|
Законодательство и практика управления публичной недвижимостью в России
Богомольный Е.И., заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по собственности
За годы рыночных реформ в России сформировался частный сектор экономики. Однако, если говорить о системе собственности, то в настоящее время доля государства еще слишком велика - за государством остается более 70% собственности.
При этом совершенно очевидно, что государство не является максимально эффективным менеджером в отношении своего имущества, а стратегии и программы, базирующиеся только на использовании бюджетных средств, не позволяют органам власти осуществлять масштабные стратегические проекты по управлению публичной недвижимостью и особенно реформы жилищно-коммунального хозяйства.
По этим причинам государству крайне важно выстроить стратегическое партнерство с бизнесом. Кроме того, по данным аналитиков 87% финансовых ресурсов России находится сегодня в руках отечественного частного капитала. В сотрудничестве с государством бизнес может не только выгодно инвестировать свои финансовые ресурсы, но и реализовать накопленный управленческий опыт, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству, а государство имеет возможность стимулировать бизнес путем предоставления льгот и гарантий для наибольшей эффективности совместных проектов.
Такой подход позволит сформировать систему экономических отношений, которые бы обеспечивали дальнейшее развитие имеющегося потенциала страны.
Так, президент России в своем послании 2007 г. к Федеральному Собранию сказал, что "частные инвесторы могут внести весомый вклад в создание разветвленной транспортной инфраструктуры". Принимаемые на федеральном уровне в последние годы решения также можно расценивать как расстановку приоритетов, на которые будут сориентированы инструменты государственной поддержки инвестиций. Примером может быть недавно созданный Фонд по реформированию жилищно-коммунального хозяйства с уставным капиталом 240 млрд руб. Инфраструктура, стимулирующая развитие государственно-частное партнерства (ГЧП) в России, в настоящее время включает в себя Банк развития, Инвестиционный фонд, Венчурную компанию. Возможности для реализации проектов ГЧП предоставляются и в рамках особых экономических зон.
Однако, несмотря на то, что ГЧП имеет большие перспективы, внедрение в российскую практику механизмов ГЧП идет крайне медленно. Это связано с рядом проблем, возникающих в процессе взаимодействия бизнеса и власти, инвесторов и управляющих компаний, в том числе с необходимостью четких гарантий для всех сторон.
В настоящее время использование механизмов ГЧП возможно, в первую очередь, на основе законов «О свободных экономических зонах», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О концессионных соглашениях» и др. Ближе всего к управлению объектами недвижимости находится Федеральный закон "О концессионных соглашениях". На этот закон к моменту его принятия в 2005 г. возлагались большие надежды, но надо признать, что концессионные механизмы лишь в незначительной степени реализуются в конкретных проектах и в настоящее время этот закон почти не имеет правоприменительной практики. Причин множество…
Вопросы возникают еще на этапе определения самого понятия «управление». В законодательном смысле ситуация осложняется тем, что каждый из законов, регулирующих ту или иную форму управления недвижимостью, формулирует понятие объекта управления применительно к отдельным правоотношениям. В итоге в российском законодательстве отсутствует унифицированное понятие собственно «управления» и «объекта управления» или, как иногда принято говорить, имущественного комплекса.
Например, по закону о концессиях объектом управления является «недвижимое имущество, входящее в состав другого имущества» с последующим перечислением, какого именно.
Выделение объекта управления из состава другого имущества, формирование собственно объекта управления на практике может представлять определенные сложности, связанные с неотделимостью этого объекта от структуры имущества, определенной сложившимися условиями рынка или условиями деятельности отдельного субъекта правоотношений. Очевидно, что механизмы и сама возможность обособления объекта управления от другого имущества учредителя управления, а также от имущества управляющего, является важным стартовым условием для того, чтобы ГЧП состоялось, объект управления был сформирован и надлежащим образом зарегистрирован.
Формирование понятия объекта управления, вопросы регистрации прав на этот объект тесно связаны также с вопросами страхования имущественных интересов. Разнообразие рисков, связанных с владением, пользованием и распоряжением имуществом, в том числе страхованием имущества, страхованием гражданской ответственности, страхованием предпринимательских рисков, рождает необходимость детального учета всех аспектов страхования объектов управления в рамках ГЧП. Это обстоятельство определяет необходимость развития нормативно-правовой базы в отношении страхования объектов недвижимого имущества, являющихся предметом ГЧП.
Если вернуться к отдельным положениям закона о концессиях, то здесь необходимо определить параметры участия каждой из сторон ГЧП в подготовке технической документации по объекту ГЧП. Исходя из того, что практической и непосредственной реализацией проекта ГЧП предстоит заниматься бизнесу, то целесообразно возложить эту часть партнерства в первую очередь на бизнес. Однако необходимо отметить, что подготовка документации составляет значительную статью расходов для любого, даже самого скромного проекта, поэтому есть необходимость определить механизм, обеспечивающий качество и полноту подготовки бизнесом технической части проекта, а также гарантии реализации этого проекта.
Кроме того, в законе о концессиях фактически отсутствует механизм полного или частичного возмещения концессионеру произведенных им инвестиций в случае досрочного расторжения договора, в том числе по причине форс-мажора. По этой причине статьи закона, касающиеся защиты прав концессионеров при расторжении договора концессии, также нуждаются в доработке.
Понятно, что бизнесу интересно предоставление налоговых льгот в связи с реализацией проектов ГЧП. Это отвечает самой сути ГЧП - партнерства, где одна из сторон в силах внести свой вклад в повышение эффективности и обеспечение гарантий совместного проекта. Тем более что объекты ГЧП, по сути, не имеют никаких налоговых льгот. Для утверждения налоговых преференций на законодательном уровне необходимо сближение позиций по данному вопросу с профильными министерствами.
В декабре 2006 г. Правительство РФ своими постановлениями утвердило ряд типовых концессионных соглашений в различных сферах.
Социальная направленность развития проектов ГЧП во многом определяет их капиталоемкость и долгосрочность, и естественно, что потенциальных концессионеров интересуют твердые гарантии соблюдения их прав.Авторитет государства как участника, а зачастую и куратора социально значимых проектов ГЧП, определяет необходимость и важность гарантий исполнения обязательств со стороны бизнеса.
Очевидно, что имеют место и риски недофинансирования из государственных средств, поскольку способность государства нести свою долю финансовых расходов ограничена действующим Бюджетным кодексом и существующими правилами утверждения в законодательном порядке бюджета Российской Федерации. Необычайно важным аспектом ГЧП выступают гарантии выполнения обязательств сторонами и гарантии компенсации средств, вложенных в проект, - не только в условиях форс-мажора. Несомненным условием реализации ГЧП является повышение эффективности и доходности объекта, отсюда важны и гарантии распределения доходов от управления проектом, что сегодня неполно отражено в действующем законодательстве.
Учитывая все вышесказанное, можно говорить о том, что весь массив законодательства о недвижимости требует дальнейшего развития, приведения отдельных норм в соответствие друг с другом. В этой связи интересной можно считать возможность кодификации законодательства о недвижимости.
Считаю, что важным моментом, определяющим перспективы инвесторов в государственно-частных проектах по управлению недвижимостью, является развитие российского законодательства, которое должно четко определить права и возможности всех заинтересованных сторон.
БОГОМОЛЬНЫЙ Евгений Исаакович. Доктор экономических наук, кандидат технических наук. В 1975-2003 работал в "Удмуртнефти", в НГДУ "Ижевскнефть", которое возглавил в 1987 г. В 1993 г. назначен главным инженером объединения "Удмуртнефть". В 1996-2003 гг. - генеральный директор АО "Удмуртнефть". Трижды избирался депутатом Городской Думы г. Ижевска, дважды - депутатом Государственного Совета Удмуртской Республики, является советником Президента Удмуртии по вопросам нефтяного комплекса. С 2003 г. - депутат Государственной Думы ФС РФ, заместитель председателя Комитета по собственности.
|
