написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1 (34) Апрель 2008

Об основных направлениях повышения эффективности использования государственного имущества

Плескачевский В.С., Председатель Комитета Государственной Думы ФС РФ по собственности

Президентом РФ определена стратегическая линия государственной политики в области реформирования системы распоряжения и управления государственным имуществом, направленная на оптимизацию объема государственного и муниципального имущества - «у государства и муниципальных образований должно остаться исключительно то имущество, которое необходимо им для исполнения закрепленных за ними публичных полномочий, в частности оказания публичных услуг гражданам». В.В.Путин подчеркнул, что для реализации инновационного сценария развития экономики «государству не по силам, да и не к чему такой колоссальный государственный сектор», поскольку «частная компания, мотивированная на результат, зачастую лучше справится с управлением, чем чиновник».

Сложившаяся в настоящее время ситуация с объемом имущества, находящимся в государственной и муниципальной собственности, характеризуется следующими показателями.

Согласно данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом количество земельных участков, находящихся в государственной (в том числе «неразграниченной») собственности, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимого имущества, составляет 77 754 земельных участка с совокупной площадью 5 502 920 га. Совокупная площадь земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, - 275 801 700 га, лесных земель - 1 104 939 600 га.

По данным Федеральной службы государственной статистки, в федеральной собственности находятся 9449 федеральных унитарных предприятий и 32 044 федеральных учреждения. В собственности субъектов РФ находятся 10 609 унитарных предприятий и 44 912 государственных учреждения. В муниципальной собственности находится 38 495 унитарных предприятий и 210 139 муниципальных учреждений.

Федеральное имущество, не закрепленное за предприятиями или учреждениями, соответственно, на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, по данным реестра федерального имущества Росимущества, включает в себя 1 091 868 объектов недвижимости, которые находятся в пользовании более чем 4000 юридических лиц.

Доля Российской Федерации, составляющая более 50%, имеется в уставных капиталах 2846 акционерных обществ, от 25 до 50% - в 519 акционерных обществ, до 25% - в 1435 акционерных обществ. Аналогичные данные по долям субъектов РФ в уставных капиталах акционерных обществ - соответственно, 3764, 833, 1849 акционерных обществ, по долям муниципальных образований - соответственно 1430, 521, 1227 акционерных обществ.

Государство также контролирует посредством использования специального права («золотой акции») на участие в управлении деятельность 284 акционерных обществ. Кроме того, в казне Российской Федерации находятся доли в уставных капиталах 24 обществ с ограниченной ответственностью.

По данным экспертов Всемирного Банка, в нашей стране в государственной и муниципальной собственности находится более 75% от объема имущества, включенного в гражданские правоотношения. В то же время мировая практика показывает, что для эффективного функционирования рыночного хозяйства в руках государства должно находиться не более 20-25% имущества страны.

Такой большой объем имущества, находящегося в публичной собственности, приводит к ряду негативных последствий для развития экономики страны:

  • налоговые и межбюджетные отношения оказываются существенно деформированными, т.к. поступления от аренды государственного и муниципального имущества, в том числе земельных участков, составляют во многих регионах, особенно в крупных городах, до 35-40% налоговых поступлений;
  • искажаются экономические отношения, т.к. государство стало доминирующим арендодателем, устанавливающим фактически монопольные цены на рынке аренды;
  • органы государственной власти осуществляют много избыточных функций - управление таким имуществом, его оценка, страхование, расчет арендной платы, надзор за надлежащим использованием такого имущества.

Вывод: на сегодняшний день величина государственного сектора экономики значительно превышает объем имущества, реально необходимого для эффективного выполнения государством своих публичных функций.

Понятие «эффективность» применительно к процессу управления государственной собственностью предполагает соответствие деятельности органов государственной власти потребностям, запросам и ресурсам общества.

В целях решения задачи по оптимизации объема публичного имущества необходимо провести категоризацию имущества, находящегося в настоящее время в государственной и муниципальной собственности:

I) имущество, действительно необходимое для осуществления «публичных» функций. По сути, это - имущество, вообще исключенное из оборота, и имущество, ограниченное в обороте принадлежностью только Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям.

II) имущество, которое может находиться в государственной и (или) муниципальной собственности и использоваться в качестве базы выполнения социальных обязательств до того времени, пока такие обязательства окончательно не перейдут в плоскость рыночных, частно-правовых отношений.

III) недопустимое для нахождения в государственной и муниципальной собственности имущество, т.е. имущество, используемое властными органами на цели, никакого отношения ни к администрированию, ни к социальным обязательствам перед обществом не имеющим.

Представляется целесообразным осуществлять работу по повышению эффективности управления государственной собственностью (в том числе путем снижения объема избыточного государственного и муниципального имущества) по следующим основным направлениям:

1. Одним из важнейших и значимых объектов государственной собственности является земля. Государственные земельные ресурсы, наряду с другими ресурсами государства, должны способствовать развитию экономического потенциала страны. Соответственно, государственная политика в области земельных отношений должна способствовать оптимальному использованию земельных ресурсов для целей развития экономики в целом. Несовершенство земельных отношений выступает тормозом развитии общественного производства.

Необходимо завершить кодификацию федерального земельного законодательства путем сведения норм земельного права в едином законодательном акте - Земельном кодексе РФ, что необходимо в целях реализации основных принципов земельного права: платность землепользования и формирование единого объекта недвижимости, включающего в себя земельный участок и расположенные на нем здания, строения, сооружения. В этой связи, в частности, необходимо включить в Земельный кодекс РФ особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения (в связи с чем целесообразно признать утратившим силу Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), особенности выделения земель под строительство в той части, которая регулируется в настоящее время Градостроительным кодексом РФ, особенности распоряжения лесными участками, которые регулируются Лесным кодексом РФ. В противном случае существенно возрастают риски предпринимателей и инвесторов из-за имеющихся различий в регулировании земельных отношений для различных категорий земель.

В целях ускорения перехода к учету единого объекта недвижимости необходимо внести соответствующие изменения в законодательство о кадастре недвижимого имущества.

2. Представляется необходимым продажа в возможно кратчайшие сроки земельных участков под находящимися в частной собственности объектами недвижимого имущества, что позволит:

  • осуществить слияние земельного участка и расположенных на нем зданий, строений, сооружений в единый объект недвижимости;
  • существенно повысить кредитоспособность, капитализацию и конкурентоспособность правообладателей таких объектов, а значит, страны в целом;
  • ввести единый налог на недвижимость.

Федеральным законом от 24.07.07 № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» установлены правила приобретения в собственность до 01.01.10 юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены ранее приватизированные указанными лицами или предыдущими собственниками здания, строения, сооружения, по цене, устанавливаемой субъектами РФ в пределах 2,5% кадастровой стоимости земельных участков, а для городов с численностью населения свыше 3 млн человек - в пределах 20% кадастровой стоимости земельных участков.

В целях практической реализации указанных положений данного Закона потребуется решить ряд следующих проблем (в том числе путем принятия поправок в земельное законодательство, а также принятия дополнительных нормативных правовых актов):

  • однозначно определить порядок документального подтверждения факта отчуждения здания, строения, сооружения из государственной или муниципальной собственности;
  • уточнить порядок формирования земельного участка, включая процедуры межевания, согласования его границ, а также проведение его кадастрового учета. В этой связи представляется целесообразным расширить полномочия кадастровых инженеров, предоставив им определенный процессуальный статус, с возложением на них определенной финансовой ответственности в рамках создания саморегулируемых организаций кадастровых инженеров;
  • уточнить порядок установления и снятия органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга запрета на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений при выкупе земельных участков;
  • усилить контроль за соблюдением органами государственной власти или органами местного самоуправления установленных Земельным кодексом РФ сроков принятия решения о продаже земельных участков вышеуказанным лицам, ввести в Кодекс РФ об административных правонарушениях ответственность должностных лиц за непринятие соответствующих решений в установленный срок.

Минэкономразвития России следует в кратчайшие сроки утвердить предусмотренный указанным Законом перечень документов, которые должны прилагаться к заявлению о приобретении прав на земельный участок. Такой перечень до настоящего времени не утвержден, хотя Закон вступил в силу еще 30.10.07.

3. Необходимо осуществить максимально ускоренную приватизацию объектов недвижимости (имущественных комплексов и земельных участков), не закрепленных за государственными или муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Те объекты, которые не будут проданы в установленный решением о приватизации срок, необходимо передать на конкурсной основе в доверительное управление частным управляющим компаниям. В этой связи необходима разработка федерального закона «О доверительном управлении имуществом» как инструмента использования внешнего управления в интересах государства, муниципального образования, а также частных собственников.

В целях сокращения затрат инвесторов на перевод земельных участков из одной категории в другую при промышленном строительстве предлагается рассмотреть возможность исключения из Земельного кодекса РФ понятия «категория земель» с одновременным уточнением понятия «разрешенное использование земельного участка». Основанием для установления того или иного разрешенного использования земельного участка должны являться документы территориального зонирования, утвержденные в соответствии с правовыми нормами Градостроительного кодекса РФ.

4. Следует осуществлять масштабное преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в казенные предприятия и акционерные общества с последующей приватизацией в соответствии с определенными функциями органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, необходимо приватизировать унитарные предприятия, выполняющие такие «хозяйственные» функции, как техническую инвентаризацию, работы по землеустройству, обеспечение муниципальным транспортом и т.п. В целях уточнения правового статуса казенных предприятий необходима разработка федерального закона «О казенных предприятиях».

Представляется целесообразным ввести в качестве отдельного способа приватизации непосредственное преобразование государственного (муниципального) унитарного предприятия - со стоимостью основных фондов ниже определенного федеральным законом предела - в общество с ограниченной ответственностью. Следует также законодательно предусмотреть продажу 100% доли в уставном капитале таких обществ единым лотом, без дробления уставного капитала. Для реализации этого предложения следует внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».

5. Вместо продажи пакетов акций стратегических акционерных обществ осуществить массовую приватизацию находящихся в государственной и муниципальной собственности миноритарных пакетов акций более 6000 иных открытых акционерных обществ путем их внесения в специально созданный для этой цели Государственный инвестиционный фонд либо Пенсионный фонд РФ. Внешнее управление этим фондом необходимо передать на конкурсной основе частным управляющим компаниям. Это позволит приватизировать малоликвидные пакеты акций и одновременно получить дополнительные источники для проведения пенсионной реформы.

6. Следует пересмотреть принципы управления со стороны государства унитарными предприятиями. Поэтому следующим шагом реформирования государственного сектора экономики России должна явиться замена права хозяйственного ведения и права оперативного управления на правовую модель доверительного управления имуществом (коммерческую и некоммерческую). В первую очередь институт доверительного управления должен быть применен в отношении унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Напомним, что право хозяйственного ведения - это временная правовая модель в российском праве, вызванная к жизни необходимостью реформирования планово-экономического регулирования деятельности государственной промышленности на переходном к рынку этапе. Нельзя также забывать о том, что оперативное управление имуществом - правовая модель плановой экономики, и оно изначально включало в себя два экономических предназначения: с помощью права оперативного управления государство-собственник, во-первых, осуществляло «организацию процесса расширенного социалистического производства», а во-вторых, занималось «осуществлением самого процесса управления производством». То есть государство-собственник непосредственно вмешивалось и вмешивается в процесс производства.

В случае передачи государственного предприятия как объекта в доверительное управление государство будет получать от такого предприятия прибыль, поскольку для этого будет существовать реальный механизм ответственности доверительного управляющего за результат своей деятельности. Согласно ст. 1022 Гражданского кодекса РФ доверительный управляющий, не проявивший при доверительном управлении имуществом должной заботливости об интересах выгодоприобретателя или учредителя управления, возмещает выгодоприобретателю упущенную выгоду за время доверительного управления имуществом, а учредителю управления - убытки, причиненные утратой или повреждением имущества, с учетом его естественного износа, а также упущенную выгоду. Ответственность доверительного управляющего - предпринимателя не обусловлена признаком вины, его освобождают от ответственности только непреодолимая сила или действия выгодоприобретателя (учредителя управления).

При передаче унитарного предприятия в доверительное управление государство получает реальный механизм контроля за соответствием доверительного управляющего квалификации высокого профессионала-предпринимателя и имеет право в любой момент расторгнуть с доверительным управляющим договор доверительного управления при условии выплаты ему вознаграждения. Отметим, что руководитель организации - субъект трудового права подлежит увольнению только в исключительных случаях: принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерного его использования или причинения ущерба другой организации, либо однократного грубого нарушения своих трудовых обязанностей, либо в случаях, предусмотренных трудовым договором.

Для реализации данного предложения потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и принятие закона «О доверительном управлении».

7. В связи с развитием доверительного управления необходимо решить задачу подготовки института предпринимателей - управляющих государственной собственностью, которые примут из хозяйственного ведения директоров в свое доверительное управление госпредприятия, наладят эффективное управление в пользу государства и тем самым окажут позитивное влияние на экономику страны. В этой сфере уже сделаны определенные шаги, но последовательная государственная политика в данном направлении практически отсутствует. Существующая законодательная база является недостаточной, а подзаконные акты устарели.

Необходимым условием формирования института управляющих государственным имуществом должна явиться разработка специального закона (или включение соответствующих положений в проектируемый закон «О доверительном управлении имуществом»), который позволит установить эффективное нормативное регулирование деятельности доверительных управляющих путем сочетания принципов государственного регулирования и саморегулирования.

В законопроекте должны быть решены вопросы регулирования отношений, связанных с получением статуса доверительного управляющего (членство в саморегулируемой организации должно быть необходимым условием допуска к профессии), определены требования к саморегулируемой организации управляющих, установлены минимальные требования к стандартам и правилам осуществления деятельности управляющих, механизмам контроля за осуществлением такой деятельности, предусмотрены условия и порядок страхования профессиональной ответственности управляющего.

Отдельно необходимо остановиться на сложившейся практике назначения представителей государства в органы управления и контроля хозяйственных обществ с государственным участием. Во всем мире институт профессиональных управляющих стимулируется государством. У нас же он пока находится в зачаточной стадии развития. Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер. В основном институт представителей Российской Федерации состоит из государственных служащих.

Ключевым элементом системы взаимоотношений с управляющими должен стать принцип приоритетности привлечения в качестве доверительных управляющих не государственных служащих, а профессиональных управленцев. Причем назначение и смещение их следует поставить в строгую зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации. Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные общества нужно производить лишь при наличии аргументированной его обоснованности. При этом одним из стимулов деятельности профессиональных менеджеров может стать предоставление опционов на акции управляемых ими предприятий.

Механизмы управления применительно к различным категориям государственной собственности должны быть строго дифференцированы исходя из преследуемых государством целей, финансового состояния предприятия, численности работников, величины основных фондов, а также возможности влияния на деятельность предприятий, обусловленной количеством акций либо размером долей.

8. Необходимо разработать механизмы частно-государственного партнерства для решения важнейших задач, обеспечивающих инновационное направление развития экономики России. Такие механизмы, помимо системы государственных корпораций, которую необходимо законодательно совершенствовать, в частности, путем введения законодательных ограничений на использование переданного им государственного имущества, могут включать, например, широкое использование доверительного управления как имущественными комплексами, так и государственными пакетами акций. В отношении развития системы государственных корпораций необходимо руководствоваться позицией Президента РФ, которая состоит в том, что госкорпорации создаются на определенное время для решения конкретных задач в определенных сферах экономики.

Анализ законодательства о государственных корпорациях показывает, что отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования государственных корпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельными законами. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.

В то же время принятые законы предоставляют государственным корпорациям широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам. Контроль над крупными сделками и сделками, в совершении которых имеется заинтересованность, законами не предусмотрен. Наконец, этими законами не предусмотрены установление заданий и конкретный механизм контроля их выполнения со стороны Российской Федерации. Существует парадоксальная ситуация, когда аудитор корпорации утверждается наблюдательным советом корпорации, т.е. органом, деятельность которого может являться объектом контроля. Очевидно, что назначение аудитора должно быть исключительным правом учредителя.

Наличие отмеченных недостатков в законодательстве о государственных корпорациях определяет необходимость его дальнейшего совершенствования с целью обеспечения условий для наиболее эффективного использования переданного корпорациям государственного имущества.

Представляется целесообразным систематизировать законодательство о госкорпорациях. С этой целью следует разработать проект федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ с целью приведения его в соответствие с законом «О некоммерческих организациях» путем внесения норм о правовом режиме государственных корпораций; разработать проект федерального закона, устанавливающего случаи, когда возможно создание государственных корпораций, определяющего единые требования к функционированию государственных корпораций и их правовому режиму, порядку формирования их имущества, правилам формирования органов государственных корпораций, системе контроля над их деятельностью со стороны государства. Следует рассмотреть вопрос об установлении запрета на наделение государственных корпораций нормотворческими, надзорными, контрольными и властными функциями. Представляется разумным более четко регламентировать предпринимательскую деятельность, которую могут непосредственно осуществлять государственные корпорации, чтобы предотвратить возможность их фактического превращения в отраслевые монополии. Также необходимо рассмотреть вопрос о предоставлении Счетной палате РФ права проверять деятельность государственных корпораций.

В рамках реализации механизмов государственно-частного партнерства государству следует скорректировать свою политику в отношении наукоемких секторов экономики. С этой целью следует разработать и принять ряд законодательных актов, упорядочивающих взаимодействие научных организаций с бизнесом, в том числе пакет законов, регулирующих передачу и коммерциализацию технологий, деятельность государственных научных фондов, функционирование инновационной инфраструктуры, а также поправки в Налоговый кодекс РФ, создающие льготы малому наукоемкому бизнесу.

Необходимо сформировать федеральные целевые программы, обеспечивающие технологические прорывы в стратегически важных отраслях и направлениях, предусматривающие финансовую и организационную поддержку крупных государственно-частных проектов НИОКР, выполняемых силами крупного бизнеса.

Должны быть разработаны механизмы встраивания государственных НИИ и вузов в решение инновационных задач российского бизнеса, переориентировать прикладную науку на задачи бизнеса.

В приоритетном порядке ускорить применение налоговых, таможенных и иных льгот для российского наукоемкого бизнеса в рамках технико-внедренческих зон.

Следует активизировать работу над законодательными актами о вертикально-интегрированных структурах (холдингах).

9. В соответствии с новыми подходами к объему и механизмам управления государственным имуществом необходимо определиться с приблизительным (типичным) перечнем административно-властных и иных распорядительных функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемых такими органами в сегодняшних условиях.

Все перечисленные «публичные» функции классифицируются на:

1) исключительные, т.е. такие, которые могут осуществляться только властными органами;

2) допустимые, т.е. такие, которые несут в себе элемент частно-правовых, рыночных отношений, но в силу сложившихся местных социальных и экономических условий могут осуществляться властными органами, в частности, в связи с отсутствием конкурентных предложений (например, содержание жилищного фонда и инженерных сетей, муниципальный транспорт и т.п.);

3) недопустимые, т.е. такие, которые заведомо не могут иметь никакого отношения к государственному и муниципальному администрированию, но представляют из себя только источник недобросовестной конкуренции и дополнительных денежных потоков (основной пример: осуществление властными органами функций арендодателя многочисленных объектов недвижимости, участие государственных и муниципальных органов через пакеты акций и доли в уставных капиталах в ресторанном, культурно-зрелищном, торговом, банковском, страховом и подобных бизнесах).

В соответствии с такой классификацией перечень публичных услуг должен ориентироваться на первую и вторую категорию публичных функций.

С учетом этого перечня таких услуг необходимо выделять бюджетные средства, в том числе трансфертные платежи из федерального бюджета в региональные бюджеты, а также из региональных бюджетов в местные бюджеты на финансирование публичных услуг, оказание которых должно обеспечиваться соответствующим уровнем власти.

Представляется целесообразным начать работу над формированием концепции федерального закона «О публичном имуществе в Российской Федерации».

По нашему мнению, комплексная реализация вышеизложенных мер позволит решить задачу сокращения избыточного объема публичного имущества, а следовательно, и существенно повысить эффективность и конкурентоспособность экономики Российской Федерации.

*По материалам доклада на Парламентских слушаниях "Законодательное обеспечение эффективного управления государственной собственностью - важнейший фактор стратегии инновационного развития Российской Федерации" (Москва, 08.04.08).

ПЛЕСКАЧЕВСКИЙ Виктор Семенович. Кандидат юридических наук. С 1999 г. - депутат Государственной Думы ФС РФ, член Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам, председатель подкомитета по фондовым рынкам; с 2001 г. - председатель Комитета Государственной Думы ФС РФ по собственности.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100