написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (37) Декабрь 2008

Отдельные аспекты защиты жилищных прав граждан при реформе гражданского законодательства

Бочков С.О., главный редактор журнала "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Президентом РФ поставлена задача совершенствования гражданского законодательства. При этом необходимо учесть ряд проблем, «смежных» для гражданского и жилищного законодательства.

Одна из таких проблем связана с тем, что в законодательстве не раскрыты вопросы, связанные с долей в праве собственности на жилое помещение:

  • дает ли такая доля право на проживание в данном помещении;
  • дает ли такая доля право на регистрацию в данном помещении по месту жительства;
  • дает ли такая доля право на социальную защиту за счет бюджетов муниципального образования и субъекта федерации, на территории которых находится данный объект недвижимости.

Также актуальным вопросом является профилактика злоупотребления правами, возникающими из обладания долей в праве собственности на жилое помещение.

Регистрация по месту жительства на основании обладания долей в праве собственности на жилое помещение: за и против

Законодательство не содержит прямого ответа, должна ли проводиться регистрация на основании обладания долей в праве собственности на жилое помещение.

С одной стороны, если человек оставляет свою однокомнатную квартиру по завещанию двум своим родственникам в общедолевую собственность, и те договариваются между собой о порядке ее использования и проживания в ней, то естественным было бы признать за каждым из них право вселения в квартиру и право регистрации в ней по месту жительства.

Но ни гражданское, ни жилищное законодательство явно никак не регламентирует этот вопрос, не подтверждая и не отрицая права на вселение (проживание) и регистрацию по месту жительства.

На практике это может приводить к следующему. Житель Москвы, возможно, из «группы риска», продает (или дарит, или передает по завещанию) свою приватизированную квартиру или комнату сразу нескольким лицам в общедолевую собственность, при этом каждое из таких лиц становится собственником доли в праве собственности на квартиру (но ему не соответствует никакая доля «в натуре», и выдел доли невозможен, поскольку доля не соответствует изолированному жилому помещению).

Законодательством на ограничено число сособственников в долевой собственности - это может быть и 2, и 100 человек. Федеральная регистрационная служба обязана зарегистрировать подобную сделку с недвижимостью.

Каждый из собственников долей может требовать регистрации по месту жительства. Кроме того, если каждый из таких собственников далее продаст (или подарит, или передаст право по договору мены) свою долю другому лицу (или опять же нескольким лицам в общедолевую собственность), то каждый из новых собственников получит право регистрации по месту жительства в указанной квартире (без снятия с регистрации старых собственников). Нетрудно видеть, что через короткий промежуток времени в одной квартире смогут быть зарегистрированы сотни людей.

Такой порядок противоречил бы основным принципам гражданского и жилищного законодательства, означал собой злоупотребление правом. Это нарушило бы условия жизни других жителей дома, обесценило бы усилия правоохранительных органов по борьбе с «иногородней» преступностью, лишило бы в значительной степени смысла институт регистрации по месту жительства и ввело бы в оборот фактически продажу права на регистрацию по месту жительства (через продажу мизерной доли в праве собственности на жилое помещение).

Понятие «жилого помещения»

Понятие «жилого помещения» содержится как в Жилищном, так и Гражданском кодексе РФ.

Согласно ч. 1 ст. 1 Жилищного кодекса РФ жилищное законодательство основывается на… необходимости обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Согласно ч. 1 ст. 4 Жилищного кодекса РФ жилищное законодательство регулирует, в частности, отношения по поводу: пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

К частному жилищному фонду относятся жилые помещения, принадлежащие на праве собственности гражданам, юридическим лицам. Указанные лица, обладая правами владения, пользования и распоряжения, как собственники, обязаны использовать жилье по прямому назначению - для проживания граждан.

Согласно ст. 15 Жилищного кодекса РФ:

  • ч. 1 - «Объектами жилищных прав являются жилые помещения»;
  • ч. 2 - «Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (далее - требования))»;
  • ч. 3 - «Порядок признания помещения жилым помещением и требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами».

Согласно ч. 1 ст. 16 Жилищного кодекса РФ к жилым помещениям относятся:

1) жилой дом, часть жилого дома;

2) квартира, часть квартиры;

3) комната.

Таким образом, Жилищный кодекс РФ не содержит указания о признании жилым помещением доли в праве собственности на квартиру, хотя понятия «часть жилого дома», «часть квартиры» не раскрыты.

Согласно ст. 288 Гражданского кодекса РФ:

1) собственник осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением;

2) жилые помещения предназначены для проживания граждан, гражданин - собственник жилого помещения может использовать его для личного проживания и проживания членов его семьи.

Статья 228 Гражданского кодекса РФ регламентирует права владения, пользования и распоряжения принадлежащим собственнику жилым помещением в соответствии с его назначением, но не пользование долей в праве собственности на жилое помещение.

Таким образом, Гражданский кодекс РФ и Жилищный кодекс РФ не содержат норм о доле в праве собственности на жилое помещение как основании для проживания граждан.

Регистрация по месту жительства

Согласно Закону РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» (от 25.06.1993 № 5242-1, ред. от 18.06.2006):

  • В соответствии с Конституцией РФ и международными актами о правах человека каждый гражданин РФ имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
  • Ограничение права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
  • Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
  • В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
  • Гражданин РФ, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляется документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.

Согласно «Правилам регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ» (утверждены Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713, ред. от 28.03.2008):

  • местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение;
  • гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить документ, являющийся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение.

Согласно Административному регламенту предоставления Федеральной миграционной службой РФ государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ (утвержденному Приказом ФМС России от 20.01.2007 № 208), для регистрации по месту жительства гражданин представляет лицам, ответственным за регистрацию: «документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение (заявление лица (лиц), предоставившего гражданину жилое помещение, договор, свидетельство о государственной регистрации права (права собственности на жилое помещение), решение суда о признании права пользования жилым помещением либо иной документ или его надлежащим образом заверенную копию, подтверждающие наличие права пользования жилым помещением)».

Аналогичные нормы существуют на уровне субъектов РФ. Например, в Москве, согласно «Правилам регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве» (утверждены Постановлением Правительства Москвы от 31.10.2006 № 859-ПП), регистрация граждан по месту жительства осуществляется при «предъявлении документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения».

Позиция высших судов

Согласно позициям Конституционного Суда РФ, высказанным в ряде его решений (к примеру, Постановления № 9-П от 04.04.1996, № 4-П от 02.02.1998), свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

02.02.1998 в Постановлении № 4-П Конституционный Суд РФ указал, что органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места... жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место... жительства. Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь... способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту временного или постоянного проживания.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что после предъявления документа, удостоверяющего личность, и документа, подтверждающего право лица проживать по выбранному им адресу, орган регистрационного учета не имеет свободы действий и обязан зарегистрировать указанное лицо по указанному адресу. Требование о представлении каких-либо иных документов может привести к "параличу соответствующих прав граждан". На этом основании Конституционный Суд РФ постановил, что органы регистрационного учета не правомочны проверять подлинность представленных документов или их соответствие российским законам и, соответственно, любое подобное основание для отказа является не соответствующим Конституции РФ.

В Определении от 28.03.2003 Конституционный Суд РФ подчеркнул, что регистрационный учет носит уведомительный характер и органы регистрационного учета не вправе отказывать в регистрации, но при этом суд указал, что регистрация граждан по месту жительства производится при предъявлении должностному лицу, ответственному за регистрацию,… документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа),…что является подтверждением добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении, и одновременно выступает как мера, обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в данном жилище.

Случаи, когда право собственности на долю в жилом помещении (когда такая доля выделена) не влечет за собой права проживания в жилом помещении, регламентируются решениями высших судебных органов РФ (п. 2 Определения Конституционного суда РФ от 03.11.2006 № 455-О, п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.1980 № 4, ред. от 06.02.2007).

В таких случаях собственник (выделенной) доли может получать доход от использования его доли собственниками других долей, а размер соответствующих платежей может, в частности, быть установлен судом. Поскольку в таком случае собственник доли не приобретает право проживания в жилом помещении, то отсутствуют и основания для регистрации его по месту жительства. Возможно заключение договора об определении порядка пользования находящегося в долевой собственности имущества либо заявление в судебном порядке требования об определении порядка пользования находящегося в долевой собственности имущества, если этот порядок не может быть установлен соглашением всех собственников. Если в результате определения такого порядка в пользовании гражданина будет находиться имущество, попадающее по категорию «жилое помещение», у него появятся основания для регистрации по месту жительства.

Определением Верховного Суда РФ от 14.11.2007 № 5-Г07-98 указано: «Согласно ст. 3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в качестве органа, утверждающего правила регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации, определено Правительство РФ. При этом Правительство РФ не наделено федеральным законодателем правом на установление оснований отказа в регистрации. Отсутствует такое право и у субъектов РФ».

Рассмотрение споров по вопросам отказа в регистрации по месту жительства в РФ попадает под юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. Согласно п. 1 ст. 2 Протокола № 4 к «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» (заключена в Риме 04.11.1950) «каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства». Согласно другим положениям той же статьи: «пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц».

Необходимость законодательного регулирования

В соответствии с изложенным, государственные исполнительные и судебные органы не имеют четких законодательных ориентиров для принятия решений по обращениям граждан о регистрации по месту жительства на основании наличия доли в праве собственности на жилое помещение.

С учетом общего принципа, что доля в праве собственности на вещь имеет схожий правовой статус с тем, что и право собственности на вещь, исходя из уведомительного характера регистрации по месту жительства, отсутствия у органов регистрационного учета правомочия проверять соответствие предоставляемых документов законодательству, наиболее очевидным способом действий представителей официальных органов является положительное решение о регистрации по месту жительства по основанию наличия доли в праве собственности на жилое помещение.

Это приводит, среди прочего, к возможности различий правоприменительной практики в регионах, создает почву для коррупции. Также это дает «лазейку» для жилищного рейдерства, препятствования гражданам реализации своих жилищных прав, может быть использовано, например, для создания невыносимых условий жизни жителям в доме, находящемся на земельном участке, перспективном для нового строительства.

Кроме того, с помощью указанного механизма возможна регистрация в одном жилом помещении практически неограниченного числа лиц, которые, кроме прочего, получают право на социальную защиту за счет бюджетов соответствующего муниципального образования и субъекта РФ.

Данный вопрос должен быть законодательно разъяснен при развитии гражданского и жилищного законодательства.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100