написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 3 (36) Ноябрь 2008

Антимонопольное регулирование в сфере предоставления земельных участков под жилищную застройку

Мухин А.Н., заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области

С 01.10.2005 продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и продажа права на заключение договора аренды таких земельных участков должна осуществляться на аукционах, если на этих участках предполагается возведение объектов жилищного строительства. Соответствующие поправки к Земельному кодексу РФ (ЗК РФ) приняты 29.12.2004 Федеральным законом № 191-ФЗ.

Уже с первых месяцев применения новых норм ЗК РФ выявились недочеты действующего законодательства, а инвесторы, представители органов власти и правоприменители столкнулись с комплексом трудноразрешимых проблем.

Практика Управления ФАС по Москве и Московской области

С IV квартала 2005 г. ФАС России и ее территориальные управления начали масштабную проверку соблюдения требований законодательства при выделении хозяйствующим субъектам земельных участков под жилищное строительство. В рамках плановых контрольных мероприятий от уполномоченных органов запрашиваются сведения, информация, документы.

По инициативе антимонопольного органа была проведена и ревизия региональных нормативно-правовых актов Москвы и Подмосковья. Например, по решению Комиссии Управления ФАС по г. Москве и Московской области от 11.07.2006 Правительство Москвы получило предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Тогда антимонопольная служба установила, что п. 7 Распоряжения Мэра Москвы № 1073-РМ от 21.11.2001 «О дополнительных мерах, направленных на обеспечение реализации городских строительных жилищных программ» предусматривает возможность предоставления на бесконкурсной основе земельных участков, включенных в адресный перечень и предполагаемых для целей жилищного строительства за счет средств столичного бюджета.

Сообщения о нарушениях поступали и продолжают поступать от представителей органов власти, из правоохранительных органов, от коммерческих организаций, претендующих на право застройки того или иного земельного участка. Значительная часть дел возбуждалась по результатам неплановых проверок обращений частных лиц, объединений граждан, возмущенных началом строительства некоего объекта недвижимости в неподходящем, по их мнению, месте.

Уже в 2006 г. Управление ФАС России по г. Москве и Московской области по результатам таких проверок возбудило 14 дел в отношении 7 областных администрацийпо признакам нарушения п. 1 ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».  В 2007 г. возбуждено 12 дел в отношении органов исполнительной власти г. Москвы (Правительства Москвы и ряда префектур города) по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившимся в выделении земельных участков на бесконкурсной основе с нарушением требований ст. 30.1, 30.2 ЗК РФ. Из них 7 дел прекращены (исполнение предписания, добровольное устранение нарушения до рассмотрения дела).

Как показала практика, акты о предоставлении хозяйствующим субъектам земельных участков под жилищное строительство и под комплексное освоение в целях жилищного строительства зачастую принимались местными чиновниками за пределами установленного законодателем срока. Типичный случай: постановлением Главы Администрации Сергиево-Посадского района от 30.12.2005 № 2127 общество получило в аренду на 3 года земельный участок площадью 2490 м2 для строительства многоэтажного жилого дома. По решению комиссии УФАС России по г. Москве и Московской области администрации в 2006 г. выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Предписание было исполнено в установленный срок.

Сходные решения принимались в последние месяцы 2005 г. администрациями г. Подольска, Воскресенского, Можайского районов Московской области и пр.

Выносились незаконные акты о предоставлении земельных участков под жилищное строительство и гораздо позднее.

Так, по распоряжению префекта Северо-Западного административного округа г. Москвы от 05.05.2006 № 1672-рп Государственному унитарному предприятию «Управление по реконструкции и развитию уникальных объектов» предоставлен земельный участок на условиях краткосрочной аренды для проектирования и строительства жилого дома с первым нежилым этажом и подземным гаражом-стоянкой. Аукцион, предусмотренный ст. 30.1 ЗК РФ, не проводился. 29.03.2007 Комиссия УФАС признала префектуру СЗАО Правительства Москвы нарушившей п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части ограничения конкуренции. Норма прямо запрещает органам государственной власти субъектов РФ принимать акты, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции, в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

По мнению антимонопольного органа, издав распоряжение № 1672-рп и предоставив ГУП «Управление по реконструкции и развитию уникальных объектов» земельный участок для строительства жилого дома, префектура приняла акт, ограничивающий конкуренцию. Этот акт необоснованно препятствовал осуществлению деятельности другими хозяйствующими субъектами, конкурентами ГУП на рынке жилищного строительства. В решении по делу комиссия УФАС сослалась и на положения пп. 1, 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ (гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, участники гражданского оборота равны между собой, не допускается вмешательство кого-либо в частные дела, юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе).

Префектура СЗАО также получила предписание о прекращении нарушения.

В поле зрения антимонопольных органов попадали также случаи, когда решения о выделении земельных участков под строительство многоэтажных жилых домов принимались местными властями до 01.10.2005, а договоры (например, договоры аренды) стороны заключали уже после указанной даты. Причем представители некоторых администраций выносили свои решения еще в последних числах сентября 2005 г., иногда даже за сутки до начала действия нового порядка. Так, известен случай, когда в престижном районе Подмосковья несколько земельных участков с общими границами были предоставлены одной и той же коммерческой фирме в один и тот же день: все постановления датированы 30.09.2005. Через год фирма по возмездным договорам уступила право аренды этих участков третьему лицу.

Нередко представители власти и заинтересованные лица (инвесторы, застройщики) пытаются доказать легитимность принятых актов о предоставлении  земельных участков при помощи отдельных переходных положений Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». В частности, ссылаются на абз. 4, 5 п. 15 ст. 3 этого закона.

В первом случае допускается возможность предоставления до 01.03.2007 земельного участка в аренду для жилищного строительства без проведения торгов, если соответствующее решение о предварительном согласовании места размещения объекта принято до 01.10.2005, но не ранее чем за 3 года до предоставления земельного участка. Следующий абзац гласит, что если в соответствии с ЗК РФ частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 01.10.2005 не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может предоставляться для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона.

На практике антимонопольным органам далеко не всегда предоставляются достаточные свидетельства того, что проведение процедуры предварительного согласования места размещения объекта действительно состоялось до 01.10.2005.

Например, 28.08.2008 Комиссия Московского УФАС рассмотрела материалы дела, возбужденного по признакам нарушения Правительством Москвы ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», а также по признакам нарушения Правительством Москвы, Потребительским жилищно-строительным кооперативом «Журналист-4» и ООО «Гарант-Трейд М» ч. 4 ст. 16 указанного закона. Представители столичных властей указывали, что распоряжение Правительства Москвы о выделении земельного участка от 23.06.2005 является решением о предварительном согласовании места размещения объекта, в соответствии с которым земельный участок был предоставлен ЖСК Распоряжением Префекта ЮАО без проведения торгов. Однако антимонопольный орган не получил документы, подтверждающие проведение процедуры предварительного согласования места размещения объекта. В решении по делу комиссия УФАС указала, что такая процедура предусмотрена ст. 30, 31 ЗК РФ и должна была выполняться до издания распоряжения о выделении земельного участка. Кроме того, члены комиссии обратили внимание, что распоряжение Префекта ЮАО г. Москвы о предоставлении земельного участка, принято 28.04.2008, т.е. за пределами установленного законом срока (после 01.03.2007). По итогам рассмотрения дела выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Значительная часть дел, возбужденных в связи с незаконным предоставлением прав аренды либо прав собственности на земельные участки в обход аукционных процедур, предусмотренных ст. 30.1 ЗК РФ, прекращается. Признаки нарушений либо не подтверждаются, либо устраняются добровольно (многие администрации отменяют свои незаконные постановления, распоряжения еще до рассмотрения дела комиссией УФАС).

В остальных случаях решениями комиссий Московского УФАС устанавливаются нарушения. По таким делам антимонопольная служба считает доказанным, что результате неправомерных действий чиновников отдельные участники рынка получали необоснованные льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам. Некоторые такие решения и предписания об устранении нарушений антимонопольного законодательства обжаловались в арбитражных судах. Причем арбитражная практика по делам данной категории сложилась крайне противоречивая. Во многом это связано с трудностями при доказывании влияния конкретного акта властей о предоставлении земельного участка на конкуренцию. Вопрос этот очень важен и заслуживает особого внимания.

Арбитражная практика

Рассмотрим несколько прецедентных дел, по которым арбитры сочли доказанными факты негативного влияния на конкуренцию актов о предоставлении земельных участков без проведения аукционных процедур.

Арбитражный суд Пензенской области в решении по делу от 15.01.2007 № А49-5848/2006 указал, что предоставление по постановлению Администрации г. Пензы ООО "Спецстроймонтаж" земельного участка в аренду под строительство жилого дома без торгов «..свидетельствует о создании неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, работающих на рынке жилищного строительства в г. Пензе, в части получения земельных участков для строительства жилых домов». При вынесении решения суд принял во внимание информацию Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Пензы. Согласно полученным сведениям, ООО "Спецстроймонтаж" оказалось единственным хозяйствующим субъектом в городе, которому в данный период без аукциона предоставлен земельный участок для жилищного строительства.

Суд признал несостоятельными доводы Администрации об обеспечении равного доступа для получения земельного участка, выделенного ООО "Спецстроймонтаж". Газетная публикация о возможности предоставления земельного участка площадью 7560 м2 под строительство жилых домов не может рассматриваться в качестве надлежащего извещения заинтересованных лиц о возможности предоставления участка площадью 2659 м2 для строительства одного жилого дома. В решении указано: «…опубликованная информация объективно сужает круг хозяйствующих субъектов, заинтересованных в предоставлении участка большей площади и объемов строительства». При этом суд подчеркнул, что в соответствии с федеральным и региональным законодательством определение земельного участка, испрашиваемого для строительства, должно производиться по таким признакам, как его примерный размер, назначение и предполагаемое место размещения. Так, утвержденный Пензенской городской Думой 28.11.2003 порядок предоставления земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления г. Пензы, предусматривает, что решение об оформлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта принимается при отсутствии заявлений о его предоставлении в течение 30 дней с момента публикации объявления о возможности такого предоставления.

Суд отказал в удовлетворении требований Администрации г. Пензы о признании незаконными решения Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области о признании Администрации нарушившей п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.1991 № 948-1 и предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

С выводами Арбитражного суда Пензенской области согласился и Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, который рассмотрел дело в кассационном порядке. В Постановлении по делу от 13.06.2007 № А49-5848/2006 указано, что у ООО "Спецстроймонтаж" имелись в наличии «…преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке жилищного строительства в г. Пензе, выразившегося в предоставлении земельного участка без взимания платы за право заключения договора аренды, как это предусмотрено ст. 30.1 и 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации».

В другом случае кассационная инстанция отменила акты нижестоящих судов, признав обоснованность и законность решения УФАС по Липецкой области. Выводы Федерального арбитражного суда Центрального округа в постановлении от 27.06.2007 по делу № А36-2557/2006 основываются на данных антимонопольного органа о том, что рынок строительства зданий и сооружений в г. Липецке низкоконцентрированный, с развитой конкурентной средой. Суд учел, что наряду с компанией, получившей земельный участок в обход аукционных процедур, лицензии на осуществление строительной деятельности имеют еще 1350 хозяйствующих субъекта. Распоряжение главы администрации г. Липецка от 28.03.2006 № 1606-р, которым ЗАО «РСУ-2 «Липецкстрой» в нарушение требований ст. 30.2 ЗК РФ передан в аренду земельный участок, по мнению суда, «…устранило конкуренцию и ущемило интересы иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке строительства жилья Липецкой области». Кроме того, суд указал, что изданием вышеуказанного распоряжения глава администрации г. Липецка фактически предоставил отдельному хозяйствующему субъекту льготы и преимущества, однако в нарушение п. 2 ст. 7 Закона о конкуренции проект данного ненормативного акта в части безальтернативного решения о выделении земельного участка не был согласован с антимонопольным органом.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 13.02.2008 № КА-А40/14830-07 кассационная инстанция признала правильность выводов антимонопольного органа о том, что предоставление Правительством Москвы земельного участка ЗАО "СК Донстрой" для проектирования и строительства многофункционального жилого комплекса без проведения аукциона, предусмотренного ст. 30.1 ЗК РФ, противоречит требованиям ст. 15 Закона о защите конкуренции, т.к. приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке жилищного строительства путем создания дискриминационных условий доступа на рынок жилищного строительства в столице.

По этому делу арбитражные суды первой и апелляционной инстанций указывали на отсутствие в решении и предписании антимонопольного органа сведений о каких-либо конкретных хозяйствующих субъектах, осуществлению деятельности которых на рынке жилищного строительства препятствует распоряжение. В отмененных актах этих судов содержались следующие выводы арбитров: само по себе предоставление ЗАО "СК Донстрой" земельного участка без проведения аукциона при отсутствии признаков ограничения конкуренции не свидетельствует об ограничении конкуренции и не может служить основанием для признания Правительства Москвы нарушившим п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Рассмотрим еще один судебный прецедент. В постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.07.2007 по делу № А43-30335/2006-42-988 суд кассационной инстанции отклонил аргумент Администрации Нижнего Новгорода об отсутствии в ее действиях состава правонарушения, предусмотренного антимонопольным законодательством. При этом суд согласился с антимонопольным органом о том, что в результате принятия администрацией незаконных постановлений в преимущественном положении по сравнению с другими хозяйствующими субъектами оказались две компании. Эти компании, вопреки требованиям ст. 30.1 ЗК РФ, без участия в аукционе получили право на строительство жилья с целью его последующей продажи и получения прибыли на земельных участках, предоставленных муниципальному учреждению.

Ранее двумя постановлениями Администрации от 01.03.2006 № 481 и № 483 земельные участки под жилищное строительство с предварительным согласованием места размещения объектов были предоставлены МУ «Глав УКС г. Н. Новгорода» в безвозмездное срочное пользование (на 11 месяцев 29 дней). 03.04.2006 Администрация провела открытый конкурс по выбору подрядчиков-инвесторов для проектирования и строительства домов в Нижнем Новгороде, в том числе на земельных участках, предоставленных указанными постановлениями МУ «Глав УКС г. Н. Новгорода». Победителями конкурса признали ООО «Жилстрой-НН» и ОАО «Домостроительный комбинат № 2». Необходимость привлечения инвесторов-дольщиков обусловлена недостатком денежных средств в бюджете.

Арбитры указали на несоответствие постановлений Администрации нормам земельного законодательства. Оно не предусматривает возможности предоставления земельных участков для жилищного строительства с предварительным согласованием места размещения объектов в безвозмездное срочное пользование либо постоянное (бессрочное) пользование ни муниципальным учреждениям, ни каким-либо иным лицам.

О вреде и пользе универсального подхода

Единые и универсальные для всей страны нормы земельного законодательства в разных регионах работают не одинаково. В некоторых случаях из-за отсутствия конкурентной среды аукционный порядок предоставления земельных участков просто невозможно реализовать.

Сравним рынки Москвы и Московской области. В столице конкуренция очень развита: низкоконцентрированный рынок строительства, много фирм и практически во всех случаях существуют несколько компаний, претендующих на застройку одного и того же земельного участка. В северных районах  Московской области картина совершенно иная. Там инвесторы, застройщики крайне неохотно идут не то чтобы на конкурс, но даже просто с предложениями к администрациям о выделении земельных участков под строительство жилой недвижимости.

Полагаем, законодателю следует отказаться от единых для всей страны процедур предоставления земельных участков под освоение и жилищное строительство в пользу дифференцированного подхода, который позволяет учитывать региональную специфику. Считаем необходимым предоставить органам представительной власти на местах возможность самим решать вопросы, связанные с процедурами выделения земельных участков и принимать соответствующие законодательные акты.

А процедуры подготовки, оформления, формирования земельных участков к жилищному строительству, наоборот, должны быть урегулированы и подробно регламентированы именно на федеральном уровне.

В настоящее время только на согласование документации при формировании земельного участка, т.е. в процессе подготовки к строительству, уходит в среднем 3-4 года. В Москве, например, на данном этапе необходимы согласования примерно от 80 различных структур. В Московской области их еще больше.

После того как земельный участок сформирован, уполномоченные органы обязаны выставлять его на торги. Они должны проводиться в строгом соответствии с требованиями ЗК РФ и Гражданского кодекса РФ, Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (утв. постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 № 808) и прочих актов. Причем заниматься формированием участков, согласно указанию законодателя, должны исключительно представители уполномоченных органов (местные власти). Работа эта весьма трудоемкая*, требует значительных временных и финансовых затрат. Уполномоченные органы ее фактически не проводят.

*При формировании участков необходимо собирать документы, получать согласования, решать вопросы инфраструктуры, коммуникаций, кадастрового учета, выделения границ земельного участка, топографической съемки, геоподосновы и пр.

Зато в скорейшем формировании конкретных земельных участков заинтересованы инвесторы. Поэтому на практике формированием земельных участков занимаются не чиновники, а лица, которые в дальнейшем и осуществляют строительство. Аукционы, которые проводятся в таких случаях, носят формальный характер. Анализ документации многих таких аукционов показывает, что участвуют в торгах 1-2 фирмы. Если участник один, аукцион признается несостоявшимся. Если же участников двое, один из них, даже присутствуя на аукционе, может вообще не давать своего предложения по цене. Такие аукционы заканчиваются, едва начавшись объявлением заранее определенного победителя.

По всей стране должен действовать единый порядок оформления документов. Перечень органов и организаций, дающих разрешения и согласования, следует сокращать. Точно так же, как и перечень документов, необходимых для формирования земельных участков. Кроме того, эти перечни должны быть исчерпывающими, а требования к оформлению документов - единообразными. Такая унификация поможет значительно ускорить процессы оформления земельных участков, снизит временные и финансовые потери инвесторов и застройщиков, будет способствовать наилучшей реализации положений земельного законодательства, государственных и региональных программ.

Сторонники аукционных процедур указывают, что такой порядок положительно влияет на коррупционное состояние. Но на наш взгляд, не все так однозначно.

Во-первых, коррупции - явление латентное, скрытое, и при отсутствии прямых свидетельств вряд ли можно утверждать, что аукционы во всех случаях положительно влияют на коррупционную составляющую.

Во-вторых, именно конкурс в последнее время стал прекрасным прикрытием для коррупционеров. При помощи аукционных процедур недобросовестные чиновники могут обезопасить себя, в том числе от претензий правоохранительных органов. При формальном соблюдении аукционной процедуры нет должностных лиц, персонально ответственных за принятие крайне невыгодного для региона решения, соответствие строительства целям и задачам использования земельного участка, соблюдение сроков строительства, конечный результат… Есть лица, которые отвечают только за подготовку и проведение аукционов. После этого даже чиновник, подписавший государственный контракт с победителем аукциона, за последствия не отвечает, ведь документ подписан в соответствии с решением аукционной комиссии. Теперь право на застройку земельных участков чаще, чем раньше, получают компании с сомнительной репутацией и организации, подконтрольные семьям или доверенным лицам высокопоставленных местных должностных лиц. При возникновении нежелательных вопросов недобросовестный чиновник всегда может предъявить аукционную документацию, подписи членов комиссии под протоколом и прочие бумаги.

Инвестору аукционный порядок предоставления земельных участков также бывает невыгоден. Помимо вышеуказанных проблем с формированием участков у него возникает необходимость изменять объемы, сроки выполнения работ, их стоимость, затраты на материалы и пр. Но закон запрещает менять подписанный контракт.

Мухин Александр Николаевич. Заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве. Советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100