом получения вкладчиком права на кредит и непосредственной выплатой кредита, поскольку первое событие зависит от усилий вкладчика, а второе - от ряда дополнительных условий.
Эти меры, наряду с жестким контролем над сбалансированностью тарифных планов и накоплением резервов, предотвращают формирование «пирамидальной» схемы деятельности ССК.
В отличие от других финансовых институтов ССК не может брать на себя обязательство выплатить вкладчикам кредит на конкретную дату даже при выполнении вкладчиком определенных условий накопления. Дата выплаты кредита зависит от наличия средств на других накопительных счетах. При нехватке ликвидности в ССК потенциальные заемщики, получившие право на основной кредит, выстраиваются в очередь в соответствии с определенными правилами. В этом случае граждане будут принимать на себя издержки ожидания кредита в обмен на возможность сэкономить на льготной ставке процента за основной кредит. Опыт показывает, что подобная структура издержек в рамках ССК оказывается более доступной для основной массы населения, нежели рыночное предложение в условиях несовершенной среды относительно быстрого кредитования по весьма высокой ставке.
Поскольку возможности ССК по вложениям и займам на рынке капитала ограничены, то баланс межпериодного бюджета достигается в основном за счет подходящего изменения срока ожидания займа.
Заметим, что российские жилищные накопительные кооперативы, испытывающие в настоящее время спад притока вкладчиков, не переродились в «пирамиды». Вкладчики, которые не успели «вовремя» получить дешевые займы, вынуждены были ожидать их, исходя из сроков возврата кредитов, выданных ранее. Другие вкладчики предпочли заимствовать в банках либо забирать вклады за счет погашаемых кредитов и резервов кооператива.
В ситуации, когда новые вклады в ССК отсутствуют, и оставшиеся вкладчики вынуждены ждать кредиты, за конечный период времени каждая когорта по очереди воспользуется обещанной в договоре суммой (вклада и кредита), кроме единственного участника, который на финальном шаге получит назад только свой вклад. Этим ССК принципиально отличается от финансовой «пирамиды», где вклады тратятся на выплату завышенных процентов, долг по возврату вкладов нарастает с каждым шагом, и остающиеся в системе вкладчики сталкиваются с отсутствием источников покрытия задолженности перед ними. В ССК же возникает процесс замедления выдачи кредитов, но выплаты клиентам не останавливаются. Фактически ССК превращается в предшествующую ей в развитии форму кредитования - ликвидируемый кооператив (его члены вступают в него одновременно; после того, как каждый из них приобретает квартиру, кооператив ликвидируется). Для предотвращения формального банкротства ССК из-за нарастания просроченных выплат ей запрещается устанавливать точные сроки выдачи кредитов (которые могут оказаться заведомо заниженными по отношению к действующим срокам накопления вкладов и погашения кредитов и при данном уровне притока вкладчиков). По мере улучшения условий на кредитном рынке правительство должно предусмотреть меры по переключению ССК на иные более эффективные в новой среде виды деятельности, чтобы избежать консервации устаревающей формы медленной ротации кредитов между вкладчиками.
6. Предусмотреть механизм фиксации утвержденных тарифных планов в договорах, заключаемых ССК с вкладчиками.
Ключевым отличием продукта ССК от банка является то, что объем и схема обслуживания будущего кредита фиксируются задолго до его выдачи, в момент вступления вкладчика в кассу. Чтобы получить право на такой кредит, вкладчик обязан выполнить план по предварительному накоплению сбережений. Эта связь планов по накоплению сбережений и по кредитованию должна быть надлежащим образом отражена в законопроекте.
Успешное выполнение долгосрочного плана сбережений является убедительным доказательством надежности будущего заемщика. Благодаря этому преимуществу ССК в рисковой среде способна функционировать с минимальной маржей и выдавать относительно долгосрочные кредиты с процентными ставками, которые существенно ниже рыночных и не зависят от инфляции. В банках в условиях рисковой среды параметры кредитования клиентов, использующих накопительные спецсчета, будут не слишком отличаться от рыночных. Банковская процентная ставка, срок и объем кредита определяются, как правило, после завершения клиентом накопления на целевом счете. Часто процентная ставка по банковскому кредиту изменяется в процессе выплаты займа.
Механизмом фиксации этой связи являются правила и условия заключения договоров накопления сбережений с вкладчиками, которые должны быть предусмотрены в Законе о ССК. Они разрабатываются каждой ССК и проходят экспертизу и утверждение в Банке России. После этого правила становятся неотъемлемой частью договора накопления сбережений. В этом документе содержатся требования, позволяющие на этапе заключения договора раскрыть вкладчику информацию о тарифных планах, назначении ставок по депозитам и кредитам, присвоении рейтинга, видах залога, процедуре возврата депозитов, документах, подтверждающих целевое использование средств, и т.д.
В Закон о ССК следует более детально разработать контроль над тарифными планами и изменениями к ним.
7. Уточнить формулировки правового положения ССК.
При создании в России законодательства о банках возможность существования специализированных банков не была предусмотрена. Поэтому введение в банковскую систему ССК требует определения их правового положения и согласования этих норм с законодательством о банках.
На наш взгляд, для создания, деятельности и регулирования специализированного банка (ССК) достаточно опереться на нормы самого Закона о ССК и Закона «О банках и банковской деятельности» в части, не противоречащей Закону о ССК. По-видимому, аналогичный подход был использован при создании Закона «О Банке развития». Поэтому в Законе о ССК следует использовать действующие формулировки о правовом регулировании деятельности и операций Внешэкономбанка.
Другой подход к внедрению ССК подразумевает, что предпосылкой принятия Закона о ССК является внесение многочисленных изменений в Закон «О банках и банковской деятельности».
Возможно, что для совмещения этих точек зрения окажется достаточным внести в Закон «О банках и банковской деятельности» определение статуса ССК как банковской кредитной организации, чья деятельность подлежит регулированию отдельным законом и законом о банках в части, не противоречащей закону об ССК. В Законе «О банках и банковской деятельности» должны быть предусмотрены особые требования к выдаче лицензии для осуществления строительной сберегательной деятельности.
Закон о ССК требует ряд других доработок; на их целесообразность указано в комментариях государственных органов: Комментарии ЦБ РФ (2005); Заключение Правительства РФ (2006); Заключение МЭР РФ (2007); Заключение Правового управления ГД РФ (2007); Заключение Комитета ГД по финансовому рынку (2008).
Элементы вспомогательной инфраструктуры
Одновременно с принятием Закона о ССК государству требуется предпринять серьезные усилия по созданию вспомогательной инфраструктуры функционирования ССК. Необходимы следующие шаги:
1) приведение в соответствие друг с другом Закона о ССК и актов федерального законодательства (например, изменение в Закон "О банках и банковской деятельности" в части определения понятия ССК; изменение в Гражданский кодекс РФ в части судебной защиты интересов участников ССК в условных сделках; возможно, требуются иные изменения);
2) предоставление налоговых льгот (например, в части налогообложения материальной выгоды заемщиков, получающих ССК-кредит по ставке процента ниже ставки рефинансирования Банка России) и кредитных льгот участникам ССК;
3) создание системы особого надзора и регулирования ССК, которую предстоит разработать Банку России (возможно, следует создать специальный отдел по работе с ССК). В основе эффективного контроля лежат повышенные требования к бизнес-плану (обоснование массовости вкладов), выверенные стандарты разработки и анализа сбалансированных ссудно-сберегательных тарифных планов (выработанные совместно с ССК), пониженные требования к финансовым и резервным нормативам;
4) разработка специальных требований, нормативов и объемов возмещения вкладов для участия ССК в системе страхования вкладов;
5) создание в рамках Министерства финансов системы расчета, перечисления, учета и возврата государственной премии; организация реестра договоров накопления сбережений, заключенных вкладчиками каждой ССК;
6) организация государственного контроля выполнения правил начисления премии на сбережения и ее использование участниками ССК.
Мы не теряем надежду на то, что доработка Закона о ССК состоится и необходимая для его работы инфраструктура будет создана до конца 2009 г. Тогда уже в начале 2010 г. ССК смогут начать работу и обеспечат доступность ипотечного кредитования для основных слоев населения с невысокими доходами. Одновременно будут развиваться и все другие виды ипотеки.
1. См.: Mortgage lending in Poland - 2009. Intelace Research March 1, 2009 (http://www.marketresearch.com/product/display.asp?productid=2123194&xs=r&SID=15788576-442002280-447250760&curr=USD&kw=&view=abs); таблицы “Review of mortgage banking and housing loans” (http://www.nbs.sk/en/financial-market-supervision/publications/review-of-mortgage-banking-and-housing-loans). К сожалению, нам не удалось найти точную цифру прироста новых кредитных контрактов в Словакии. Их число было оценено нами на основе данных о динамике общей накопленной задолженности по жилищным кредитам и среднему объему ипотечного кредита в соответствующем году. Найденное число можно считать оценкой снизу.
2. Полтерович В.М., Старков О.Ю. Роль строительно-сберегательных касс в формировании ипотечного рынка в городе Москве // Разработка стратегии развития города Москвы на период до 2025 года». М., 2008. Т. 12, Кн. 2. С. 7-49.
3. Полтерович В.М., Старков О.Ю. Формирование ипотеки в догоняющих экономиках: проблема трансплантации институтов. М., 2007.
4. www.gks.ru.
ПОЛТЕРОВИЧ Виктор Меерович. Кандидат физико-математических наук, доктор экономических наук. Академик Российской академии наук, заведующий лабораторией "Математическая экономика" Центрального экономико-математического института РАН, первый проректор и председатель Ученого совета Российской экономической школы.
СТАРКОВ Олег Юрьевич. Кандидат экономических наук. Ведущий научный сотрудник лаборатории "Математическая экономика" Центрального экономико-математического института РАН.
| 
